公私合作视域下乡村环境治理的理论内涵、时代价值与法制因应

吴隽雅

[摘 要]乡村环境治理公私合作在价值取向、目标指向与规范向度等方面与乡村生态振兴相呼应，是提升乡村环境治理韧性与治理效能的制度创新与实践因应。基于乡村环境治理公私合作在利益协调、权责分配、风险防控等层面的现实挑战，文章提出应通过内控性法制设计增强合作主体的权责优化配置，通过外控性法制设计实现多元主体的利益统筹与风险防控，以便为乡村生态宜居和绿色发展提供质效保障，实现乡村生态振兴战略目标的持续推进。

[关键词]乡村环境治理；实践逻辑；法制因应

中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）02-0007-03

★基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目“农村环境韧性治理的实践逻辑与提升路径研究”（项目号22YJC840032）的阶段性成果

公私合作又称公私合作伙伴关系，即为实现特定公共政策目标或公共利益目的而在公共主体（政府）与私人主体（企业、社会组织、公众等）间形成的对等伙伴关系。公私合作改变了政府和市场、社会相互分立的状态，强调多元主体之优势资源的重新整合与高效利用。

综合法学界对于公私合作环境治理的相关研究，可将公私合作环境治理理解为，以环境公益为出发点，以提升环境资源公共产品、公共服务供给效率为目标，在公共主体和私人主体之间形成的责、权、利明晰的合作关系。在法治语境下，公私合作环境治理强调的是环境治理主体之间的良性互动，通过环境权利与环境责任的合理配置，为环境治理提供全方位的组织保障、给付保障、监督保障与救济保障，形塑以环境公共利益保护与统筹为终极目标的环境共治秩序[1]。公私合作环境治理源于对风险社会背景下政府环境行政负担加重与环境行政资源有限性的深刻反思，意在化解环境公共供给低效与失衡难题。

从实践运行来看，公私合作环境治理强调综合政府管控和市场化手段，在环境基础设施建设、环境基本服务供给以及污染治理、生态修复等层面具体展开。基于生态环境的系统性、整体性与双重外部性等特质，公私合作环境治理具有明显的“抑负”和“增益”色彩。其不仅强调公私合作治理主体之间的风险分担、利益互惠与优势互补，亦强调公私合作环境治理行动在环境风险防控、环境利益统筹、绿色减碳增效等方面发挥功效。公私合作环境治理着力于促成跨界性、灵活性、互动性的多元环境治理格局，实现环境效益在社会效益和经济效益间的统筹。

（一）提升乡村环境治理效能的有效手段

乡村地区工业化与现代化转型，加速了以地缘、血缘与业缘为基础的传统乡村社会解构。以政府为主的刚性治理模式，无法纵深嵌入“脱域化”“细碎化”的乡村社会关系中，而公私合作环境治理在优化乡村环境治理资源整合、培育乡村内源性环境治理动力、连通乡村社会与威权体制等方面具有明显的优势。

一方面，公私合作环境治理为乡村本土性治理资源的重组提供了方向和契机。通过基层政府与民间权威、社会权威的共性建设，保留政府在环境治理中的主导地位，同时改善了企业、社区、村民在乡村环境治理中的边缘化状态，促成乡村传统文化、乡村法治治理和乡村基层治理的良性互动。立足于乡村特有的地方传统与发展实际，调整乡村资源环境公共供给主体间的利、权、责配置，发挥乡村地区本土性基层组织和当地村民的“熟人网络”优势，提升基于乡规民约、舆论道德的合作主体认同与主体资源整合。

另一方面，公私合作环境治理为乡村地区政府管制与市场调控的“双管齐下”提供了合作平台。以计划、政策、法律等手段进行资源分配和宏观经济调控的政府干预，以及通过供求、竞争、价格等要素驱动资源自由流动和灵活配置的市场机制，共同助力提升乡村地区环境保护与生态建设的成效。通过“有情社会”“有为政府”与“有效市场”的互补互促，促进乡村环境治理和生态建设过程中国家与社会的双向度的治理模式平衡。

（二）增强乡村环境治理韧性的客观要求

当前，以“政策供给、财政投入”为主的“埋单式”治理，仍在我国乡村环境基础设施建设与环境公共服务供给中发挥着强有力的作用。但此种治理方式尚未摆脱政府行政局限性的桎梏，很难彻底消解叠变性、复合性、衍生性的环境风险与利益冲突。在政府权力下沉的刚性治理模式下，我国环境治理策略体现为治标性补救和问责性惩戒的路径依赖，虽然这在改善乡村区域的制度韧性、环境韧性方面发挥了重要作用，但对于乡村环境治理过程中治理目标异化、治理效能式微、治理主体虚位等现实困境而言，则显作用不足，亟需加强具有自适应性和自修复力的韧性治理[2]。

公私合作环境治理为打破刚性治理、增强韧性治理提供了新的思路和运行机制。其通过主体平等性、行为联动性、利益协调性、权力制衡性与责任联结性等提升乡村环境治理体系的抗风险能力。其主张多元治理主体的互信合作与优势整合，有利于促进村民、基层组织、企业等非政府主体在乡村环境治理中的积极参与与充分沟通，加强多元主体在风险识别和应对过程中的共识与联动，提升环境治理体系的结构韧性与机制韧性。这也是公私合作环境治理相比政府威权环境治理或社会自主环境治理的优势。从农业农村现代化发展的战略目标来看，这对于提升我国乡村环境供给体系韧性和需求适配性亦有着重要意义。

尽管环境治理公私合作具有诸多优势功能，但在治理资源整合、治理诉求扩张、治理格局转变的现实语境下，政府、市场、社会之间的关系处于动态流变状态。这给乡村环境治理公私合作带来了现实挑战，集中表现为多元化利益的统筹问题、碎片化权责的整合问题、次生性风险的防范问题。

（一）利益多元化及其统筹

基于合作主体视角，乡村环境治理公私合作的相关利益包括合作内部利益与合作外部利益。合作内部利益，即以公私合作关系为主要利益分配依据的合作主体利益，涵盖政府部门利益、企业单位利益、基层组织利益、个体村民利益等，利益关系主要呈现兼容+互动的特点。合作外部利益，主要是受到公私合作行动直接或间接影响的非合作主体利益，以与乡村区域密切关联的环境公共利益、社会公共利益和不特定多数人的利益为主，利益关系主要呈现分散+竞合的特点。乡村环境治理公私合作，本意在于促进合作外部利益的均衡性发展与合作内部利益的互惠共贏，但受制于多元主体的异质性、自利性等局限，两种利益内部以及之间均存在利益冲突、利益损害与利益失衡的隐患。

（二）权责碎片化及其整合

我国乡村地区的环境治理秩序，大多建立在“基层政府—村自治组织（乡贤）—村民”的治理结构基础之上，且主要依靠基层政府与基层自治组织的纵向分层关联，具有“强行政性与弱自治性”的特点。企业、村民、社会组织等多元主体处于边缘化状态，环境治理主体间聚合关系微弱，治理主体与治理责任呈现碎片化、模糊化状态。乡村环境治理公私合作强化的“与地方分权、给市场让权、向社会赋权”的多元共治理念，打破了传统单方强制性威权行政的权责约束规则，给政府部门内部权责及其权责边界带来了不小的冲击。行政体制的结构与功能的分殊化，削弱了纵向环境权力与横向环境权力的监督与制衡关系。与此同时，市场自主化与社会自治化发展加速了乡村环境治理的权责分割，公共职责、公共事权、公共服务等治理资源被碎片化分割。但乡村环境治理一体化的权责配置标准尚未成熟，容易产生治理主体权责交叉、重叠，治理主体虚位、错位状况。甚至在部分“权力下沉不足”“市场介入不够”“社会自治不力”的乡村地区，出现权力悬浮、责任虚置、分治失序的隐患。

（三）风险次生性及其防控

环境治理能力不仅在于原生风险的防控，也体现为能否有效防范化解次生性风险。乡村环境治理公私合作旨在消除乡村地区因生态环境供给不足引发的安全风险、健康风险与贫困风险等原生风险，但受到环境治理公私合作的多主体、多阶段、多手段的影响，治理风险来源的复杂性、扩散性与不确定性增加，在实践过程中容易出现风险转移、风险转换、风险替代、风险并发等次生性风险。如基层政府通过招商引资建设环境基础设施，可能因利益俘获与管制异化而引发的环境污染问题和村民邻避运动，便是典型的风险转换。再如通过政府与基础组织合作治理乡村生态资源问题，因技术赋能不当、政策调适不足诱发的二次资源受损或环境破坏问题，则可能发生风险转移与风险并发的次生风险。

第一，以内控性手段优化合作主体内部的权责配置。

一方面，通过完善具有引导性、激励性、保障性的政策和法律，为合作主体权责明晰与行为规范创造良好的制度环境。明晰私人主体参与乡村资源环境公共供给的所有权、经营权，防范和控制私人主体的失信、垄断、不当转让、恶性竞争等违法、违约行为，对部分私益性较小的环境合作项目，采取适当的土地使用权、税收、财政补贴等优惠政策扶持的方式，并对其相关的土地使用权、特许经营权、企业股权和设施等资产和权益的处置行为予以规范。加快行政执法赋权改革，提高基层政府执法赋权的能动性与精细化水平，探索上下良性互动的动态化赋权机制与类型化赋权机制，补强乡村地区基层政府的自主性权责及配套执法资源。

另一方面，通过合约、磋商、协议等合意契约，建立内部性激励约束制度，将合作双方的风险分配、权益保障、利益冲突解决予以事前约定。如引入生态声誉机制，利用市场机制的竞争性和公开性，通过奖惩金额系数与指标设定，对公私主体的行为选择予以激励导向，提升公私合作行为的监控度和威慑力。构建农村环境治理风险“权力—权利”制衡结构和“分析—选择”差序决策机制，明晰环境风险的识别、容忍与预警阈值及应对方案。从利益均衡与促进合作的导向出发，调和公私合作过程中的受损利益和失衡关系。构建和完善包括协商、调解、仲裁与诉讼等在内的多元争端解决机制。加强绿色乡村环境司法专门化建设，完善乡村环境公益诉讼、乡村环境法律援助、绿色乡村环境司法等配套制度。

第二，以外控性手段保障乡村地区的环境利益均衡。

一方面，强化环境治理公私合作项目的绩效评价体系与考核问责机制。明确评价的主体、范围和内容，并将项目的实际环境效益与利益相关村民的满意度关联。制定乡村环境治理公私合作项目的绩效评价指标与激励惩戒措施，借助数字平台和智能技术，公开项目的预算、支出、绩效和评价，对项目资金的使用和管理、建设与运行的实际效果、环境供给与村民满意度等方面进行客观综合的评价。将项目的评估结果与行政管理人员的考核与问责制度相结合，贯通合作激励与惩戒机制，规范乡村资源环境公共产品、公共服务供给行为及相关主体的管理责任。

另一方面，强化以权利为中心的农村环境法治体系建设。如通过动员型民主治理和分配型民主治理，增强利益相关村民的合作行动意愿，强化利益均衡分配。通过清障型民主治理和监理型民主治理，调和特定利益冲突，加强民主监管保障，促进村民与其他私人主体（企业）、基层组织、基层政府的良性互动。建立健全包括基层政府、基层自治组织、企业、农村合作社等社会组织、村民在内的多主体联动协商机制。鼓励完善村民会议、村民代表会议、村务监督委员会等村内部自治运行机制，提高有关决策的透明度和公开度；健全听证研讨、信息公开、信访接待等配套程序，保障利益相关主体对于公私合作项目的知情权和监督权，增进利益相关主体与公私合作主体的良性互动和价值共赢。借助乡规民约、民间习俗、地方生态文化等地方自治规范，在宏观、中观和微观层面，回应和保障农民与农村环境公共供给与公共服务密切关联的环境权益、经济权益等利益诉求，确保利益相关者的权利行使。促进地方自治规范与国家规范的衔接与融合，形成正式制度与非正式制度的激励约束合力，重塑村民环境利益关系与乡村环境治理空间，推进乡村环境治理的法治—德治—自治融合。

[1]张诚.韧性治理：农村环境治理的方向与路径[J].现代经济探讨，2021（04）：119-125.

[2]易承志，龍翠红.风险社会、韧性治理与国家治理能力现代化[J].人文杂志，2022（12）：78-86.