以财政绩效评价为突破口破解绩效管理难题——基于广东省深圳市龙华区的实践

●陶梦媛

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、 提升公共服务质量的关键举措，其中财政绩效评价工作是重要抓手。自2018 年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》 以来，通过5 年多的工作实践，基层绩效管理工作有了很大的进步。 但在具体实施中，一些问题和短板也不断出现，如何补短板、强弱项，有效提升基层财政绩效评价工作质量、 提高预算绩效管理水平，显得尤为重要。 广东省深圳市龙华区2017 年挂牌成立，2018 年正式开展绩效管理相关工作。龙华区绩效管理工作起步晚、底子薄，几年来以大力推进财政绩效评价为切入点，逐步搭建完善了全方位、全过程、全覆盖、预算绩效一体化的“三全一体”的绩效管理体系。

一、龙华区近年的财政绩效评价基本情况

2018—2023年， 龙华区共对49 个项目开展财政绩效评价，资金规模共计91 亿元，绩效评价工作从“宽领域、广覆盖”转向“突出重点、提质增效”。

主要有三个特点： 一是评价对象广。涉及区发改、教育等18 个区直部门和6 个街道办，区直预算单位覆盖率达35%，街道覆盖率达100%。 二是资金类型全。 实现区本级三本预算（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算）全覆盖。 三是评价类型多。 49 个绩效评价项目涵盖部门整体支出5 个、重点项目支出44 个，其中民生项目28个、专项资金项目13 个、政府专项债项目3 个（见图1）。

图1 2018—2023 年度龙华区财政重点绩效评价项目类型及涉及资金情况变化图

二、龙华区财政绩效评价工作取得的成效

通过数年努力，龙华区“要我有绩效”的绩效管理体系已基本形成，财政评价“利刃”效果明显，工作成效如下：

（一）绩效管理顶层设计不断完善

1.以制订方案文件为基础，夯实预算单位主体责任。 先后制定《龙华区预算绩效管理暂行办法》 等多项制度，明确财政部门、预算部门及第三方评价机构的责任分工；针对自评、事前评估、运行监控等各环节印发了工作通知； 加大考核力度，将“财政预算绩效管理”在“财政预算绩效管理与支出进度”中的占比由50%提高到60%，倒逼各预算单位更加重视绩效管理工作。

2.对症基层工作痛点，全市首创预算绩效管理“工具书”。为解决预算单位部分财务管理人员业务能力较为薄弱以及人员流动性大等痛点，龙华区财政局编制印发《预算绩效管理工作指引》。 该《指引》全面介绍预算绩效管理的实施背景、思路及“智慧财政”系统预算绩效管理操作路径，并梳理了相关的政策文件。 以“工具书”形式，分步骤、“手把手”地指导单位财务人员做好各环节工作。配套制作相关业务短视频，使各环节操作过程“立体可视”。 同时，针对单位财务负责人等“关键少数”和具体经办人，开展“线上＋线下”结合的多形式培训，对预算绩效管理的实施背景、思路及“智慧财政”系统进行全面讲解， 累计观看人次超过3000人次，有效提升了各单位绩效业务知识储备。

3.健全绩效指标体系，搭好绩效管理基石。根据深圳市财政局相关文件精神，龙华区财政局率先建立《项目支出事前绩效评价共性指标体系框架》和《项目支出事后绩效评价共性指标体系框架》，并与区卫健、教育、科创、城管等部门共同搭建了医疗卫生、教育、科创、城管行业的绩效指标，累计收录3586 条指标。

（二）绩效管理意识逐步建立和巩固

借助预算管理一体化系统，龙华区着力将绩效理念和方法融入预算管理全过程，构建了事前有评估、事中有监控、事后有评价的绩效管理“闭环”，推动绩效管理由“软要求”向“硬约束”转变。目前，龙华区预算绩效管理已覆盖“三本预算”（龙华区无社保预算），涵盖政府专项债、 专项资金、 政府购买服务等各类支出，“三全一体”的预算绩效管理体系已基本形成。

同时，为营造良好的绩效氛围，龙华区财政部门专门制作了《预算绩效管理基础知识手册》，回答了预算绩效管理“是什么”“为什么”“怎么做”， 手册不仅印发给了各预算单位，还印发给了人大代表、政协委员等群体。 在绩效管理工作的逐年推进和强势宣传下，全区各部门对绩效管理的认识和管理水平显著提高，知绩效、讲绩效的氛围日益浓厚。

（三）绩效管理结果应用效果明显

1.深化预算挂钩机制，力促财政资金配置科学。 加强绩效评价结果运用，压减项目预算、终止无效低效项目，确保有限的资金投入到重大民生和重点产业领域。 2022 年，通过评价智慧医疗智能核卡支付项目，终止实施；通过评价河道管养项目，压减预算资金31.59%；通过评价生均经费项目，压减“公用经费”支出占比，增加用于教师和学生的发展支出占比。

2.健全制度规范，推动产业政策不断优化。通过开展体育彩票公益金项目评价督促文体部门出台了《龙华区体育彩票公益金使用管理暂行办法》，填补了制度空白；通过开展扶持股份合作公司发展专项资金项目评价，督促国资部门及时修订旧政策，出台了新的《龙华区扶持股份合作公司专项资金使用管理办法》，简化繁琐的补贴流程， 明确专项资金使用范围；通过开展国家高新技术企业认定奖励项目绩效评价，推动科创部门修订政策，提高补贴资金效益。

3.严格项目全流程管理，提升资金使用效益。 通过开展企业研发投入激励项目评价，督促科创部门建立企业监管和资金追缴体系，构建起专项资金追缴流程，加大追回违规企业拨款的执行力， 保障科技创新专项资金使用安全，2022 年已有31 宗项目使用了资金追缴流程。 通过开展人才专项资金（租房补贴）项目评价，建立违规企业“黑名单”制度，对于补贴领取和发放违规企业，不仅收回相关补贴款项及利息，还将企业列入“黑名单”，三年内不再受理该类企业人才安居保障政策的申请，同时将违规情况反馈给其他专项资金主管部门。

三、 龙华区财政绩效评价工作存在的问题

为进一步提升绩效评价工作水平，龙华区财政局对近年来财政绩效评价工作情况进行了全面整理总结， 发现存在部分问题和短板，其中最突出的问题是区内各单位 “我要有绩效”的认识尚不到位。

（一）单位抓绩效重视不够、动力不足，财政部门“唱独角戏”

1.“重支出、轻绩效”，单位虽有初步的绩效意识，但普遍缺乏讲求绩效的行动自觉。 部分单位存在“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”现象，不注重“绩”和“效”的结果，将如何快速花完钱作为“首要任务”，工作重点还停留在能否完成任务而非效益和效果方面，仅重视支出进度而不关注项目实施成效。

2.“重要钱、 轻节约”， 没有树立全区绩效“一盘棋”理念。部分单位未从财政紧约束紧平衡的大局出发，“把钱用到刀刃上”的思想认识还不够深入，认为预算绩效管理是财政部门的事，不考虑项目实施的成本效益，在编制预算时，工作重点仍是“要钱”而不是“问效”。 有的单位既没有精准测算项目预算，又没有严格把关项目质量， 单纯依赖增加投入来提高效果，在项目实施效果不佳时，惯性思维认为主要原因就是财政保障力度不够。

3.“重分数、轻问题”，部分绩效管理工作浮于表面、流于形式。 部分单位对预算绩效管理要解决什么问题、达到什么目的没有清醒的认识，缺乏主体责任意识，绩效评价等工作往往交由财务人员包办， 业务科室参与度明显不足。 如每年例行开展的绩效自评工作，大部分单位重点关注的是项目得分情况，而非实事求是地对预算项目进行评价，导致自评工作流于形式，失去了重要的自查自省、主动纠偏的作用。

（二）仓促立项、重点要钱、不抓管理，项目效益欠佳

1.部分项目前期论证不充分，立项决策不严谨。 财政资金使用要求“花钱必问效，无效必问责”，评价发现部分单位在立项过程中未牢固树立过“紧日子”思想，项目绩效主体责任履行不到位，对立项研究不重视，未结合区情对项目实际需求和预期效益进行充分论证和深入分析， 导致必要性不强的项目草率立项。

2.部分项目过程监管不到位，项目执行不规范。 主管部门作为项目第一责任人，应该严格加强全流程监管， 确保高质量推进项目实施。 评价发现部分项目实施过程中因主管部门监管不到位，出现项目管理问题。

3.部分项目投入高、产出低，综合效益不达标。 在财政紧约束的背景下，要坚持有限的财政资金发挥最大效益，确保每一分钱用到“刀刃”上。 评价发现部分高额投入项目并没有带来预期增长的结果，项目的经济效益、生态效益、社会效益等表现不佳。

4.一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题仍较突出。 如2019 年某专项资金项目，评价发现因该专项资金使用管理暂行办法未明确资金使用范围，受扶持主体受制于“专款专用”要求，无法有效使用资金，导致大量资金沉淀在账面，造成资金闲置浪费。

（三）花钱未问效、无效未问责，跟踪问效机制不健全

1.对绩效评价结果的应用力度不够，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩制度执行还需进一步强化。虽然上级财政资金预算安排逐年向绩效评价结果倾斜，但区落实评价结果挂钩制度还不到位，对优化财政资源配置和提高政府效能的作用尚未充分发挥。 区内各单位对绩效评价报告的重视程度不够，没有及时将评价结果进行内部通报， 也未充分利用、主动调整项目预算。

2.绩效评价激励与约束制度欠缺，追责问效力度待加大。 近年来，上级相关政策文件强调要对低效无效项目的负责人实施问责，区内还未形成明确的绩效评价奖惩机制，未构建起多部门监督联动，对绩效评价无效和低效项目问责力度不大，责任追究力度不够。

四、 提升财政绩效管理工作质量的思路

龙华区财政绩效管理工作中尚存在的短板问题，应该是各地基层普遍存在的，也具有一定的典型性。 全面实施预算绩效管理是一项长期的系统性工程， 最主要的是各部门牢固树立绩效预算的理念，严格落实预算安排与绩效评价挂钩机制。 为有效提升基层财政绩效评价工作质量、强化结果应用，确保每一分钱用到“刀刃”上，针对上述问题提出如下对策和建议：

（一）压实预算单位主体责任，践行“我要有绩效”理念

1.完善绩效制度，强化责任约束。 各单位要充分认识预算绩效管理的重要性和复杂性，将绩效管理列为年度重点工作， 构建重大项目问效机制和自评结果内部公开通报制度， 确保预算绩效管理责任落实到岗到人。

2.推进业务和财政相融合，主动提升绩效管理水平。 目前，在单位内部层面，部分单位存在预算绩效管理权责不清的问题， 往往由财务人员包办预算绩效工作， 业务科室参与度明显不足，导致绩效与业务“两张皮”。各单位要明确责任分工， 促进部门内部财务和业务工作衔接到位，打通绩效管理的梗阻点。

3.优化绩效管理结果运用机制，充分发挥绩效管理的“指挥棒”作用。 各单位要进一步做“优”绩效目标，做“实”绩效监控，做“真”绩效自评，充分把好项目立项“命门”关，并通过绩效自评客观反映项目绩效，主动压减低效、无效项目预算规模，切实做到节支增效。

（二）做好绩效管理“后半篇”文章，拓展评价结果运用深度

1.健全重点事项评价问效机制。 坚持把落实地方政府重大决策部署纳入预算绩效管理重点，全面加强重大事项全周期绩效管理，推动重大项目落地见效。

2.实现绩效与预算深度挂钩。 在安排财政预算时， 以预算项目绩效结果作为财政资金分配依据， 在保障各项基本公共服务有序运转的前提下，践行“有效多安排、低效多压减”，提高财政资金分配和使用的合理性与效益性。

3.加大绩效评价结果运用考核力度。 优化年度政府绩效考核方案， 以绩效结果运用为导向，引导单位加强绩效自评结果运用，做实绩效自评。将绩效监控与年中预算调整挂钩，把监控结果作为追加、核减预算的重要依据。对绩效管理工作敷衍了事、 整改不到位的单位予以考核扣分。

（三）建立完善“数字绩效”，推动预算绩效管理智能化、便捷化、高效化

将大数据技术与财政支出绩效评价体系结合，加快预算绩效管理信息化建设。可依托大数据技术构建财政大数据平台， 实现对财政数据的收集、分析和整合，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，促进各单位业务、财务等信息互联互通。积极完善绩效指标库、标准库、报告库、案例库等，推动预算绩效管理工作流程化、标准化。 利用好大数据分析工具， 逐步实现绩效指标自动匹配、绩效标准定期更新、绩效监控及时警示、部门整体绩效体检式扫描、 绩效信息全景式管理等功能，力促绩效管理工作智能便捷。

（四）加强部门联动，积极构建预算绩效管理“一盘棋”

建立健全由财政部门牵头组织， 业务主管部门和有关单位具体实施， 人大、 审计依法监督，专家、第三方、社会公众广泛参与的预算绩效管理工作推进机制。 搭建财政绩效评价协作平台，探索与审计部门建立联审机制，邀请纪检监察、 人大、 政协等部门参与财政评价重要环节， 提高绩效评价的关注度和评分结果的公平性。健全绩效问题整改和跟踪问责机制，将绩效评价中发现的问题抄送纪检、审计等部门，督促单位整改落实到位，形成“重绩效、讲绩效、抓绩效、用绩效”的良好氛围。