下级政府财政运行综合绩效评价探索与实践——以J 市三个乡镇试点为例

●杨 玲 易四元 苏晓民 徐玉娇

一、引言

2014 年，财政部印发《地方财政管理绩效综合评价方案》提出，对全国36 个省财政管理情况进行综合评价，将评价结果作为相关转移支付分配的重要参考依据。 2016 年，财政部发布《财政管理绩效考核与激励暂行办法》，对全国36 个省的预算执行进度、收入质量、地方政府债务管理等7个方面开展年度考核。2018 年，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出，要把各级政府收支预算全面纳入绩效管理，推动提高收入质量和财政资源配置效率。2018 年和2020 年， 财政部又相继印发新版《财政管理工作绩效考核与激励办法》，对2016 年规定的考核内容进行优化完善，将预算资金使用总体效果纳入考核范围，旨在贯彻落实关于推动社会经济高质量发展的相关要求。

2018 年9 月，中央提出开展财政运行综合绩效评价后，北京、山东、河北、辽宁、浙江、安徽等多地探索开展了省级对市级或市级对县（区）财政运行综合绩效评价试点，形成了各具特色的指标体系和评价机制，各地评价内容、重点和评价指标体系设置存在较大差异，尚缺乏“共识”。 从总体看，我国政府财政运行综合绩效评价处于起步探索阶段，尚未形成成熟的指标体系和评价机制，与全面预算绩效管理的目标和要求有一定差距。

下级政府财政运行综合绩效评价是通过制定科学、合理的绩效评价指标，运用恰当的评价方法，上级财政部门对下级政府的财政运行情况进行综合分析和评价，用以考察财政职能履行及其带动的地方政府绩效实现程度，即关注财政投入与管理工作的效率性，同时又考核对于政府核心绩效的效益性与可持续性。 评价地方财政运行质量，能及时防范化解财政风险，推动地方政府提高财政资源配置效率。

乡镇财政是我国“五级财政”体系的最基层，在推进乡镇社会各项事业和经济快速发展中发挥重要作用。乡镇财政运行是乡镇履职的基本保障，同时也是财政管理的短板和薄弱环节。 目前，乡镇财政收入主要来源于上级转移支付补助收入，乡镇财政支出包括除教育、卫生、司法、林业、民政优抚、国土以外的全部支出。 随着税费改革的进一步深入， 人员经费、政府运转和民生配套等刚性支出大幅度增加， 乡镇财政收支难以平衡，矛盾日益突出。

二、J 市对3 个试点乡镇政府财政运行综合绩效评价的实践探索

（一）基本情况

2023 年7 月，湖北省财政厅下发《关于开展2022 年度下级政府财政运行综合绩效评价试点工作的通知》，J 市下辖三个县、市、区财政局本着“先易后难、先小后大、以点带面”推进原则，从各管辖区乡镇中选取1 个乡镇作为试点， 选取的乡镇分别是A 镇、B 镇、C 镇，详见表1。

表1 试点乡镇产业特色和财政运行特点

三个试点乡镇体量适中， 产业特色、 地理区位、财源建设、财政体制结算、人口和收入规模等方面各具特点，具有一定代表性，为探索乡镇政府财政运行综合绩效评价能提供一定的参考作用。

（二）乡镇财政运行综合绩效评价指标设计

绩效评价的核心在于绩效评价指标。 目前下级财政运行综合绩效评价尚处于起步阶段， 全省乃至全国，都没有形成一套统一、规范的评价指标体系，各省均处于探索阶段。 指标体系的缺乏、评分标准的不明确， 对全面考核乡镇政府的管理水平和履职效能存在难度。因此，指标体系设计成为绩效评价的首要任务。

本次评价体系的构建历经 “全面调研搭框架—分类收集建体系—反复论证提指标—广征意见优内容”四个阶段：

1.全面调研搭框架。 财政运行是指政府集中收入用于满足公共需求， 达到优化资源配置和地区发展的目标； 综合绩效则是指财政投入带来的产出和产生的经济、社会、生态等效益。因此，财政运行综合绩效评价需要遵循 “收入—管理—支出—产出和效果”的逻辑顺序，同时关注财政运行可持续性。评价时采用座谈方式，调研了试点乡镇政府职能、产业特点、财源建设、支出结构、体制结算、 履职效益、 财政收支平衡性与可持续性等情况，初步搭建财政收入、财政支出、财政管理效率、财政运行成效及财政可持续性等5 个一级维度指标。

2.分类收集建体系。 一是借鉴其他省、市试点经验。 目前多地已探索开展了下级政府财政运行综合绩效评价试点，形成了各具特色的指标体系，虽尚未形成成熟的指标体系和评价机制， 但也为后续评价体系的构建提供了素材和经验参考。 二是参考部门整体绩效考核指标。 乡镇政府和部门在财政管理上具有异曲同工之处，故设计“财政管理效率”维度考核指标时，参考了部门整体支出绩效评价考核指标。三是结合地区考核指标。在设计“财政运行成效”维度指标时，可考虑县市区对乡镇的镇域经济考核、年度绩效考核指标，使财政运行综合绩效评价与经济社会发展综合考核等相匹配。 四是借鉴县级财政管理绩效综合评价指标。2018 年财政部印发《县级财政管理绩效综合评价方案》，明确县级财政管理绩效综合评价内容包括规范预算编制、强化预算执行、提高收入质量、优化支出结构、增强财政可持续性、加大预决算公开等六个方面，在设计“财政收入”“财政支出”及“财政可持续性”等考核指标时可予以借鉴。

3.反复论证提指标。 由于试点乡镇在财源建设、体制结算模式、产业特点等方面存在差异，需要在初步搭建的指标体系中，提炼出切合乡镇实际的考核指标。 如A 镇与城区接壤，城镇化率很高，无划定的基本农田保障范围，则不必设置“人均耕地面积” 指标来考核乡镇落实耕地保护情况。 乡村旅游是C 镇的产业特色之一，则需要设置“乡村旅游接待游客增长率”指标来考核乡镇旅游经济发展情况。

4.广征意见优内容。设计出初步评价体系后，各县市区财政部门牵头组织绩效股、 预算股、债务股等相关人员， 集中对评价体系进行把脉问诊、寻医问药，提出了建设性的修改完善意见，使评价体系更加科学、合理，有效弥补了中介机构在财政政策、知识结构等方面存在的不足。

（1）将聚焦落实“过紧日子”思想融入体系。“公用经费保障率”指标的评分标准，从“≥100%，得满分”，修改为“在80%—100%之内，得满分；＜80%或者＞100%，不得分”。

（2）适当降低乡镇民生支出占比目标值。 地市级民生支出占比平均标准一般在80%左右，但教育支出、社会保障支出等民生支出一般会集中在地市级部门，不会下放至乡镇，故对于乡镇而言，可适当降低民生支出占比目标值。

（3）将村级“三资”管理情况及惠民惠农政策落实情况纳入体系。 乡镇对村级“三资”管理、惠民惠农政策落实情况负有监督管理职责，故应将其纳入体系，考核乡镇对村级监管职责的履行情况。

经过四个阶段的精雕细琢，最终构建形成了综合绩效评价指标体系（见下页表2）。

表2 乡镇政府财政运行综合绩效评价指标体系

（三）对试点乡镇财政运行综合绩效评价的结论

评价小组人员将收集的数据和资料进行整理分析，对照设计好的乡镇财政运行综合绩效评价指标体系， 对A 镇、B 镇、C 镇政府财政运行综合绩效每一指标逐项考核，进行客观评价，综合得分分别为74.95 分、70.23 分、69.19 分， 评价等级均为“中”，具体情况见第23 页表3。

表3 三个乡镇综合评价得分情况表

（四）试点乡镇财政运行综合绩效评价中发现的问题

1.预算编制粗放，不科学、不完整。 一是年初预算编制不准确， 如B 镇仅包含当年调度资金，未包含上年结转结余资金以及乡镇争取的上级部门资金， 导致预算项目与实际执行项目相脱节。 二是预算编制不完整，未编制政府采购预算。三是部分日常公用经费预算超过单项定额标准。四是预算编制不细化、不科学，部分乡镇未编制资金测算明细。 五是测算依据不准确，预算编制与工作计划任务不匹配。

2.未设置绩效目标和绩效指标，预算绩效管理薄弱。 一是未设置绩效目标和绩效指标或设置不够合理。 主要表现为：项目支出绩效目标设置不合理，项目内容描述不具体；项目支出绩效指标设置不完整，未设置产出指标，仅设置效益指标和满意度指标；项目支出绩效指标中二级指标与指标名称不匹配，如将数量指标“刷黑里程”归类为经济效益指标。 二是绩效管理意识弱，未按要求开展事前绩效评估、 绩效监控和绩效评价，绩效管理工作开展不到位。

3.管理制度不健全，执行不严，管理水平不高。一是资产管理不规范。主要表现为：未编制资产采购计划， 新购资产未录入资产管理系统，未定期对资产进行盘点、对账，固定资产存在账实不符现象。二是财务管理不规范。主要表现为：财务管理制度不够健全， 未制定政府采购管理、绩效管理制度；项目资金使用不规范，存在超范围支出；财务人员力量薄弱，会计核算比较随意，收入支出来源不准确，财务账与预算账收支脱节。

4.收入质量不高，财源税源增长困难。一是乡镇财力主要依赖于转移性收入。 三个试点乡镇中，A 镇规上企业多， 税收来源丰富；B 镇和C 镇企业税收来源少，乡镇财力主要依赖于上级财政的转移性收入以及乡镇争取上级部门的其他收入。其中：A 镇2022 年地方财力供给率94.29%，B镇地方财力供给率5.98%，C 镇2022 年全部系上级财政拨付的转移性收入。 二是重点税源管理不精细，培育优质税源措施不力。B镇和C 镇未建立税源台账，辖区内原有企业规模小、 数量少，经济发展动力不足，招商引资进驻企业投资增长后劲乏力，未培养年地方留存税收超50 万元的新纳税企业，培育优质税源措施不够。

5.民生支出占比下降，公用经费超标准保障，支出结构不合理。 一是2022 年度民生支出占比及人均财政支出，相对于2021年度有所下降。 二是公用经费超标准保障。 在压减一般性支出的大环境下，A 镇公用经费超标准保障10.08%，B 镇公用经费超标准保障57.93%，支出结构和成本管理水平需要提高。

6.暂付款规模大，财政供养人员超编， 财政可持续存在风险。 一是暂付款、应付款项规模居高不下，清理难度大。 2018 年以前形成暂付款消化慢，2019 年以后新增暂付款超限额。 暂付、应付款项多属历史遗留问题，清理难度大。 二是3 个试点乡镇聘用人员占比超10%，财政供养人员超编现象严重。

（五）提高试点乡镇财政运行的相关建议

1. 提高预算编制前瞻性，强化预算约束性。 一是按照财权与事权相匹配的原则，全口径编制预算，使预算编制和执行都能够客观反映乡镇的收支规模。 二是合理编制预算，增强预算的科学性、精确性。 年初预算申报时，财务部门与业务部门加强沟通，联合编制，实现“应编尽编”。

2.树立绩效理念，提高预算绩效管理水平。 一是开展预算绩效管理培训和宣传，让基层政府牢固树立绩效理念，建立“花钱必问效，无效必问责”的自我约束意识和主体责任意识。 二是科学设置绩效目标，加强绩效考核。 制定绩效目标专题培训计划，定期开展设置、审核、批复以及调整、应用等绩效目标管理环节的学习，提升乡镇全体人员绩效目标管理理论知识水平。 结合乡镇职责、年度工作计划，合理设定乡镇财政综合运行绩效目标和项目支出绩效目标。 三是提高绩效监控和绩效自评质量，强化结果应用，推动绩效问责切实落地，建立绩效问责机制。

3.建立健全管理制度，提升内控管理水平。 一是健全资产管理制度， 定期对资产进行盘点、对账，确保资产账实相符，规范资产管理。 二是健全财务管理制度，严格预算执行和财务管理。 三是严格执行政府采购政策，加强对确定采购需求、落实采购政策、选择采购方式、选取评审专家、公开采购信息、组织质疑答复、签订采购合同、组织履约验收等环节和过程的内部控制和风险管理。 四是加强业务培训，切实提高乡镇财政管理业务水平。

4.积极涵养税源，加强税收征管，缓解财政收支压力。一是加强税收收入征管。加强对税收运行态势和收入进度的预测分析， 增强组织收入的预见性；二是建立税源台账，重点税源和重点税种的监管和清查工作要加强， 税收管理既抓大也不放小，多渠道提高小税种对地方税收的贡献率；三是加强部门间的沟通协调，努力挖潜增收；四是积极涵养税源。 在稳固原有税源基础上，大力挖掘新兴税源。 综合运用财政贴息、税收优惠、信用担保、政府基金引导等方式，支持新兴产业发展， 支持项目建设和招商引资，开辟后续财源。

5.合理运用财力，优化支出结构， 降低财政运行成本。 一是做好支出管理工作。在保工资、保运转的基础上， 对照以前年度支出情况细化分析行政运行成本，大力精简整合公务活动， 严格控制一般性支出增长；二是强化资金统筹使用，资金向民生支出倾斜，把有限的财力用在“刀刃”上；三是积极争取专项转移支付资金以及上级部门资金，减少乡镇所承担的民生配套资金，拓宽乡镇财力。

6.加强应付款项和暂付款管理力度，控制人员规模，增强财政可持续性。 一是加大暂付款项的清收力度，盘活存量资金。 财政部门应全面梳理财政暂付款， 并加快催还借款， 有些历史借款很难追回， 事实上已经是坏账， 在履行必要的追缴程序后，仍无法收回，建议核销处理，确保2018 年底前形成的暂付性款项在2023 年底前消化完毕。 同时对财政暂付款用途、借款时间、支付范围等进一步严格规范， 在推动存量暂付款清零的基础上严控增量， 防控财政运行风险。 二是加强应付债务管理，控制债务规模。 建立债务风险预警机制，妥善处理存量债务，防范化解财政金融风险。 三是严控财政供养人员，确保只减不增。 明确各岗位人员职责任务，合理分工，合理调配人员，加强部门间、人员间协同配合，提供工作人员办事效率，控制工作人员数量。

三、开展乡镇财政运行综合绩效评价面临的主要问题与建议

（一）开展乡镇财政运行综合绩效评价面临的问题

1. 乡镇财务管理不精细， 收入支出来源不清晰，导致收入和支出评价受限。 年初预算仅包含当年调度资金，项目预算与实际执行相脱节。 乡镇收到上级财政下拨资金后直接转入特设专户， 再从特设专户列支资金， 导致国库系统资金使用情况与乡镇资金实际使用情况不一致， 资金脱离监管。 财务做账随意，未设立专项核算，统计项目收支困难。 会计核算时，不管资金的来源渠道和实际性质， 收到和支付款项统列入单位的收入、支出或往来科目。

2.乡镇绩效管理基础弱，没有统一规范的评价指标体系和评分标准， 影响绩效评价结果质量和横向可比性。现场评价过程中，一方面发现乡镇一级政府绩效基础工作薄弱， 财政运行的年度绩效目标不明确， 特别是效果类指标不具体，相关数据和资料的获取存在一定局限性；另一方面， 各省财政运行综合绩效评价均处于探索阶段，各地的评价体系差异大、评分标准不明确，借鉴有限。 对不同乡镇绩效评价时，如何构建一套科学可行的评价体系， 全面考核乡镇政府的管理水平和履职效能， 做到评价结果横向可比存在难度。

3.乡镇财政管理体制较复杂，增加评价工作的难度。 乡镇政府作为五级财政体制下的基层一级政府，社会功能事务繁重，财政收入主要依靠上级财政转移支付和补助， 自身造血功能不足，且收入来源单一，保障水平低，收支矛盾突出，财力十分紧张，基本运转难以保障。 事权和财权的不统一，针对财政支出推行的绩效管理缺少资金流的支撑， 在区分和客观评价乡镇履职效能与财政运行支出之间关联性上增加了难度。

（二）完善乡镇财政运行综合绩效评价工作的建议

1.聚焦基层财政管理，抓住乡镇政府财政运行绩效“关键点”。一是完善预决算编制工作。首先，按照规定全口径规范编制预算，充分做好预算前期调研和测算，明确预算测算依据，细化项目成本构成；其次，明确相关部门职责，加强预算执行进度监控， 提高预算执行过程中资金管理效率；再次，规范乡镇会计基础工作管理，提高会计信息质量。 二是加强业务财务人员绩效管理内容培训，规范会计核算，准确反映乡镇收入与支出，切实提高乡镇财政管理业务水平。 三是将财政资金绩效评价的关注环节前移至预算编制，做好事前绩效评估，突出财政资源的分配绩效。

2. 建立乡镇财政运行综合绩效评价机制与流程，巩固应用试点评价经验。 一是建议地方总结试点经验，出台全面推进乡镇财政运行评价的指导性文件，制定贴合乡镇实际情况的指标体系和评分标准，明确各项考核重心与各部门的职责分工，规范具体评价工作流程，强化评价工作的规范化和标准化。二是重视绩效评价结果应用，县市区对乡镇的年度综合考核要把评价和整改落实结果纳入考核内容，作为乡镇预算安排、优化支出的重要参考依据，进一步推动乡镇政府改进政府工作， 降低行政成本，提高政府效能，让财政资金在乡镇运行中提质增效。

3.积极争取上级资金，发挥乡镇特色经济效益。 一是正确处理事权与财力的关系，坚持以事定支的原则，向上级财政积极寻求支持，充分利用转移性资金开展民生、扶贫、突发等重点工作任务。 二是开源节流，积极开拓税源。 依托乡镇优势和生态环境资源，因地制宜，发展特色经济，促进乡镇经济高质量发展。