如何进一步健全预算绩效标准体系？

话题嘉宾

姜国兵：华南农业大学公共管理学院教授。广东省公共事务与社会治理研究会会长，广东省减贫治

黄婕：江苏省南通市海门区财政局财政监督科、预算绩效管理科科长，上海公共绩效评价协会等多个行业协会预算绩效管理评审专家， 主要研究领域为预算绩效管理、公共财政政策、财政监督。

施薇：北京兴华会计师事务所（特殊普通合伙）湖北分所合伙人， 注册会计师，注册税务师，湖北省高新技术企业认定专家库财务专家， 湖北省绩效管理研究会理事会员， 常年从事企业内控制度建设、 财务管理咨询及财报审计工作。理与乡村振兴研究院副院长。 主要研究领域为政府绩效管理、政策科学。 著有《公共政策学》《政府绩效评估》等书。

蔡泽山： 西北师范大学社会发展与公共管理学院讲师， 管理学博士，硕士生导师，主要研究领域为政府绩效管理、公共政策评估等。

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

预算绩效标准是衡量绩效成果的重要标尺， 健全预算绩效标准体系是完善预算绩效管理的基础性与技术性保障。刚刚召开的全国财政工作会议部署，2024年要强化绩效管理，完善预算绩效管理体系，推进财政管理法治化、科学化、标准化、规范化，把同样的钱花出更大的成效。其中，如何进一步健全绩效标准体系是当前强化绩效管理，完善绩效管理体系，推进财政管理标准化的重要突破口。

实践中，各部门依据已经设置的绩效标准评分，以此评价该部门对于设定职能绩效目标的实现程度，并通过评分的横向与纵向对比，对所安排的财政资金执行情况进行综合性评价。 《项目支出绩效评价管理办法》《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》等文件指出，绩效指标值通常用绝对值和相对值表示，主要依据或参考计划标准、行业标准、历史标准、预算支出标准或财政部和业务主管部门认可的其他标准进行设定，用于对绩效指标完成情况进行比较。

根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中“健全预算绩效标准体系” 部署，“各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。 各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配，突出结果导向，重点考核实绩。创新评估评价方法，立足多维视角和多元数据，依托大数据分析技术，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性”。 如何进一步完善预算绩效标准体系，是现阶段深化预算管理改革的重要问题。

标准是经济活动和社会发展的技术支撑，是国家基础性制度的重要方面。 标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着基础性、引领性作用。 在预算绩效管理领域中， 标准的设置是健全预算绩效管理的基础性工作和技术性支撑。 加快实现预算绩效评价工作的标准化，增进预算绩效管理工作的深度是新形势下进一步强化预算绩效管理的题中应有之义。 如何理解预算绩效标准化的重要意义？ 如何切实解决一些具体实践中“一个项目、一套指标、一个评价”等指标和标准体系设置信度不高等问题？ 如何进一步健全绩效标准体系建设、提高绩效评价科学性、规范性、权威性等问题？ 本期监督沙龙栏目聚焦预算绩效标准化体系建设，就相关问题展开探讨。

预算绩效标准化：从凝聚共识到科学落地

主持人：为什么预算绩效标准化如此重要？ 新形势下绩效标准体系建设应把握哪些关键点？

姜国兵：首先要明确一个认识，预算绩效的标准化，是相对标准化，而非绝对标准化。预算绩效的标准化是一个逐渐形成共识的过程，而非铁板一块。 众所周知，绩效管理是一个世界难题。 因为对于绩效本身，容易出现认知障碍，就是大家对绩效的观念，有很多人是不清晰的，或者是错误的；不同群体之间由于立场的不同，对于绩效的理解甚至是对立的。例如，在一次对某市卫健委部门整体支出绩效评价的反馈会上， 我提出卫健委是行政管理部门，部门整体支出的绩效指标不应该主要反映投入方面，即医院购置了多少设备，增加了多少病床数，等等，因为医疗设备越来越多、病床数越来越多， 可能反映的是人民身体状况是在普遍下降而不是卫健委绩效的上升。 市卫健委部门整体支出绩效指标体系应该反映履职的战略方向及其效果， 重点在预防履职而非治疗，何况卫健委不是医院，而是行政管理部门。然而，有些部门有其根深蒂固的业务理念， 该市卫健委预算绩效对接的负责人仍然坚持其治疗绩效而非预防绩效的观点， 很难被说服。 因此，预算绩效标准化的重要性，需要体现在对绩效的观念达成共识， 避免各自形成绩效“孤岛”“烟囱”，整体上反而降低了绩效。

新形势下绩效标准体系建设应把握的关键点，正如我在《政府绩效评估》一书中所表达的，需要紧紧抓住公共性、政府责任和公民满意三大核心问题，即指标体系的形成维度。 其一， 公共性是检验预算绩效真实性的试金石。公共预算的本质特征是公共性，公共预算绩效的出发点与归宿必然落在公共性问题上，最终是要促进公共利益。 其二，政府责任是实现预算绩效的最低要求。 政府责任限制了政府行为，亦即界定和限制了预算绩效的范围。 在预算绩效指标体系构建中，政府责任决定了预算绩效的基本内容。政府责任、政府行为、预算绩效处于系列因果关系链上，一定程度上反映出预算绩效水平。 其三，公民满意是进行预算绩效的最终目的。公众对预算绩效的满意度是检测预算绩效完善与否的关键。 因此，预算绩效指标体系的指标维度关键要强化结果导向(公民满意) ，理顺绩效权责(政府责任) ，注重预算本质(公共性) 。

黄婕：预算绩效标准化之所以重要，主要是因为它可以为政府部门的工作提供科学合理的工作目标和评价准绳， 使得预算的分配、使用和监督等各个环节都有更为明确的依据，能够显著提升财政资金的使用效率， 因此，开展预算绩效标准化建设不仅是政府治理现代化的必然选择，还是深化财政治理体系改革的重要一环，更是提升政府公信力和执行力的关键举措。

在新形势下，绩效标准体系建设应考虑把握以下几个关键点：首先，绩效标准的制定要经过科学论证和反复推敲，确保指标体系的完整性和客观性。 通过专家评审、公众参与等方式，广泛征求意见，使绩效标准更加贴近本地区实际情况，标准必须具有实操性。其次，绩效标准体系不能仅停留在关注绩效指标的标准化上，还应更多关注评价依据的标准化建设方面，尤其是要关注成本指标评价标准与预算支出标准、质量指标评价标准与基本公共服务标准等标准间的衔接问题，确保评价结果的合理性与结果应用力度的匹配性。 第三，绩效标准的制定要充分考虑实际工作的复杂性和动态性。 在制定具体标准时，要深入了解部门（单位）工作实际，掌握第一手资料，确保标准既明确又具体，能够在部门（单位）实际工作中得到有效执行。 同时，要根据经济社会发展的变化和政策调整， 对绩效标准进行动态调整和完善，保持其时效性和针对性。 第四，绩效标准应注重可持续性。 在制定标准时，要充分考虑未来发展的趋势和可能性，使绩效标准具有前瞻性和灵活性。 通过科学的预测和分析，制定适应未来发展的绩效标准，为政府工作的长远发展提供有力支撑。 最后，绩效标准应遵循公开透明的原则。 及时向社会公布绩效标准，让公众了解政府工作的目标和要求，增强政府工作的透明度和公信力。 同时，通过广泛的社会监督和评议，推动政府工作不断改进和完善，提高政府治理水平和社会满意度。

综上所述，预算绩效标准化建设对于推进政府治理现代化具有重要的现实意义和长远影响。 通过科学制定、系统整合、动态调整、公开透明等措施的落实， 可以进一步提升政府治理效能，推动经济社会的可持续发展。

施薇：标准化是指在经济、技术和管理工作中，通过制订和实施标准达到统一管理，以获得最佳秩序和效益的有效路径， 是建立科学评价规则的重要方法。 2021 年10 月，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，制定“十四五”推动高质量发展的国家标准体系建设规划，要求优化标准化治理结构，增强标准化治理效能，提升标准国际化水平，引领高质量发展。 为此，推动预算绩效标准化建设是预算绩效管理高质量发展的内在要求。

2023 年12 月18 日， 安徽省在全国率先出台预算绩效管理地方标准——《预算绩效管理规范》，详细阐明了预算绩效管理全流程各环节的对象、内容、指标、方式和流程等内容，明确各项工作“谁来做、怎么做、什么时间做、做成什么样”，为各级预算部门（单位）、财政部门、 第三方机构和其他使用财政资金的单位开展预算绩效管理工作提供了标准化操作指引。

新形势下绩效标准体系建设应涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和第三方机构参与预算绩效管理等内容，建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理建设体系。 绩效目标和指标是预算绩效管理的基础和起点。 绩效目标和指标设置不科学、不规范，指标值不合理等问题，将直接影响绩效自评乃至整体绩效管理工作的质量和效果。 分行业、分领域绩效指标和标准体系建设是新形势下绩效标准体系建设的重要基石，也是推进预算绩效管理高质量发展的重要手段。

蔡泽山：绩效管理从根本上讲是一种关注工具、技术与方法的管理机制，重点寻求从工作的数量、质量、时效、程序等方面的改进来达到管理的目的。 所以有学者把我们今天的社会也称之为“绩效社会”，在这个社会中无论是个体价值的实现还是社会价值的分配，都是要通过一个复杂的绩效管理体系来完成。 而为了保证分配行为的合法性以及组织成员分配结果的认可度， 这一分配过程就要具有标准化的逻辑特征。 当前这种标准化逻辑在绩效管理中的运用， 一方面有利于提高绩效评价与绩效测量的准确性， 另一方面也有助于组织或个人借助于标准化体系有效识别“绩效差距”。因此2018 年印发的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出要健全预算绩效标准体系， 提高绩效评价结果的准确性与客观性， 把绩效标准视为开展预算绩效评价必不可少的标尺和影响评价结果科学性的重要因素。

在新形势下，我觉得绩效标准体系建设最应该注意的问题一是分行业、 分领域绩效标准体系仍缺乏统一的指导规范。 目前，全国部分省级地方政府虽然已经出台或者制定了统一化的行业或领域绩效标准体系，但是从调研情况来看，大部分省份，特别是西部省份仍然在省级政府层面缺乏统一的关于绩效标准的规定性文件，市级地方政府以下也较少有统一规范。 因此对于缺少统一标准体系的省份而言， 基层预算单位与工作人员面对的挑战不言而喻。

第二个关键问题就在于如何提升绩效标准体系设置的科学性。当然这种科学性既包括了所谓的标准值的可量化性、准确性、清晰性等，也包括了标准值的可比性、全面性、合理性等内容。这些技术性问题的存在目前依然是阻碍预算绩效标准化纵深推进以及预算绩效管理提质增效的重要因素。主持人：近年来，不少地方已经展开对绩效指标和标准体系建设的实践探索，实现了省级分行业、分领域绩效标准体系的统一化。 在您看来，近年来绩效标准体系建设还取得哪些进展？ 在您的预算绩效评价标准应用研究及管理实践中都采取了哪些做法？可通过具体的评价实践举例说明。

姜国兵：2018 年9 月颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系”， 提出了预算绩效标准体系的总要求。 从公开的报道看，2018 年广东省财政厅印发《广东省财政预算绩效指标库》，随后，广州市、江门市等地也陆续内部印发了市一级的财政预算绩效指标库。 可以说，近年来绩效标准体系建设都是按照分行业、分领域、分层次的统一部署开展的。在预算绩效评价标准应用实践中，例如广东江门市，按照统一参考指标库——年度动态调整的方式进行应用。对于预算申报过程中，部门整体支出绩效指标和一级项目绩效指标，首先参考江门市财政预算绩效指标库中已有的指标，同时结合年度工作内容的变化进行补充和完善，以更好地应用财政预算绩效指标库。

黄婕：近年来，各省市在绩效标准化体系建设方面主要着力点是在分行业分领域的绩效指标的标准化建设，笔者所在的南通市海门区自2021 年起， 也全面探索推进了绩效指标和预算支出双标准体系同步建设工作，主要从以下几个方面开展：

一是梳理部门职责。 依据部门“三定”方案和重点工作部署，遵循权责清晰、分类有序、突出重点的原则，分析提炼部门主要职责，厘清部门内部和外部的职责边界，理清不同职责范围对应的具体工作职责。 二是项目保障关联。以2019-2021 年三年项目支出数据为基础，根据职责相关性原则将项目支出归集到对应工作内容下， 项目归集过程中结合事前评估框架，按照政策相关性、需求相关性等内容对项目进行财政保障力度排序。 引入“项目完善机制”，鼓励部门（单位）在现有项目实施路径基础上创新，主动探索相同效益下降低成本的新路径或成本相同下项目效益更高的实施路径。三是构建支出标准。 从全成本角度出发，根据不同的实施路径下涉及的具体支出内容，通过历史价格研究法、市场价格法、专家评审法等方法对项目支出的历史成本进行分析，摸清成本支出核算与分摊方法，对不同类别项目制定了不同项目路径对应的支出标准，确保支出标准既符合本地区经济发展现状及财政预算规模， 且在后续使用过程中也能可持续获得相应数据，便于未来评价标准的更新。四是选定核心指标。根据项目绩效目标，为每一项实施路径选择对应的核心产出指标及关键效益指标， 明确定义核心指标概念、数据获取渠道，制定指标值选取依据，依据主要来源包括政策标准、行业标准、部门标准、历史数据、实施计划等。

南通市海门区通过实现预算绩效双标准化后，既实现了预算项目的整体重构，确保新的项目内容严格与部门履职、对应目标任务高度关联，还通过各类绩效目标模板为部门的项目管理提供了多种效能较优的实施路径，从源头上为部门开展规范的预算绩效管理提供了指引，也为地方探索基层预算绩效管理标准化提供了一份样板思路。

施薇：根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中“健全预算绩效标准体系”部署，要求各级政府完善共性绩效指标框架，组织建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系，推动绩效指标和评价标准科学合理、细化量化、可比可测。

近年来，各级地方政府以绩效指标标准体系建设为预算绩效标准体系建设的突破口，建立部门联动机制，财政部门负责绩效指标体系的整体规划，建立绩效指标总体框架、一般性项目共性指标体系和重点专项核心指标体系；预算部门（单位）负责构建本部门战略指标和部门职责指标体系，以及本部门分行业、分领域、分层次的标准共性指标和核心项目个性指标体系，初步建成了分行业、分领域共性和个性绩效指标体系。

2020 年12 月，湖北省教育厅、省交通运输厅、省经济和信息化厅、省民政厅、省公安厅和省农业农村厅预算绩效指标标准体系建设示范试点工作取得阶段性成果。 随后，省预算绩效管理标准化工作组发布了教育系统、交通运输系统、经济和信息化系统、民政系统、公安系统、 农业农村系统等六个绩效指标标准体系，共计绩效指标1830 个。

2023 年， 湖北省财政部门为解决预算绩效指标设置不科学、不规范、定性指标过多、定量指标过少、 指标值设置矮化易化等问题，开展了省级重点项目的绩效指标和标准体系专业评审工作。评审工作围绕重点项目的战略定位、目标定位、业务诉求等，对项目要实现的绩效目标进行解构，对绩效指标从数量、质量、进度和成本等方面进行多维度设计，全面审核指标设置是否遵循“考核量化、适度压力、相关匹配、指向核心、讲求成本”原则，同时对各项目绩效指标和标准体系的指标来源、指标值设定依据、指标完成值数据等进行复核，以标准化、精细化、规范化为要求，完善共性、个性化绩效指标和标准体系建设，形成实际可用的预算绩效指标库，并嵌入到“预算管理一体化”信息系统。

蔡泽山：近年来，财政部研究编制了《分行业分领域绩效指标体系》，广东、陕西、山西、河北、安徽等地区也建立了涵盖不同行业、不同资金用途的绩效标准体系，为全国全面实施预算绩效管理提供了重要基础支撑和技术保障。具体而言主要进展包括以下几个方面：

一是绩效标准体系内容不断完善。部分省份兼顾政府收支分类、各部门职能和资金使用方向等多重因素，通过分类收集和专业论证，逐步完善预算绩效标准体系。 例如，广东在全国率先构建的指标和标准体系共收录20 个行业大类、52 个子类、277 个资金用途、2589个绩效指标，为全面准确反映各级政府、各部门绩效提供了必要的基础条件。 二是绩效标准科学性不断提高。 在党中央、国务院以及财政部相关文件的要求下， 部分省级政府制定相关办法与措施， 实现绩效标准值从定性信息向定量数据的转变， 使指标数据与评估结果可衡量、可分析、可比较。 三是绩效标准智能化水平不断提高。 比较具有代表性的就是陕西省，积极引入大数据技术，将绩效指标与绩效标准与“陕西财政云”绩效管理一体化系统实现无缝对接，方便在绩效目标设定、绩效监控和绩效评价等各个环节使用， 实现绩效云化管理。

夯实绩效管理基础深化财政大数据运用

主持人：财政部关于贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知指出“推动绩效指标和评价标准科学合理、细化量化、可比可测，夯实绩效管理基础”，达到这一目标，平衡好准确性与可量化性是一个复杂的问题。另外，一些具体实践中也仍存在按照“一个项目、一套指标、一个评价”思路设计指标框架的现象导致绩效评价信度不高等问题。在您的预算绩效评价研究实践中， 为构建科学合理的绩效标准体系， 您觉得还存在哪些具体的困难和挑战？ 怎么更好解决绩效评价的信度问题？

黄婕：当前在准确把握绩效评价的信度、构建科学合理的绩效标准体系等方面， 确实仍面临诸多困难和挑战。

首先，不同部门、项目之间的绩效标准暂时难以统一。 由于各部门、项目的特点、背景和目标各异，制定出既符合各部门实际情况，又能客观公正反映其绩效水平的标准是一项复杂而艰巨的任务。 这需要我们在制定标准时充分考虑各种因素， 确保标准的公正性和客观性。 其次，绩效标准的制定还需充分考虑实际情况的变化。 政策、市场等因素的变化可能导致原先设定的绩效标准不再适用。 因此，我们需要建立有效的反馈机制， 及时收集和分析相关信息，对绩效标准进行动态调整，以适应实际情况的变化。

为解决绩效评价的信度问题， 我们应从以下几个方面着手： 一是确保绩效指标的明确性和可衡量性。 要尽量避免出现歧义和模糊不清的情况， 使每个指标都能清晰地反映对应的绩效目标。 同时，要选择具有代表性的指标，避免过多过杂，以提高评价的准确性和效率。二是加强数据采集和分析的准确性。数据的质量直接关系到绩效评价的信度， 因此我们需要采取有效的措施， 确保数据的真实性和准确性。 这可以通过采用多种数据来源和方法，对数据进行交叉验证和分析来实现，从而确保数据的可靠性。 三是建立有效的监督和审核机制。 监督和审核是保证绩效评价信度的有效手段，财政部门要对主管部门、第三方机构开展的评价过程进行全程监控，及时发现和纠正问题， 避免出现不公和不准确的情况。 同时，也可以通过引入人大、巡查等方式， 加强对绩效评价结果的监督和审核力度，提高绩效评价的公信力。

施薇：标准化评价采用“同类项目，相同指标”，但根据全覆盖预算绩效管理体系的要求， 预算绩效目标管理的范围包括一般公共预算资金、政府性基金预算资金、国有资本经营预算资金和社会保险基金预算资金， 以及涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目等。 绩效目标管理的范围包括：项目支出绩效目标管理，即部门预算项目支出、省直专项支出、省对下专项转移支付、 具有特定用途和具体使用目标的共同事权类一般性转移支付； 部门整体绩效目标管理。

为此， 在实践工作中必须先按项目性质对其进行科学分类，再提炼共性指标和个性指标。 项目按管理属性可分为发展型、 补助型和科研型项目。 如： 发展型项目指用于扩大再生产或增加公共服务提供数量或改善质量的项目，又可分为公益类、准公益类项目。 两者的共性特征为： 均有可量化的发展目标和产出目标，在产出指标上，两者均可设置产出的数量、质量、时效和成本指标；在效益指标上，两者均可设置项目效益和社会效益指标。 但，在项目效益上，对公益类项目可采用税收波动率、提供公共服务的数量和质量目标实现率等指标，对准公益类项目则可采用税收增长率、GDP 目标实现率等指标。 由此可见，两者虽指标名称不同，但价值指向相同。 在社会效益上， 两者则均可采用环保通过率、安全生产事故扣分率、公众满意度等指标。 在绩效指标设计上可以看出，两者的共性远大于个性，可运用标准化指标体系评价，提高评价效率。 又如：补助型项目是指与价格相关， 用于补贴生产者或消费者、弥补市场缺陷的项目。 如：新能源汽车、废旧矿山治理、 生态流域横向补助等。 由于补贴对象与标准的差异，不宜采用通用的指标体系，需一事一议，根据补助资金的类型设置各自的标准化方案。 再如：科研型项目，可分为基础研究型和应用研究型项目。 前者具有收益社会性、 成果不确定性特点， 宜采用全额拨款政策，后者则宜采用“以受益者为主，政府补助引导”的政策，在绩效指标设置上，因两者的性质和适用指标不一，故宜各设一套标准化指标。

综上所述，绩效指标标准体系建设，应遵循“共性指标标准化，个性指标规范化”的设计理念，从“模板化拓展”向“个性化提升”转变。 按照各领域、各行业、各层次事业发展的规律和财政预算管理特点， 探索建立个性化的绩效评价指标体系，将共性融入个性，并注重整体、 政策和项目绩效管理之间的差异化处理。

姜国兵：构建科学合理的绩效标准体系，存在的具体困难和挑战至少包括： 一是一些标准体系的制定者没有准确理解公共预算的本质特征是公共性， 进而反映在指标体系设置上就项目测量项目，就政策评价政策，就部门本身评估部门整体支出， 导致预算绩效评价陷入了项目、政策、部门的孤立性评价，没有意识到项目、政策、部门背后的要旨是要促进公共利益。 这就是为什么某些单个项目、政策、部门的绩效越高，整体性绩效反而越低。二是如何界定政府责任边界。 政府责任边界反映在预算层面就是“做什么事”，即绩效的产出。 前不久媒体报道的山西省乡村振兴局花费859 万元采购防止返贫监测系统、 河南平顶山鲁山县花费700 多万元建造了一个牛郎织女地标雕塑等等之所以遭到公众普遍的质疑，就是政府在有限的预算前提下，为什么要优先做这些事情？ 在锦上添花和雪中送炭之间，预算安排首先要确保能够雪中送炭，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序。 三是预算绩效的受益对象如何确定。 具体到项目和政策绩效评价中， 公众满意较容易简化为利益相对人的满意。 实际上，利益相对人的利益可能只是私利的综合， 而非公共利益的体现。 利益相对人的满意甚至有可能损害公共利益。 一些政策的受益对象应该是普惠，还是侧惠，也容易引起争议，一些民生领域的政策上体现得尤为明显。 解决绩效评价的信度问题， 一言以蔽之， 要发挥好专业力量的作用。 只有深刻理解绩效本身，才不至于出现绩效评价的“短期”效应。 然而，一些第三方机构评价已经异化为一项市场“业务”，违背了以政府责任为主、注重预算公共性本质的预算绩效管理的初衷，同样需要引起重视。

蔡泽山： 对于绩效标准科学性的问题，我认为还有一个关键点就在于绩效标准如何与部门中长期规划实现有机结合。例如在绩效目标的设定中， 无论是财政部门审核的绩效目标， 还是预算执行部门自身设定的绩效目标，都必须以国家战略规划以及部门事业发展计划为直接依据。因此绩效标准值的设定也必须充分考虑政府部门的中长期发展规划。然而在当前的预算绩效标准值设定过程中，大多数预算单位往往只考虑预算资金短期的绩效目标或者项目规划， 对本单位的中长期战略规划、规划中明确要求的主要任务以及最终要实现的长远目标等内容关注较少，最终使得预算绩效管理的“指挥棒”作用大打折扣。

因此今后地方应不断强化对绩效标准的指导与审核以提升其科学性和精准性，地方财政部门应对项目实施单位申报项目人员和资金管理人员进行申报材料的规范化、合理化培训，特别是需要对项目投资额、质量、经济效益、社会效益等重要绩效标准值以及项目中长期进度安排等作出详细讲解，引导预算单位对绩效标准的合理性、 可行性进行充分论证，以保证绩效评价结果的可比性。主持人：结合新一年完善预算绩效管理体系部署以及贵地区（单位或个人）预算绩效评价研究和管理实践，谈谈数字财政背景下，在绩效管理实践中如何进一步深化大数据应用，完善绩效指标和标准体系建设。

姜国兵：加快数字化发展是推动现代化发展的必然要求。数字财政既是财政部部署的预算管理一体化的工作要求，也是“数字政府”建设的一个部分。 例如广东省财政厅印发的《广东省预算管理一体化规范》，其中“数字财政”建设具体内容包括基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等8 个部分。 数字财政背景下，在绩效管理实践中进一步深化大数据应用，完善绩效指标和标准体系建设，首要的是要认识绩效和大数据之间的本末关系。 大数据应用是手段，目的是更有效率地使用公共预算去促进公共利益，不能一味关注大数据应用这一手段，而忽视公共利益的实现。 其次，要处理好历史数据和现实数据之间的关系。绩效指标值设定的主要依据或参考之一是历史标准。尤其常规性项目，在预算投入和绩效产出之间，历史数据可以为绩效指标值设定提供主要的参考依据。如果预算投入和绩效产出之间没有建立因果关系，则需要通过数据去挖掘背后的机理，从而解决绩效背离的问题。 需要注意的是，数理层面的问题往往只是呈现表面的问题，难以呈现机理层面问题，更难以呈现原理层面的问题，因此，深化大数据应用，不能就数据而应用数据，需要在数据、机理、原理三个层面建立关系，才能打开预算绩效之门。

黄婕：在数字财政背景下，为进一步优化绩效管理实践， 提升大数据应用的深度与广度，可以考虑从以下几点发力：

一是建立健全大数据应用机制。 依托先进的大数据技术， 将预算管理一体化系统升级为集数据整合、分析、应用于一体的综合平台。 通过这一平台，系统能够全方位、多角度地收集各类数据，包括但不限于财务、市场、公共服务等基础信息， 从而为绩效评价提供更为严谨的数据支撑。 二是绩效指标的动态调整完善。 绩效指标体系设置应与预算部门项目库紧密结合， 绩效指标体系既要涵盖既有预算安排的项目， 也要考虑部门职能中有但暂无预算安排的项目， 兼顾绩效指标体系的实用性和前瞻性， 并对绩效指标进行动态调整， 确保绩效评价结果能够准确反映部门或项目的实际工作绩效。 三是数据驱动决策的全面强化。 利用大数据分析技术，深入挖掘绩效短板数据背后的成因， 为政策调整等工作提供更加科学、 客观的决策依据。 同时，利用大数据的预测功能， 对未来一段时间的项目绩效进行前瞻性预测，为资源分配和项目规划提供更为严谨的参考。 四是数据安全保障机制的完善。 在推进大数据应用的同时，必须高度重视数据安全问题。 建立完善的数据安全保障机制，包括数据加密、权限控制、备份恢复等措施，确保数据的安全性和完整性。

通过以上措施的实施，能够进一步优化数字财政背景下绩效管理实践中的大数据应用，完善绩效指标和标准体系建设，为推动财政管理工作的现代化提供有力支撑。

施薇：预算管理一体化建设将预算编制、预算批复、预算调整、预算执行、会计核算、决算和报告等业务环节按一个整体进行整合规范，统一数据结构、数据要素，对财政业务进行流程梳理和功能再造，2023 年3 月2日， 财政部印发 《预算管理一体化规范（2.0版）》，将政府债务管理、资产管理、绩效管理等业务纳入一体化，涵盖了预算管理全流程各环节。

在数字财政背景下，加快推进的绩效管理信息化建设，逐步完善的互联互通预算绩效“大数据”系统，将绩效指标体系建设与预算管理框架有机衔接，依托预算管理一体化信息系统， 将绩效指标体系嵌入系统中，对相关绩效数据自动收集、识别和对比，并根据宏观政策方向、 部门和地区发展规划、基本公共服务标准等的调整变化，及时修正和更新，将专项资金分类对应，根据相关政策法规、部门职责、战略规划、相关政策制度办法等设定指标标准，与基本公共服务标准和其他现有标准做好衔接，使每项指标出处明确、依据充分，为绩效目标编制、绩效监控和评价提供依据和参考，有效提升绩效管理的效率和质量， 积累绩效管理各环节成果，实现与预算管理的一体化、预算绩效管理的标准化和信息化， 提高预算绩效管理工作实效。

蔡泽山：一是要从“顶层设计”角度建立并完善一系列法律法规，特别是要加强政府信息公开、保密法、档案法等相关法律法规间的衔接，提供一整套切实可行的强制性规定，促进政府信息开放平台的建立，实现政府、部门、企业、公众等多方数据的整合，为“大数据+绩效标准”提供基础保障。

二是要加强大数据相关专业人才队伍的建设。任何新技术运用都必须依靠专业人才方能够运行，“大数据+绩效标准” 模式的应用也是如此。 因此对于财政部门和预算单位而言，培养既懂得绩效管理体系与政府相关政策等理论知识，又对大数据技术、数据分析模型建立等相关信息技术有所了解的复合型人才已成为将大数据引入预算绩效管理领域的当务之急。

三是积极构建绩效指标与标准体系大数据平台与数据库。 未来各级地方政府财政部门、预算单位可以统筹规划设计，借助大数据技术收集整理以往用传统技术手段难以甄别、 获取的部分绩效信息和其他地区标准值、历史值、经验数据等参考数据，不断充实历史标准、行业标准及地区经验数据，在此基础之上建立与绩效目标和绩效指标相对应的绩效标准数据库或者案例库， 在传统的预算管理数据库中完善并充实绩效标准的内容，以形成各类项目、部门和政策的绩效标准体系。

立足全过程预算绩效管理持续健全改进各环节标准体系

主持人：绩效标准贯穿于预算绩效管理的各个环节，好的预算绩效标准能够有效提升资源配置效率，降低政府运行成本。除了绩效评价指标标准问题，从全过程预算绩效管理工作来看，还应进一步健全完善哪些标准体系？ 简要谈谈您的想法建议。

姜国兵： 目前预算绩效标准主要依据或参考计划标准、行业标准、历史标准、预算支出标准或财政部和业务主管部门认可的其他标准进行设定， 这些标准的特征和优点就是相对比较稳定， 能够为绩效评价提供稳定的参考。 然而，当前的社会日新月异，目前预算绩效的标准要跟上社会的步伐， 需要在稳定的基础上进行变革。 一是对现有的计划标准、行业标准、历史标准、预算支出标准或财政部和业务主管部门认可的其他标准进行审视，及时更新。 要统筹考虑经济社会发展水平、城乡居民收入增长情况、行业发展实际需要、财政保障能力、重大技术创新应用等因素，对相应标准及时调整，并向社会发布。 二是对标准体系的“元标准”进行规范。 目前仅是列举式地提到了计划标准等标准， 但这些标准的应用规范却并不清晰。 例如， 在规划编制项目中，同样级别和范围的土地规划，或城市规划的项目预算，不同城市的预算差别会很大。 再如预算绩效评价项目， 省级部门整体支出绩效评价项目有的中部或西部省份的财政预算是四五十万元，有的东部省份则是四五万元，预算标准一般要尽力而为、量力而行，但现实中却仍缺乏依据。 三是标准体系中的责任标准还有待完善。 预算绩效管理工作要求“花钱必问效，无效必问责”，在具体问责上的事例却少见。 绩效问责似乎还处于宽泛的原则性规定和方向性的要求上，这与《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》 中要求的“硬化预算绩效管理约束”还存在一定差距。

黄婕：为进一步完善全过程预算绩效管理工作， 除了制定科学合理的绩效评价指标标准外， 还需在以下几个方面着力健全标准体系：

一是目标设定标准。绩效目标是预算绩效管理的基础，在设定绩效目标值时，应严格遵循目标明确性、具体性、可衡量性和可达成性的原则，确保目标值的合理性和可考核性。 二是绩效监控标准。建立有效的绩效跟踪监控标准，明确不同项目的监控重点、方法及周期，对预算执行过程中的绩效数据进行实时收集和分析，对存在执行偏离的指标及时发现并探索解决问题途径，确保预算执行过程中的绩效跟踪结果得到有效应用。 三是绩效评价标准。 建立客观公正的绩效评价体系，科学选取评价指标，合理确定评价方法，以确保绩效评价结果的真实性、准确性和公正性。 四是信息公开标准。 建立预算绩效信息公开与透明标准，依法依规确定绩效信息公开的范围、 时间和方式，增强公众对预算绩效管理的参与度和信任度。五是改进机制标准。建立健全预算执行过程中绩效问题的反馈与改进机制，确保及时发现并纠正预算执行中的偏差和不足，提升预算执行的规范性和有效性。 六是法制保障标准。 加强预算绩效管理相关法律法规的制定与执行，为全过程预算绩效管理提供坚实的法制保障，确保各项工作依法依规开展。 七是信息技术标准。 加强预算绩效管理技术手段的研发和应用，统一数据采集、处理、存储和分析等方面的标准，建立完善的技术支持体系，提升预算绩效管理的效率和科学性。

施薇：提高全过程预算绩效管理各环节质量的关键是实现绩效管理与预算管理全过程的深度融合，让绩效信息对预算决策发挥决定性作用。 尤其是要补齐事前评估、部门整体绩效评价与管理、全周期政策（项目）预算绩效管理、 绩效结果应用等方面或环节的制度办法。新形势下绩效标准体系建设应涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和第三方机构参与预算绩效管理等内容，建设全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理建设体系。

但目前来看， 绩效评价尚缺乏统一标准，无法开展不同地域横向衡量、同一领域纵向比较，分行业、分领域、分层次的预算绩效管理共性模板化倾向和个性要求之间存在差距。 为此，绩效指标标准体系建设应坚持“指向明确、细化量化、合理可行、相应匹配、动态调整”原则：一是绩效目标应当与部门职责及其事业发展规划相关，涵盖政策目标、支出方向等主体内容，体现项目主要产出和核心效果，坚持细化、量化，便于衡量评价。 二是建立健全本行业、 本领域核心绩效指标体系， 明确绩效标准，规范一级项目绩效目标设置，理顺二级项目绩效目标逐级汇总流程。 三是建立项目绩效指标和标准体系， 关注项目年度目标与部门职能、项目内容的相关性，申请预算资金与所编制绩效目标的匹配性，项目实施可行性与绩效目标实现的可能性，实行项目绩效指标动态管理。 四是各级政府、各行业主管部门要在合理界定层级政府间财政事权与支出责任基础上，加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现行业内部管理纵向统一、地区之间指标横向可比。 五是建立事前评估与结果评价的指标衔接机制， 规范事前评估，建立“项目单位申请(含绩效目标)、财政受理、专家评审、政府批准立项”的标准化立项程序。

蔡泽山：建立全过程预算绩效管理链条要求将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。 因此对于全国预算绩效管理工作而言，除了绩效指标标准之外，还有一个就是要进一步完善预算支出的标准体系。因为预算支出标准是衡量预算资金使用情况的最基本标杆， 也是严格控制每一笔支出不超标、不超支的最底线依据。 在未来我认为要进一步深化绩效目标与支出标准的衔接，同时将绩效管理理念有机融入预算支出标准的制定和调整流程，从而进一步优化预算编制的方式并推进预算和绩效管理一体化建设。