县级财政运行综合绩效评价实践探索

●李庆军 刘 欣 韦 强 苏 亚

一、引言

财政绩效管理作为政府绩效管理的重要组成部分， 是建立现代财政制度、 深化预算制度改革的重要内容和必然要求。 近年来，各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院的要求，不断探索推动全面预算绩效管理工作， 强化绩效理念和效率观念，财政绩效管理工作取得了诸多成效。

县级政府作为我国农村牧区的区域性政权设置区划 （内蒙古自治区的旗、盟相当于县、地区一级的行政区划），城市区级政府也具有区域经济管理、民生保障、社会服务等政权组织运行功能， 二者在国家政权组织结构中处于承上启下的关键环节， 也是统筹城乡发展的枢纽和社会运转的重要基石。 县级财政是政府组织收入的前端和政府支出的末端，也是政府民生保障、调控经济的着力点，县级财政作为加强预算支出管理、 优化财政资源配置的重要环节，也能真实地反映出我国财政体制机制建设和运行状况。 加强县级财政预算绩效管理的根本目的就是要改进预算支出管理、 优化财政资源配置，促进公共资源科学合理配置，进一步提高基础公共产品和服务的质量。 同时，县级财政部门也具有财政业务完备性和普遍代表性的特点，可以看作财政系统的基本管理单元。但是在实际工作中，各地县级财政推进全面预算绩效管理工作进展不平衡， 部分地方存在绩效理念和支出责任意识薄弱，以及信息系统、人才队伍、指标体系、绩效评价机构等基础建设工作比较滞后问题， 与深化体制改革要求和社会期望还有差距，在一定程度上制约了绩效管理工作的深入开展。 正是综合考量以上因素， 财政部也曾多次制定县级财政综合绩效管理考核文件， 各省区市也持续开展对下财政综合绩效考核实践和探索。本文以内蒙古自治区4个地区所属的旗县区财政综合绩效评价为例， 研究建立县级财政运行综合绩效评价指标体系， 以期为县级财政运行综合绩效评价提供适度参考。

二、内蒙古开展县级财政运行综合绩效评价实践

我国经济社会进入新常态，政府绩效管理成为我国建设服务型政府、大力推进政府公信力与执行力的关键抓手。 财政预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分， 对政府履行社会管理职能、 推动经济高质量发展起到重要的引导和支持作用， 全面实施财政预算绩效管理有利于不断完善政府绩效管理制度， 进一步推动公共财政体系建设和政府职能转变。在构建全方位预算绩效管理的总体格局下，内蒙古自治区将各级政府收支预算全面纳入绩效管理， 将下级政府财政运行综合绩效纳入重点评价范围，有利于促进政府部门提高管理效率，提升公共产品和服务的质量，改善决策管理和服务水平，不断深化财税体制改革， 进一步转变政府职能和完善公共财政体系。

内蒙古自治区开展2021 年度下级财政运行综合绩效评价工作， 重点关注旗县区财政收入规模、质量和支出的保障水平，还主要关注了减税降费等财税政策执行情况、 规范政府债务管理等方面。 本次开展的下级财政运行综合绩效评价工作从全区103 个县级行政区划单位选择4 个典型旗县区，所选地区包括2 个内蒙古东部旗县区（呼伦贝尔市的牙克石市、兴安盟的扎赉特旗）和2 个西部旗县区（包头市的东河区、鄂尔多斯市的伊金霍洛旗），上述地区财政收支规模、经济结构、人口总量等都具有一定代表性和差异性。

（一）确定绩效评价范围

县级财政运行综合绩效评价范围包括政府“四本预算”在内的全部财政收入和支出，涵盖了保障能力、规范管理、财源建设、成本控制、运行效率等财政运行各个方面， 反映财政工作的完成过程和实现目标的效果。 2012 年9 月财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012—2015 年）》，并根据《规划》制定了配套文件《县级财政支出管理绩效综合评价方案》，从2012 年开始对“国家民政部批准的县、县级市和旗（以下简称县）”开展县级财政支出管理绩效综合评价。 自2012 年以来，各级财政部门开展下级财政运行综合绩效评价试点工作，财政部也多次印发年度“地方财政管理绩效考核”的办法和“县级财政管理绩效综合评价”的方案，指导地方开展工作；许多高校和研究机构也在理论应用方面进行了研究探索， 在财政绩效综合评价相关理论研究和实践探索方面构建起了绩效指标框架体系，但是相关评价指标并未达成共识，需要从全面推进财政运行综合绩效评价工作背景、目的、用途等方面深入分析，认真研究探讨评价方法， 建立符合当地实际的县级财政运行综合绩效评价指标体系。

（二）明确财政运行综合绩效评价目的

县级财政作为财政管理的基本单元， 要把绩效理念融入预算编制、预算执行、监督管理和结果应用全过程，形成管理闭环，做到预算“编制有目标、运行有监控、监督要问责、结果有应用”。 县级财政运行综合绩效评价就是要审视上述财政管理环节完成的合规性、经济性、效率性和效益性，对财政管理过程和财政运行结果进行评判， 进一步增强地方支出责任和效率意识。

1. 衡量地方财政在财源建设方面的努力程度。 统筹加强财政收入征管和落实减费降税政策实施，做到“应收尽收”“应退尽退”，例如在财源建设考核方面将减税降费目标、税收收入占GDP 比重等作为考核内容， 考核地方财政组织收入的努力程度和实际效果。

2.评价地方财政的保障能力。 分为总体的财力保障能力和重点领域的保障效果， 如通过综合可用财力、 转移支付依赖程度的考核评判地方总体财力，用重大任务支出、民生支出和“三保”支出等考核评判地方财政支出重点领域的保障能力，引导财政支出投向。

3. 分析财政运行效率。 包括预算的编制、执行、国库支付、政府采购等运行效率，以及公共服务支出投入产出比等， 激励县级政府提升财政运行效率。

4.反映财政支出经济性。 加强政府运行的成本管理，通过财政供养人员、“三公”经费、公共服务投入产出对比、行政管理支出、政府“过紧日子”等情况的考核和分析，设置具体指标，引导建设节约型政府。

5.抵御风险的能力。 防风险主要考虑债务负担、地方财力等因素下的财政平衡能力，一般是从政府债务率、负债率反映政府债务风险，从政府债务规模、偿债能力、“三保”措施判断财政稳定性，通过对财政风险防范、平衡能力、稳定措施等研判财政可持续性。

（三）梳理财政部相关文件

通过梳理财政部出台县级财政管理绩效综合评价文件， 为制定县级财政管理绩效综合评价指标框架体系提供指导和参照。

2012 年财政部《县级财政支出管理绩效综合评价方案》设定3 个一级指标：一是重点支出保障程度 （占60%权重）， 二级指标总体保障评价占20%的权重、分项保障评价占40%的权重，分项保障内容包括教育、医疗卫生等6 项民生支出；二是财政供养人员控制（占20%权重），未设二级指标，评价实际在职的财政供养人数控制情况； 三是财政管理水平（占20%权重），包括预算收支平衡、总预算暂存暂付款、债务风险、年终结转等4 项二级指标。

2015 年财政部的《2015 年县级财政管理绩效综合评价方案》包括了5 个方面一级评价指标：一是规范预算编制（占20%权重），包括公共财政年初收入、 支出预算到位率和预算收支平衡3 个二级指标；二是优化收支结构（占20%权重），包括提高收入质量和优化支出结构2 个二级指标， 后者包括重点支出占比、人均重点支出、其他重点支出占比3 个三级指标；三是盘活存量资金（占20%权重），包括清理压缩结余结转资金、总预算暂付款和暂存款3 个二级指标； 四是加强债务管理（占20%权重）， 评价内容重点关注政府性债务率、偿债率、新增债务率等方面；五是控制财政供养人员增长（占20%权重），通过在职财政供养人员数与标准对比，以及其年度间变化反映控制情况。

而财政部《2018 年县级财政管理绩效综合评价方案及结果的通知》 包括了6 个方面一级评价指标：一是规范预算编制（占20%权重），包括公共财政年初收入、支出预算到位率和预算收支平衡3个二级指标，这个指标内容和权重与2015 年的县级财政管理绩效综合评价方案相同； 二是强化预算执行（占15%权重），包括一般公共预算支出进度和财政存量资金规模2 个二级指标； 三是提高收入质量（占10%权重）， 与2015 年评价方案相比， 这个指标内容放在优化收支结构一级指标下面；四是优化支出结构（占10%权重），主要考核5类与民生直接相关的支出以及8 类与民生密切相关的支出所占的比重，2015 年评价方案的这个指标内容也是放在优化收支结构一级指标下面；五是增强财政可持续性（占31%权重），包括兜住“三保”底线、政府债务管理、财政暂付款项规模、财政供养人员规模4 个二级指标； 六是加大预决算公开（占14%权重），主要从预决算公开及时性和完整性来评价。

（四）借鉴部分省区市工作实践

近年来， 各地不断探索建立对下财政运行综合绩效评价指标体系，取得显著成效。北京市2019年启动对下财政运行综合绩效评价， 评价主要内容是各区财源建设、保障能力、成本节约、管理规范、运行成效等5 个方面，形成了5 个一级指标、16 个二级指标、35 个三级指标构成的共性指标框架， 编制了绩效评价指标手册应用于财政运行综合绩效评价。 山东省2020 年选取济南市、济宁市作为推动市县改革攻坚试点， 开展县级政府财政运行综合绩效评价，实施重点县推进计划，逐步形成保障能力、财政收入绩效、财政支出绩效、财政管理规范性和财政可持续性5 个方面评价指标体系。 同时将试点覆盖面持续扩展，积极探索市县乡三级同步开展政府财政运行综合绩效评价， 进一步拓展县级财政运行综合绩效评价深度和广度。河北省廊坊市指导12 个县级政府设定财政运行绩效目标，选取固安县、香河县作为县级财政运行综合绩效评价试点，聚焦财政运行“收、支、管、调、防”5 个方面，评价指标从财政收入、财政支出、规范管理、运行成效、可持续发展等方面实现“四本预算”之间的衔接和全覆盖。 江西省2021 年选取赣州市作为下级政府财政运行绩效评价试点，设定了财政预算编制、财政预算执行、财政预算绩效管理、财政透明度及信息化水平、风险防控和财政运行监测等6 项共性指标。

综上， 各地大体围绕以下几个方面建立评价体系：一是财源建设方面。 从涵养财源制度建设、收入完成情况等方面反映各地财源建设、 激活财政发展内生动力等方面的主动性、 努力程度以及取得效果。 二是保障能力方面。 从收支情况、收入质量和收支平衡能力分析各地政府履职和政府运行的财力总量、预算统筹、结构与风险等财政保障方面的情况。三是规范管理方面。通过法制财政建设考核、预算绩效管理考核、审计报告指出的问题反映财政管理合规性和规范程度。 四是成本控制方面。 引导和激励各地在行政管理、民生保障、重大项目和投资等方面控制成本， 将成本节约理念融入财政管理的各个层面。五是运行效果方面。从重大政策落实、推动经济社会发展、债务化解、风险防范和保持财政稳定性持续性等方面的成果，反映地方财政运行效果和应对风险挑战能力。

（五）建立内蒙古县级财政运行绩效评价指标体系

在指标体系的设计上，参照财政部制定实施 “县级财政支出管理绩效综合评价指标”以及梳理地方“县级财政支出管理绩效综合评价指标”， 明确指标选取的基本原则，根据预算法以及预算法实施条例、预算绩效管理实施意见等相关要求，整理出初步的评价指标。 将筛选出的指标制作调查问卷， 发放给高等院校、咨询机构、会计师事务所相关专家学者、 财政干部等进行了调查咨询， 请各领域专家根据工作经验对指标合理性、重要性进行判断，在调查问卷中进行指标评分， 将获取的调查问卷进行整理， 依据问卷的征求意见增补修订了部分指标，删除得分较低的指标， 汇总保留了财政运行主要指标， 对部分指标完善表述形式，得到42 条初选指标。

本文根据财政管理一般概念和专家学者、财政干部问卷调查结果，以及绩效、行业专家讨论和分析，从结构上对初选指标进行了归类整理，最终，将县级财政运行综合绩效评价指标分为4 个一级指标 （分别为财政收支、财政管理、财政运行以及风险防范）、15 个二级指标、39个三级指标， 具体指标体系见表1所示。

表1 县级财政运行综合绩效评价指标体系

三、县级财政运行综合绩效评价存在的问题

财政运行综合绩效评价与部门整体支出绩效评价相比，其综合性、系统性、整体性更强，包括了县级财政“四本预算”的全部收支；也不同于项目支出的绩效评价，涉及预算编制、预算执行、财政管理、财政运行和监督等各个环节，在开展县级财政运行综合绩效评价实践中， 可以发现存在以下几方面问题。

（一）评价方法方面

在绩效评价中，评价方法不够全面，通常采用的是比较分析法、标杆法、因素法、专家评判法、定性和定量结合、动态和静态结合等评价方法。 但在评价财政资金效率方面的指标时，往往要对多指标的投入和多指标产出的结果评价，如医疗卫生的投入和产出效率评价，投入不单是医疗卫生的资金投入，而且包括医护人员的数量、医疗设备、医院建设等历年投入，产出也包括病人接诊数、医院病床数等多个方面，所以简单地用一项投入、对应一项产出作出的绩效评价就不会科学准确。所以需要采用更多的数理统计分析方法，借助计算机软件处理收集的数据， 可以选择的方法如数据包络分析法、层次分析法、模糊综合评价法等，更多应用于公共服务、民生保障方面产出效率指标评价。

（二）评价指标方面

一是各地指标体系不统一。 财政运行综合绩效评价与项目绩效评价不同， 财政部出台了项目绩效评价管理办法， 规范了评价指标体系和报告内容，统一了项目评价的一、二、三级指标。 而财政部出台的对下级财政（包括省区市和县区级）综合绩效评价指标只有在开展绩效评价年度文件中规定了几个方面的评价内容， 各地财政自行开展的财政运行综合绩效评价在指标体系方面各自进行探索，依据绩效评价的概念、原则和政府财政工作重点、当地实际等进行设定。 由于各地的全面预算绩效管理实施情况不同，经济结构、规模、人口、环境等不同， 导致地方政府和财政部门关注重点也不一样， 因此， 各地建立指标框架有一定的相似性，但评价指标尚未完全达成共识，指标权重和评分方法也各不相同， 不能统一衡量各地财政运行情况。

二是指标没有突出不同层级财政指标的特点。 例如，省级财政与县区级财政在地方财政管理体制改革、事权与支出责任划分、转移支付资金管理等方面的职能和职责均有不同，不能直接套用。但是在各地的工作实践中， 发现有简单照搬上级财政运行综合绩效评价指标的现象。

三是指标体系较多反映年度目标， 较少体现中长期规划， 没有统筹建立中长期规划与年度工作计划相结合指标体系。

（三）评价标准方面

绩效评价通过被评价对象与标准值对照才能评判绩效优劣， 当前财政运行各项评价指标的标准尚未全部建成，而标准值缺乏或者不合理，导致评价结果出现偏差。 有些指标国家已经出台了明确等级标准， 如债务率按照债务与综合财力的比值划定了红、橙、黄、绿四档，可以直接应用；但是多数的评价指标，缺少统一的标准值，如民生支出比重、预算支出进度等，在测算县级综合绩效评价实践中， 评价机构多数选取了全省的平均值作为这类指标标准值， 但各地政府履职情况和财力均有不同，与平均值对照，不能很好地反映财政综合运行情况和财政管理的努力程度。 对于规范性方面的评价指标，如财政可持续性、成本节约这些指标，既找不到平均值，也难以用政策、行业、历史标准作为评价标准，造成评价标准选择困难，评价结果也难以做到科学合理。

（四）评价范围方面

评价财政运行成效边界范围不够清晰， 将财政运行成效和政府绩效考核或履职成效相等同，存在扩大财政运行成效评价范围的问题， 造成绩效评价不严谨、不合理。 例如，将政府在经济、政治、文化、社会、生态等方面的考核指标直接拿来用作同级财政运行综合绩效指标， 实际上就是将财政支出职能与政府履职绩效等同起来， 这种做法一定程度上超越了财政运行成效的评价范围，扩张了财政职能和作用范围，评价结果当然不能科学反映财政运行成效。 如将“高质量发展指标”作为财政运行成效的评价指标，这个指标反映政府、社会多方投入、多年历史积累的结果， 不是财政资金短期投入可以实现的效果。

当然， 财政运行综合绩效评价也存在激励约束机制缺乏、 绩效评价结果运用不足、 覆盖面不全、成本控制量化不足等问题，都需要通过不断推进全面预算绩效管理逐步解决。

四、 推进县级财政运行综合绩效评价的对策建议

（一）完善评价方法

财政运行成效的评价主要从产出的有效性、投入的经济性两个方面设计投入产出的效率性评价指标，如果评价的指标体系不能同时衡量投入产出两个方面， 并与其他地区进行整体对比，可能将财政运行综合绩效评价引导到不计成本的资金投入竞争当中， 与绩效评价初衷背道而驰。 因为财政运行综合绩效评价与部门整体支出绩效评价和项目支出绩效评价相比，绩效目标和标准缺乏，能够比对的样本数量有限，很难用简单的定量和定性方法评价出来，所以需要借助于计算机软件等工具，采用更多的数理统计分析方法，不断优化财政运行综合绩效评价方法，应用数据包络分析法、层次分析法、模糊综合评价法等方法，确保绩效评价结果的权威性、公正性。

(二)健全指标体系

财政部门应当加强与高校、研究机构、绩效评价行业协会等合作，加强财政运行综合绩效评价指标和标准体系的研究，突出绩效特色，应用科学的分析研究方法细化、量化绩效指标，运用大数据和信息技术收集和处理财政数据，例如将初筛指标采用因子分析法等数理统计方法处理，科学合理验证指标之间的重要性、相关性，得到较为科学的评价指标。 同时加强评价权重设置的研究，选用科学方法和信息化手段合理设置权重分值，在权重设置方面体现出绩效评价指标的重要性、系统性、相关性、经济性原则。 在全面实施预算绩效管理的情况下，各级财政部门应当结合本地财政管理的实际，制定本地区财政支出标准体系， 为财政运行综合绩效评价指标提供对比参照，实现绩效评价指标体系的共建共享。

（三）强化结果运用

绩效评价结果应用是财政运行综合绩效评价的落脚点，要以推进绩效信息公开、促进预算管理、实施结果奖惩为突破口，强化绩效评价结果应用。 一是完善绩效信息公开机制，将评价结果等绩效管理信息在一定范围公开，扩大向社会公开绩效信息的范围，接受社会监督，促进财政运行综合绩效评价发挥实效。 二是强化评价结果应用，建立评价结果与政策调整、项目预算和转移支付分配挂钩机制， 这也是提升财政科学化精细化管理水平的有力抓手， 既能有效缓解地方财政收支紧张的矛盾，也可以提高财政资金的使用效益，例如， 将绩效评价结果不好的地区减少项目或调减资金， 对绩效评价结果好的地区优先安排项目资金。 三是推动预算绩效管理工作考核结果纳入上级政府对地方年度工作考核范畴， 考核结果作为评价地方政府工作的重要指标， 也作为地方领导班子以及领导干部个人综合考评的重要依据。

（四）健全信息系统

依托预算管理一体化平台， 搭建绩效管理模块，建成有机融合的预算绩效管理信息系统，建立本地区统一的绩效信息数据库，实现资源共享，进一步提高财政科学化精细化管理水平。 一是将政策法规、绩效目标、绩效监控、绩效自评以及指标库应用和查询功能上线使用， 实现绩效管理工作线上线下动态结合，绩效信息互联互通。 二是完善绩效信息功能建设， 加快预算绩效管理信息系统应用研发，增强绩效信息数据对比分析能力，建立预算绩效管理信息数据自动收集、处理功能，如将数据包络分析软件功能嵌入系统， 自动实现对公共服务项目投入产出的效率评价， 实现预算绩效信息资源的共享，提升绩效信息的质量和评价效率。