我国财政机构设置基本架构的内在逻辑探析（下）——基于现代财政治理中财政监督和财政法制的要求

●丛树海

三、财政支出机构的“一体”与“分设”

在收入征管机构从财政部门分离出去之后，财政支出执行是否也应当分离出去，形成“裁判员”与“运动员”分设，这也是财政管理和监督需要解决和明确的重要问题之一。

财政支出是财政收支基本活动的两个方面之一，理论上是财政理财的“半壁江山”，与财政收入工作一起完成财政理财的全部职能。 实践中成为财政工作的主要方面，相对于财政收入工作，支出安排和执行中的管理工作往往比收入管理更困难、工作量更大、政策性更强。

这是因为，第一，财政收入的组织相对比较稳定，税制和非税制度一旦确定，除局部和临时性的优惠政策外， 税制和非税制度的变动不大，长期处于稳定状态。 相比较，财政支出受政府调控职能的需要而变动较大，支出名目繁多，支出名目和项目变化较快，经常伴随政府换届或人事变动而发生调整和变化。 第二，收入受经济规模和经济成长的影响更大，具有更大的“客观性”，“过头税”对经济的损害比较大，常常难以实行。 而支出受政府履职的影响更大，就政府履职需要看，支出往往越多越好，支出的安排受“主观” 影响也相对更大，同时， 支出增大对经济具有正面效应，所以， 管理者对支出易产生追逐动机，从而产生“瓦格纳法则”。 第三，我国各地经济和社会发展水平客观存在较大差异，收入政策和收入制度会“自动识别”这种差异，从而便于实现收入的“能力原则”，使得经济欠发达地区通过“自动少缴”，促进经济和社会的成长。 相对而言，支出的“刚性”特征难以区分收入充裕地区和收入欠缺地区的“能力差别”，在“刚需”必须满足的情况下， 财政支出安排的“机动性”就必然更强，支出安排的难度显然更大。

财政支出执行机构经常按照政府职能“模块”，即政府职能的主要分类进行划分， 如经济管理类、文教事业类、科技发展类、卫生健康类、行政管理类、外交国防类、社会保障类、环境保护和建设类等，以及按照财政管理的主要“模块”进行划分，如预算编制管理类、国库资金管理类、政府采购管理类、绩效评价管理类、会计财务管理和财政监督管理类等等。显然，一方面，以两大类管理需要划分和建立的财政管理机构性质差异很大，概言之，政府管理模块的部门其主要职责是“分钱”和“用钱”，并制定“分钱”和“用钱”的政策制度，履行“部门预算”的“落实”，帮助和实现政府各部门的既定职责。 另一方面，无论是政府职能划分需要的管理和预算执行，还是财政管理需要的模块分工，两者之间具有密切联系，财政管理模块的部门其主要职责是“财政性管理”，从“技术上”保证并监督实现政府职能过程中的有效性和合规性。两类部门之间具有相互支持、相互约束和相互监督的关系，是一种财政部门内部的管理和监督架构。

两类机构一体于财政部门，有利于财政功能的完整实现。 作为同一部委的两类分管部门，政府职能部门通晓财政管理部门所制定的政策内涵、政策意义和政策之核心要义，有利于政策执行的一致性和完整性，有利于跳出某一具体职能部门的具体局限，使国家宏观政策得以有效统一贯彻和执行。 作为统一部委的两类分管部门，财政管理部门便于了解政府职能部门在预算执行中遇到的各种问题和困难， 从而有利于财政管理制度更符合现实基础，更具有可行性。 相对于财政收入的不同特征，财政支出安排客观存在一定难度， 导致其不仅工作量大，而且更需要深入实践、深入基层，了解实际问题、了解基层的“急、难、烦、缺”。 所以，就财政理财职能两个方面而言， 支出对政府职能实现更直接、更紧迫、更重要。

财政支出机构主要包括预算编制机构、预算执行和支出日常管理机构、政府采购管理机构、政府项目招投标机构，以及国库资金管理机构。 如何设置各个支出管理机构，关系到财政支出管理中各种关系的处理， 关系到支出管理的科学性和合理性，因此成为财政监督的另一个重要内容。

四、预算编制机构和预算执行机构的“一体”与“分设”

国家预算是财政工作的核心。 “国家的预算是一个重大的问题， 里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”①财政收支的全部内容和全部过程都要通过预算形式反映，通过预算安排具体落实。 在财政支出组织和机构设置中，预算编制机构和预算执行机构如何设置，直接关系到财政支出执行状况和执行效果。

预算是立法通过的年度财政收支计划，预算编制由立法机构授权行政部门负责。 《预算法》 规定“国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告”。一般地，负责预算编制的行政部门同时负责决算编制和预算在执行中的调整以及预备费的动用方案，为方便起见，以下简称为“预算编制”。《预算法》还规定“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；具体组织中央和地方预算的执行”；“地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案；具体组织本级总预算的执行； 提出本级预算预备费动用方案；具体编制本级预算的调整方案”。

由此可见，我国实行预算编制“一体化”模式，即由财政部门负责编制预算。 实践中，我国财政部下设预算司，专职预算编制和管理工作。

预算司主要职责包括：提出财政政策、财政体制、预算管理制度、政府债务管理制度的建议，组织编制中期财政规划；编制年度中央预决算草案和预算调整方案；组织中央一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的编制、审核等工作；组织中央部门支出标准体系建设及项目库管理工作； 承担中央对地方转移支付工作，汇总年度地方财政预算；承担政府债务管理有关工作；承担预算绩效管理制度体系建设；归口管理财政部各地监管局业务工作。财政部预算司具体承担的职责，可以概括为四个方面，如下页表4 所示。

表4 财政部预算司具体承担的职责一览

毫无疑问，就我国财政部门承担的主要职能看，宏观财政政策、财政体制、预算编制与管理、预算平衡的职能，基本统筹在预算司。预算司是无可争辩的财政部核心部门。

（一）预算编制与执行机构的“一体化”模式

就预算编制与执行的体制而言，我国实行了“一体化”于财政部的模式。

“一体化” 的预算编制与执行模式有显著的优点：其一，将预算编制与支出预算的执行“一体化”于财政一个部门，有利于编制与执行之间的衔接，对宏观政策贯彻于支出能够从编制到执行保持一致性，有利于财政部在执行国务院有关大政方针时， 将统一的原则精神落实到各部委。其二，将预算编制及其相关宏观政策和平衡控制，统一集中在预算司，可以将对经济发展的判断和预测、 年度预算与中期预算的衔接，以及如何实现预算平衡之间进行有效统筹，理财理念易于得到贯彻和落实。其三，财政部统管预算编制和执行， 有利于在充分了解支出实践中问题的基础上编制预算， 从而使得预算更符合实际需要和实际状况，有利于支出执行和管理工作顺利进行。

反过来，“一体化”的优点可能正好是“一体化”的不足：其一，财政部门一个机构既负责预算编制，也负责预算执行和执行中的管理，那么，执行中的困难也极有可能成为编制预算的约束条件， 为了预算执行的顺利，可能在编制中对困难考虑过多，而影响预算总盘子和总方向的设定， 弱化预算的宏观性或整体性。 其二，财政部门全面管理预算编制和执行，一般应有利于预算平衡，但在经济困难、改革和其他特殊时期， 需要较大规模压缩支出来实现预算平衡而压缩支出压力较大时， 可能导致产生增发公债的解决思路。

（二）预算编制机构和预算执行机构的“分设制”模式

预算编制机构与预算执行机构分设， 通常是指将预算编制机关从财政部门分离出来， 独立成一个与财政部门并列的机构，类似国家税务总局，如可称之为“国家预算局”或“国家预算署”。 “分设制”模式有国际实践，如美国联邦政府的“行政管理和预算办公室”或之前的“联邦预算局”。

“分设制”显著提高了预算编制在预算工作全过程中的地位， 独立的预算编制责任机构便于直接对国务院负责， 有利于国务院直接下达指令和进行沟通，同时，也有利于编制机构摆脱执行中的种种困难与约束条件， 更全面更科学更直接地贯彻国务院的指示以及党和国家大政方针。 但整体看财政理财的机构体制，可能处于繁琐复杂的状态，同时，鉴于“国家预算署”的预算编制和平衡功能，必须配套其宏观政策功能和预算平衡功能， 财政部的现有功能将相应缩减成“支出部”。 显然这种“分设制”既不适应我国领导体制，也不符合财政部司职理财的基本职能。

总体看， 预算编制与预算执行集中于财政部门的“一体化”模式，优于预算编制与预算执行分离的“分设制”模式。 同时，从财政部理财功能定位和发展看，应当进一步大幅度提高财政部预算管理的地位， 将财政部预算司升格为国务院的“国家预算局”②，交由财政部管理。

五、 政府采购机构与一般支出管理机构的“一体”与“分设”

政府采购通常是指使用财政性资金的行政事业单位，为完成行政事业目标任务而进行的货物、工程和服务采购活动。由于采购使用的是财政资金，本质上是“公共”属性的资金，加之汇总后量大，所以，从节约资金和提高资金使用效果考虑，采取“集中”方式，通过公开招投标的市场竞争机制，实现其政府集中采购提高使用效果的既定目的。显而易见，政府集中采购与财政支出直接关联， 政府采购的组织和机构设置也必然成为财政监督的又一个重要问题。

《政府采购法》规定:“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门， 依法履行对政府采购活动的监督管理职责。 ”“各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。 ”

财政部门在政府采购中的具体职责，是指“根据国家的经济和社会发展政策， 会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标。”③在财政部国库司主要职责中则被表述为：“拟订政府采购制度并监督管理， 承担政府采购市场开放谈判工作。 ”④

政府采购事关大额公共资金的用途和使用效果， 国家对政府采购规定了十分严格的监管制度。除行政系列的上下级之间的监管、政府各用款部门对负责政府采购财政部门的监管外，《政府采购法》还规定了审计机关对政府采购活动的监督责任，“审计机关应当对政府采购进行审计监督。 政府采购监督管理部门、政府采购各当事人有关政府采购活动，应当接受审计机关的审计监督”，以及监察机关对参与政府采购活动当事人的监察责任，“监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。

政府采购的责任部门设在财政部门， 表明我国政府采购管理机构与财政一般支出管理机构实行“一体化”模式。 由于采购本身就是一种支出活动或支出行为，所以，由支出执行机构直接负责采购当然是一种比较有效率的模式，实践中，我国各级地方政府大致也采取这种模式。

财政部门直接负责采购政策和管理， 不仅效率高，而且有利于突出财政资金的特点，强化从财政资金使用绩效角度平衡各部门资金使用的特殊性。

但从不同的角度审视， 政府采购活动的实际参与单位很多，其中，财政部门作为支出执行的理财部门要参与政府采购， 政府各职能部门在其履职活动中需购置物资和劳务以及工程项目， 以及参与招投标的供给方、中介代理和评价机构等等，都要参与政府采购， 财政部门只是众多参与方的一方， 理论上讲， 政府也可以设立一个独立于各参与方之外的专门机构，如政府采购局、政府采购办公室等等，专职政府采购政策制定和管理工作。 独立的政府采购管理机构或政府采购管理机构与财政部门的一般支出管理机构分设， 可以保证政府采购活动更具有独立性， 采购管理机构不偏于各参与方中任何一方的立场和观点，有利于兼顾和协调各参与方的利益，其不足在于， 财政理财政策与支出管理政策可能增加与独立的政府采购机构的采购政策协调问题， 还要增加国务院的办事机构。

总体看， 由财政部门具体负责和组织实施政府采购事宜的基本模式，既是我国《政府采购法》的规定， 也更符合我国财政管理的实际和政府采购效率及其监督要求。

注释：

①毛泽东，1949 年12 月在中央人民政府委员会第四次会议上的讲话。

②国务院现行组织机构中， 由国务院部委管理的国家局有17 个，分属10 个部委管理。 另有4 个国家局与中共中央有关部门合署办公， 列在中共中央直属机关下属机构序列。

③《中华人民共和国政府采购法实施条例》，第六条。

④见财政部国库司网站。