新形势下地方财政运行综合绩效评价研究——基于山东省预算绩效管理改革实践

●杨晓黎 吴国昭 唐韶龙

党的二十大报告强调 “高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，提出要“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。 实施财政运行综合绩效评价，对地方财政运行情况进行“把脉问诊”是健全现代预算制度， 推动高质量发展的有力工具， 在缓解市县基层财政困难、加强预算管理约束、防范化解债务风险等方面发挥重要作用。

一、实施财政运行综合绩效评价的重要意义

财政运行综合绩效评价， 是在政府预算层面实施的绩效管理行为，涵盖政府所有收入、支出，涉及财政运行各个方面， 全面系统反映各级政府预算绩效管理成效。 实施财政运行综合绩效评价的重要意义主要体现在三个方面：

（一）财政运行综合绩效评价是深化预算绩效管理改革的重要内容

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“实施政府预算绩效管理”， 要求各级财政部门“对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价”。 总体来看，财政运行综合绩效评价不仅是全方位预算绩效管理体系的重要一环， 也是预算绩效管理工作的系统集成。 通过设置科学规范的指标体系， 监测研判地方财政运行状况，系统分析地方财政运行质量，对于增强预算管理水平， 提升地方政府公共服务质量和履职效能发挥重要作用。

（二）财政运行综合绩效评价是推动财政可持续发展的关键举措

当前经济运行面临较多不确定性因素，财政收支矛盾较为突出，尤其是基层土地财政难以持续， 财政增收压力较大，促进共同富裕、兜牢“三保”底线等刚性支出有增无减， 财政长期保持紧平衡态势。 另外，从审计监督、财会监督和社会监督等反映情况看，财经纪律不严、 监管履职不尽责等问题在各级财政部门仍然不同程度存在，地方财政经济运行风险加大， 需要系统、全面掌握地方财政运行真实情况，精准查找问题，科学有效施策，推动财政健康、可持续发展。

（三）财政运行综合绩效评价是推进政府治理体系和治理能力现代化的内在要求

财政是国家治理的基础和重要支柱。 建立健全规范高效的财政运行机制，是党委政府、部门单位正常运转的基本前提， 也是实现政府治理体系和治理能力现代化的必要条件。 实施财政运行综合绩效评价，能够进一步优化支出结构，保障财政支出强度，推动省委、省政府重大战略决策更好落实。 同时，结合“放管服”改革，进一步理顺财政事权和支出责任，健全完善财政管理体制， 引导资金资源要素向高质量发展集聚， 为新时代社会主义现代化强省建设提供坚实支撑。

二、辩证看待与其他工作的区别联系

作为预算管理与绩效管理深度融合的产物，财政运行综合绩效评价与其他类型绩效评价、 财政管理考核、运行分析评估等工作之间，既有密切联系也有明显区别，进一步明确各项工作之间的关系，对于科学高效开展工作至关重要。

（一）与其他绩效评价工作相比，模式相同、对象不同

无论是项目政策评价， 还是部门整体支出绩效评价，都是以资金管理为主线，通过设置指标体系、开展评价赋分、 发现存在问题、 提出意见建议等流程，形成完整的绩效评价报告。 财政运行综合绩效评价模式与之相同， 但是评价对象包含了所有财政收入和支出，以及财力保障、财政管理等情况，从聚焦资金分配起点到使用终端， 演变成关注财政预算管理的方方面面，评价范围、难度、工作量大幅增加。

（二）与财政管理绩效考核相比，主体相似、方式各异

2022 年，财政部印发《地方财政管理绩效考核办法》（财预〔2022〕15 号），将考核内容明确为重大政策落实、省以下财政体制管理等10 个大方面，全国各地据此出台了本地区财政管理绩效考核办法。 地方财政管理绩效考核更加突出问题导向， 对照考核标准梳理各项工作完成情况， 包括资料报送是否超时、管理是否符合规范、数量是否达到标准等，缺少分析总结过程；财政运行综合绩效评价的主体与之相似，但是更加聚焦结果导向，对照评价标准进行总结分析，重点关注财政运行成效，管理是否科学健康可持续。

（三）与财政运行分析评估相比，内容相近、各有侧重

各级政府和财政部门会经常调度分析本地区预算收支执行、财政运行风险等情况，对未来一段时间财政经济形势进行评估判断，为政策制定、预算安排调整提供重要参考依据。 虽然财政运行综合绩效评价内容与之相近， 但是评价周期相对固定， 发现问题、总结情况较多，分析形势、科学预测较少，更加偏向于上级财政部门对下级财政部门的管理， 通过出具“体检表”和“体检报告”的形式，“把脉问诊”找问题、“对症下药”开良方。

三、山东省财政运行综合绩效评价实践

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》出台后，山东省按照“由下及上、稳妥试点、有序推开”的思路，深入开展研究、组织试点工作、总结提炼经验，积极探索财政运行综合绩效评价路径，取得了良好成效。 各地结合工作实际，探索出了三种类型的评价模式。

（一）“融合+整合”兼收并蓄，建立垂直统一评价模式

按照“大绩效”管理理念，财政运行综合绩效评价与预算管理深度融合， 吸收整合部门预算整体绩效评价、财政管理绩效考核、财政运行分析评估等工作中的财政运行指标标准， 涵盖经济运行、 财政管理、风险防控各个方面，突出评价的完整性、系统性、统一性。以省级为例，2020 年首次组织部分市县开展财政运行综合绩效评价试点， 在总结试点基础上，2022 年制定出台了《省对下财政运行综合绩效评价试点实施方案》，并选择德州、济宁2 市和莒县、平邑县2 个省直管县开展财政运行综合绩效评价；2023年，评价范围拓展41 个省直管县，评价结果为进一步深化预算管理制度改革、 省以下财政体制改革提供了重要依据。 从评价模式看，省对市、省对县（市）采用相同的评价指标体系，包含财政收入组织、财政支出保障、预算规范管理、财政可持续性、财政运行成效五个方面30 项具体指标，其中，财政可持续性、财政运行成效指标占分值的50%。 垂直统一的评价指标体系可以直观展现出市县经济发展和财政运行数据所处位置，确保被评价市县之间横向可比较、可衡量。

表1 省对下财政运行综合绩效评价指标体系

（二）“共性+个性”以简驭繁，构建核心差异评价模式

按照“共性为主，彰显个性”的思路，针对不同评价对象的经济基础、产业优势、管理特色等情况，设置相应的共性和个性评价指标，评价过程中简化相关流程、突出重点核心，既对共性指标进行统一衡量和比较，又对个性指标进行区别评判，充分调动被评价方组织收入、 推动发展的积极性。 以临沂市为例，2022年，临沂市将罗庄区作为财政运行综合绩效评价市区联动试点， 将评价范围覆盖至辖区所有8 个镇街，通过深入分析各镇街财政运行情况，研究设置“共性（90分）+个性（10 分）”的评价指标体系，围绕城市建设、城乡环境综合治理、新旧动能转换、推动乡村振兴、促进城乡协调发展、改善群众生活质量等方面开展差异化评价。 从评价效果看，通过评价发现镇街财政管理问题主要集中在体制激励不强、 财政财务管理不规范、财源建设成效不明显等方面，根据评价结果，罗庄区制定出台了《关于完善镇街财政体制的意见》，从规范预算执行、财政支出，提升财务管理水平，强化组织保障，建立联动机制等方面对基层财务管理进行了规范和提升；进一步明确划分区与镇街财政事权和支出责任，重新核定镇街收支基数，对土地使用税、车船使用税、交通运输业增值税等税源实行专项结算，充分调动镇街抓收入积极性，有效破解基层政府财政运行困局。

表2 罗庄区镇街财政运行综合绩效评价共性指标体系（90 分）

（三）“正向+反向”定量加权，创新健康指数评价模式

2023 年，山东实施预算绩效管理“提质增效”行动， 鼓励有条件的市县探索设立财政运行健康指数，为推动财政可持续运行和高质量发展提供借鉴。滨州市结合工作实际，积极探索健康指数评价模式，突出表现为三个特点：一是定量分析清晰直观。 改变以往“定性+定量”指标相结合的评价指标体系，将一级评价指标设置为8 项指数， 实现评价指标的全面定量化，直观反映财政运行的健康程度。 二是周期拉长突破限制。将评价周期由1 年调整为10 年，反映被评价区县（市）当年指标在近10 年内所处的位置和变化情况，各项指标不再横向与其他区县（市）对比衡量，纵向反映区县（市）自身努力程度和财政经济发展成效。三是正反加权科学精准。8 项健康指数是由二级指标根据所占分值加权计算得出，其中，部分指标运用极差法，将10 年中的最大值减去最小值作为评价对象的分母，通过正负关系，体现“越大越好”或“越小越好”；部分指标运用平均差法，将离差绝对值的算术平均数作为分母，体现“越平稳越好”；部分指标运用标准差法， 将分母替换为随机变量各个取值偏差平方平均数的算术平方根，反映“越平均越好”。

表3 罗庄区镇街财政运行综合绩效评价个性指标体系（10 分）

四、 新形势下推进财政运行绩效评价的工作思路

当前，我国面临的外部环境越来越复杂，一系列不稳定、不确定、难预料的因素增多，财政收入中低速增长成为常态，刚性支出有增无减，基层财政健康可持续运行面临巨大挑战。经济越是低迷，财政越是困难，财政运行综合绩效评价的重要性就愈发凸显，发挥的作用越来越大。但总体来看，评价工作中仍然存在指标设置不合理、管理流程不规范、问题查找不深入、结果应用不充分等问题，各地财政运行综合绩效评价思路、内容和方法不够统一，缺乏相应的管理制度、操作指引作为支撑，需要基于理论研究、实践探索、示范引领，全面提升财政运行综合绩效评价水平。

表4 滨州市财政运行综合绩效评价健康指数指标体系

（一）加强顶层设计，明确评价方向定位

从长远角度、 更高层级把握财政运行综合绩效评价工作，推动体制机制更加健全、管理行为更加规范、责任分工更加清晰，更好服务高质量发展。

1.完善管理制度。 各级财政部门应抓紧研究出台财政运行综合绩效评价制度办法， 找准评价工作定位，厘清与其他工作的界限边界，进一步明确评价范围、内容、流程和方法，把试点工作转变成硬性要求，为评价工作合理、有序、高效开展奠定坚实基础。

2.健全评价机制。 构建省对下、市对县（市、区）、县对乡镇（街道）三级财政运行综合绩效评价管理机制，各级财政部门每年在规定的时间节点，按要求开展财政运行综合绩效评价工作， 评价结果向上级财政部门备案，便于全面掌握各级评价情况。

3.压实工作责任。财政运行综合绩效评价涉及面广、工作量大，应加强与其他部门单位的协调配合，压实主体责任，确保评价质量和效率。 要加强与统计部门的协调配合，全面准确获取评价数据；加强与被评价财政部门的协调配合，高效开展资料查阅、现场评价等工作；加强与内部处（科）室之间的协调配合，完善评价方式方法，做好数据审核，凝聚工作合力。

（二）突出重点特色，优化评价指标体系

科学有效的评价指标体系是开展财政运行综合绩效评价工作的核心关键， 评价指标标准应针对不同管理层级、评价对象区别设置，立足实际、突出重点、体现特色。

1.市级聚焦长远发展。市级作为区域政治、经济、文化中心， 财政运行综合绩效评价指标应重点聚焦中央和省委省政府重大战略政策落实情况， 聚焦财政经济健康运行、 可持续发展， 系统查找深层次问题，全面反映运行成效，从而提出切实管用的意见建议。

2.县级关注风险管控。县级事关基层稳定和群众切身利益， 财政运行综合绩效评价指标应重点关注财政兜底保障情况，揭露县级面临的形势困难，围绕解决现实问题、 防范化解风险、 提升管理效能等方面，拿出切实可行的办法举措。

3.乡镇紧盯规范管理。乡镇（街道）是政府管理的最末端，基础相对薄弱，资源统筹能力有限，财政运行综合绩效评价指标应适当降低标准， 紧盯管理不完善、不规范的关键环节，通过评价提升绩效水平，推动财政管理提质，经济发展升级。

（三）培育专业队伍，拓展评价管理范围

财政运行综合绩效评价专业性强、难度大，对评价人员的知识储备和业务能力要求较高， 财政部门应借此机会培育一支专业队伍， 为财政管理提供人才储备，推动评价工作扩围提质。

1.加强培训。财政运行综合绩效评价涵盖财政主要工作，有些涉及核心敏感数据，不适合完全委托社会第三方机构独立开展， 应进一步加大财政部门专业评价人员的培养力度，强化政策研究解读、数据处理分析、报告材料撰写等方面能力，推动评价工作高效开展。

2.提升质量。从评价情况看，评价过程中存在“就指标论指标”的情况，问题大多是审计、巡视、监督检查已有问题，新发现问题较少，且大多“浮于表面、不痛不痒”，应多举措克服评价工作阻力，深入查找问题线索，敢于动真碰硬，全面提升评价质量。

3.逐步扩围。 从已有经验看，财政运行综合绩效评价范围越大，效果越好，但工作量随之增大，战线拉得过长。 因此，应在确保质量的前提下，逐步简化流程、扩大范围，最终实现评价全覆盖。

（四）强化激励约束，提升评价工作实效

财政运行综合绩效评价效果好不好、 成效明不明显，结果应用起决定性作用。 各级财政部门应采取反馈整改、决策参考、激励约束等方式，充分运用评价结果， 全面放大评价效能， 实现财政资源高效配置。

1.及时反馈，整改落实。评价结束后，评价主体应将评价结果正式反馈被评价方， 并列明具体整改落实要求。 被评价方在规定时间内， 反馈整改落实情况。

2.服务决策，提供参考。 针对评价中发现的具有典型意义的问题，从体制机制方面深入剖析原因，深挖根源， 提出切实可行的意见建议， 为完善财政体制、推动财政改革、科学制定决策提供参考。

3.奖惩分明，激励约束。 将部分评价情况纳入各级高质量发展考核，提高对评价工作的重视程度。 同时，对于综合评价较好地区进行通报表彰，适当在财政体制、转移支付方面予以奖励；对于综合评价较差地区进行通报批评， 适当减少对其政策和资金等方面的倾斜力度。