关于鄂尔多斯市鄂托克旗林草生态建设“先建后补”合同制管理模式的调研与思考

马强 张梁 宋俊峰 柳天云 崔桂鹏 张景波

1.内蒙古自治区林业和草原局 2.内蒙古鄂尔多斯市林业和草原局 3.三北工程研究院

鄂尔多斯市鄂托克旗位于黄河“几字弯”腹地，地处毛乌素沙地和荒漠草原过渡区，草地面积占全旗土地总面积的90%以上，是黄河“几字弯”攻坚战的最前线。近年来，在自治区、鄂尔多斯市的大力支持下，鄂托克旗在沙化土地治理中，以国家重大生态修复治理工程为抓手，以提高灌草综合植被盖度为目标，探索推行“先建后补”合同制管理模式（以下简称：“先建后补”模式），加大柠条灌丛草场修复治理和营造柠条灌木林力度，产生了良好的生态、经济、社会效益，有效提高了生态建设质量和农牧民收入。从2020年试行，到2023年全面推行，全旗以“先建后补”模式种植柠条64.18万亩，占2019年以来柠条种植总面积的88.7%，申报人数逐年增加，社会认可度逐年提升。通过“先建后补”模式涌现出了一大批“造林合作社”“家庭林场”“造林大户”等新型治沙群体。

“先建后补”模式主要做法

“先建后补”模式是由有实施意愿且有能力的农牧民主动申请，通过嘎查村、苏木乡镇和林草主管部门审核，并按照相关规程进行造林种草，验收通过后纳入生态建设项目，并按照建设标准进行补贴的生态建设项目管理模式。

强化政策支持，鼓励生态建设机制创新。鄂托克旗从2020年开始试行“先建后补”模式。2023年7月14日，自治区人民政府、国家林业和草原局印发《内蒙古自治区草原保护发展综合改革试验区建设实施方案》，明确鼓励在鄂托克旗柠条改良项目区开展“先建后补”“以奖代补”和“以工代赈”试点，探索政府项目引导、社会资本参与、农牧民投工投劳直接受益模式。鄂尔多斯市委、市政府出台了《鄂尔多斯市打赢黄河“几字弯”攻坚战措施》，明确鼓励以“先建后补”模式实施生态建设项目。随后，鄂托克旗人民政府召开旗长办公会，专题研究决定在辖区全面推行“先建后补”模式，实施林草生态建设项目。

优化管理程序，完善“先建后补”模式。在实践中，鄂托克旗不断优化流程，完善管理措施，逐步形成了项目建设前由农牧民自愿申请、嘎查村初审、苏木镇再审、旗林业和草原局审核，项目建设后由苏木镇及旗林业和草原局共同组织验收，验收合格后将补贴资金发放到农牧民“一卡通”账户的“先建后补”合同制管理主要流程。一是广宣传。旗林业和草原局印发“先建后补”模式项目建设宣传手册，明确项目实施步骤、建设内容、标准及验收规程，在全旗大力宣传。二是快审核。项目区农牧户结合自家草牧场情况，自愿申请建设任务，经嘎查村、苏木镇审核并公示无异议后报送旗林业和草原局，时长约15天；旗林业和草原局审核后，对符合条件的农牧户入户实地勘察落实项目，时长约5天。三是重服务。旗林业和草原局安排专业技术人员，按照相关技术规程标准，对农牧户自主建设项目开展现场技术指导。重点针对灌丛草原生态脆弱区，总结推广保护修复结合、林草融合的“三化”草原综合治理模式，对严重退化沙化区进行密植柠条改良，对以“油蒿+杂类草”型为主的中度退化草牧场采取带状柠条改良措施，对轻度退化草地采取围栏封育自然修复改良措施，科学、精准选择重点修复区域集中修复治理。四是严验收。项目建设后，旗林业和草原局组织开展造林种草成活率调查，将当年和第二年成活率均达到70%以上的农牧户正式列入项目，并编制项目作业设计，作业设计审批后与项目户签订项目建设合同，并通过“一卡通”支付项目资金。对于成活率低于70%的农牧户，督促其补植补造，直至成活率达到70%以上后，方可列入项目并兑付相应资金。第三年，旗林业和草原局组织开展保存率调查，保存率达到相关技术规程标准后，支付项目剩余补助资金。如未达到保存率标准，继续督促补植补造并加强技术指导，直至保存率合格后，兑付相应补助资金。五是实兑付。对于验收合格项目，按照三年期3∶4∶3的比例，通过“一卡通”逐年全额支付补助资金。2020—2021年共实施项目24.46万亩，涉及224户（次）农牧民，资金6868.8万元，已全部兑付到位。2022年实施项目9.62万亩，涉及147户农牧民，资金3295.74万元，前两年已兑付2307.02万元，总兑付比例达到65%。

推行“先建后补”模式主要成效

鄂托克旗“先建后补”模式改变了林草生态建设项目必须实施招投标的管理模式，简化了程序，提高了效率，最重要的是实现了生态建设质量提升与农牧民收入增加的良性循环，解决了农牧民参与生态建设积极性低的难题。林草生态建设实现了由“两低一难”到“两高一好”的转变，生态建设质量和农牧民收入实现“双提高”。

实现了农牧民积极性由“低”到“高”的转变。招投标模式下，大多数农牧民不能参与招投标，不能直接从项目实施中受益，参与生态建设的意愿很低。而“先建后补”模式下，农牧民在自家承包退化草原上实施生态治理项目，既可通过投工投劳、自育苗木造林等方式，直接参与工程建设获得补助收入，又可获得柠条种植和草原生产力提高的中长期收入。无论是当前还是预期收入的增加，都和生态项目建设质量好坏直接挂钩，从而极大地调动了农牧民参与生态建设的积极性。农牧民通过三年的自建，亲身参与生态建设，真正从项目上看到了自家草场的变化，见到了项目实施的成效，得到了实实在在的利益。如木凯淖尔镇察汗敖包嘎查牧民阿查2021年申请草原植被恢复项目，种植柠条800亩（每亩地项目款280元），除去种苗、滴灌等成本，通过自有机械整地、一家人投工投劳等，实现收入10万元。2023年，阿查再次申请草原生态修复项目700亩（每亩地项目款339元），除去成本，实现收入15万元。为了更好地管护草牧场，阿查自己投入9万元买回饲草料，实行禁牧舍饲三年，2021年实施项目的800亩草牧场，由原来20亩草地养一只羊提高到了5亩草地养一只羊，草场载畜量和经济收入均得到大幅提升。

实现了项目推进由“难”到“好”的转变。在招投标模式下，中标企业在农牧民或集体所有的土地上造林种草，必须征得农牧民或嘎查村集体同意，并支付一定的土地租赁或管护费用，不同程度地存在造林地块落实难的情况；由于与农牧民之间没有建立利益联结机制，导致农牧民随意性较大，中标企业统一施工时，农牧户反悔、不让施工的较多，导致反复申请变更作业设计。“先建后补”模式则是由农牧民自主申请造林种草地块，有效解决了造林地块落实难的问题。农牧民可以自主在自己承包的林地、草场上开展造林种草，充分激发了其主观能动性，吸引了越来越多的农牧民主动投身生态建设。同时，“先建后补”模式在审批流程上手续精简，实现了早立项、早审批、早开工、早受益。如2021年实行招投标模式时，鄂托克旗完成柠条种植15万亩，涉及300户农牧民。在项目地块选择过程中，林草部门、苏木乡镇近20人60余次入户调查勘验，耗时3个月开展沟通协调、落实地块等前期工作。但当中标企业施工时，仍然受到农牧民的阻拦，导致数次变更作业设计。而2023年推行“先建后补”模式后，全旗完成柠条种植30.1万亩，涉及400多户农牧民，全部为主动申请建设任务，林草部门、苏木乡镇30余人入户调查勘验一次，即完成了地块落实工作。

实现了项目建设质量由“低”到“高”的转变。在招投标模式下，中标企业完成柠条种植后，部分农牧户对中标企业后期的管护配合度不高，在项目区阻扰、破坏项目建设及偷牧等行为导致项目建设质量低。如2020年木凯淖尔镇扎德盖村草原生态修复项目建设面积0.8万亩，涉及19户农牧民，中标企业完成种植任务后，部分农牧民破坏围栏放牧，导致中标企业多次补植补造，专门雇用管护人员，修补围栏近2000米。旗相关部门多次召开会议，并实地调查，通过沟通协调、处罚等措施才完成项目建设任务，不仅投入了大量人力物力财力，还产生了不好的社会影响。而在“先建后补”模式下，项目质量好坏直接关系到农牧民资金兑付与否，农牧民不仅认真开展前期项目建设，还积极主动保障后期苗木成活率和保存率，极大地提高了项目建设质量。

鄂托克旗积极探索“先建后补”模式，取得了生态建设质量和农牧民收入“双提高”的成效。但在农牧民自建过程中也存在着问题和风险，如需要农牧民先行垫资实施项目，部分没有资金的农牧民想以该模式参与生态建设比较困难；农牧民可能因为利益原因选购非优良苗木栽植，造林种草质量存在隐患；农牧民缺乏造林种草专项技术，如不能及时进行技术指导，可能会影响项目建设质量等。这些问题需要进一步研究解决。

新时期生态建设的启示与思考

要从只抓生态转变为生态、生产、生活“三生”共赢。习近平总书记强调，“让土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山。”“治沙惠民”“绿富同兴”是新时期开展防沙治沙、生态建设的一项基本原则。中央及自治区每年投入林草生态建设的资金多达数十亿元，但农牧民从中获得的经济收益却十分有限。鄂托克旗以“先建后补”模式进行柠条灌丛草场修复治理和营造柠条灌木林，既让农牧民在直接参与生态建设过程中获得了实实在在的“真金白银”，又得到了柠条种植和草原生产力提高的中长期效益，有效地激发了农牧民生态建设的积极性，是当前阶段实现“绿富同兴”的有效途径。

要解放思想、主动作为、完善机制，使农牧民切实成为生态建设“主人翁”。习近平总书记在主持召开加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会时强调，“调动各方面积极性，力争用10年左右时间，打一场‘三北’工程攻坚战。”农牧民作为林地草原等生产资料的所有者、生态建设的受益者，本应是生态保护和建设的主力军，不能只把农牧民作为间接受益者和被动参与者。但在招投标模式下，农牧民因不具备招投标资格，无法直接参与工程建设，作为生态建设直接受益者的获得感不强，对承担生态成果管护责任的抵触情绪较大，农牧民林草地承包权、生态建设收益权、生态建设成果管护责任和义务错位。而“先建后补”模式可以让农牧民直接参与林草生态建设，形成了生态建设权责利的统一，实现了成果管护从“要我管”到“我要管”的重大转变，真正使农牧民成为生态保护和建设的“主人翁”和“主力军”。

要强化制度创新，加大“先建后补”模式推广力度。新时期林草生态建设迫切需要加快推动以促进“三生”共赢和有效调动农牧民积极性为导向的制度创新。从法律支撑看，目前林地、草原均已确权承包到户，属于农牧民自有生产资料，且林草生态建设全过程均属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定的“采购人依法能够自行建设、生产或者提供”的范围，可以不进行招投标的情形。“先建后补”模式符合相关法律法规规定。从具体实施看，在招投标管理模式下，要求下达投资计划后编制项目作业设计，相关部门审批之后才能开展招投标工作，之后中标企业依据作业设计开展项目建设。现实中前期流程完成后已错过造林种草季节，出现“人误地一时，地误人一年”的现象。参照农业补贴政策，只要拥有耕地承包权的种地农民都能申领直补资金。而林草生态建设与农业生产一样，都是在自有承包林地草原上开展，可以通过“先建后补”模式，在下达投资计划后直接按照下达的资金任务量随造林季节开展建设，验收合格后拨付补助资金。从政治任务看，打赢“三北”工程攻坚战和三大标志性战役必须充分调动各方面积极性，特别是农牧民的积极性。因此，建议向全区甚至“三北”地区全面推广鄂托克旗“先建后补”模式。

鄂托克旗2600亩密植柠条