环境侵权惩罚性赔偿司法适用问题探究

刘晶晶

近些年为了加强对破坏生态环境行为的打击力度,建设绿水青山的良好生态环境,《中华人民共和国民法典》第一千二百三十二条在环境侵权领域增加了惩罚性赔偿规定,此举也是响应了中央在生态环境保护上的严密法治观。但《中华人民共和国民法典》一千二百三十二条仅进行了原则性规定,仍无法满足环境侵权案件中适用惩罚性赔偿解决问题的现实需求。2022年施行的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》(以下简称《解释》)针对此问题做出了更加具体的规定,明确了对侵权人适用惩罚性赔偿的构成要件、赔偿金额等问题,为司法实践中环境侵权类案件的审理提供了法律指引。

一、环境侵权惩罚性赔偿的必要性

惩罚性赔偿,是指超出行为人造成的实际损失的、具有惩罚性质的赔偿金。在私法中,对被侵权人进行赔偿的类型有两种,一种是补偿性赔偿,另一种是惩罚性赔偿。补偿性赔偿在同质赔偿原则的基础上对被侵权人受到的损失进行填补,而惩罚性赔偿更加注重对侵权人的违法行为进行惩罚并对侵权人及其他社会群体形成威慑,同时对被侵权人未得到填补部分进行补充,以实现完全补偿的目的。公法上对行为人进行金钱制裁时,主要采用刑法上的罚金和行政法上的罚款,公法上的制裁也具有惩罚和威慑作用,但由于在环境侵权案件中罚金与罚款对行为人的制裁力度不足,行为人的环境侵权行为屡禁不止,私法上的惩罚性赔偿可起到补充惩罚和威慑的作用。因此,在环境侵权案件中,惩罚性赔偿制度的建立确有必要。

二、环境侵权惩罚性赔偿司法适用中的问题

(一)私益主体诉讼能力较弱

截至2023年11月6日,在“中国裁判文书网”中以“第一千二百三十二条”作为索引词进行搜索,可搜到45个有效案例(见表1)。可以看出,环境民事私益诉讼中涉及惩罚性赔偿的案件数要远低于环境民事公益诉讼,说明私益主体在提起惩罚性赔偿主张时,面临较大阻碍。同时,环境民事私益诉讼中,没有一起案件的判决支持私益主体的惩罚性赔偿请求。总体而言,环境侵权惩罚性赔偿案件中,请求权主体较为单一,主要为公益主体,私益主体很少提出惩罚性赔偿请求。

表1 诉讼类型

在知识产权侵权案件和产品侵权案件中,私益主体提起惩罚性赔偿的案件较多,主要原因在于私益主体在请求惩罚性赔偿时,更容易找到事实依据,也就是说,在这两种类型的案件中,侵权人的“故意”和“严重后果”更容易证明。如《最高人民法院关于审理侵害知识产权民事案件适用惩罚性赔偿的解释》第三条明确了“故意”的情形,包括“被告经原告或者利害关系人通知、警告后,仍继续实施侵权行为的”,私益主体对于这样的情形是比较容易证明的。《解释》第四条规定了环境侵权惩罚性赔偿案件的构成要件,包括“违反法律规定”“故意”和“造成严重后果”。《解释》第七条中列举了“故意”的情形,如第一款规定:“生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药,被行政主管部门责令改正后拒不改正的”,私益主体对于侵权人是否使用国家明令禁止生产、使用的农药这一事实的证明存在难度。对于“严重后果”,则是根据污染环境、破坏生态行为的持续时间、地域范围,造成环境污染、生态破坏的范围和程度,以及造成的社会影响等因素综合判断。这样的规定较笼统,私益主体很难证明。

(二)赔偿金归属主体不明确

环境侵权惩罚性赔偿金管理主体的确定,决定着其能否被充分利用并发挥其应有的社会效果。如前表所诉,在环境民事私益诉讼案件中,几乎不存在支持惩罚性赔偿的案件。但是随着该制度的不断完善,支持惩罚性赔偿请求的案件数量必将逐渐增多,惩罚性赔偿金的管理主体该如何确定?根据《中华人民共和国民法典》一千二百三十二条的规定,被侵权人有权请求惩罚性赔偿。这里的被侵权人指的是私益主体,既然私益主体有权提起请求权,也在案件中倾注了大量的人力物力财力,那么最终从侵权人处获得的惩罚性赔偿也理应归于被侵权人。在产品侵权和知识产权侵权案件中,惩罚性赔偿金全部交给被侵权人,从而保障被侵权人获得全面补偿并激励被侵权人提起诉讼。但是环境侵权案件与前两种案件不同,环境侵权案件除了对被侵权人的合法权益造成损害之外,也对生态环境造成了损害,所获得的惩罚性赔偿金也应同时用于赔偿被侵权人和修复生态环境。此外,如果将惩罚性赔偿金全部归于被侵权人所有,那么后期若公益诉讼主体针对同一侵权行为提起公益诉讼请求惩罚性赔偿时,会导致侵权人进行了重复赔偿[1],进而使得侵权人的赔偿负担过重。

(三)惩罚性赔偿金额标准笼统

环境侵权惩罚性赔偿案件最终需要落实在惩罚性赔偿金的交付上,而惩罚性赔偿金数额的合理确定至关重要,也是司法实践中的难点问题。《解释》第九条和第十条针对该问题进行了规定,明确了惩罚性赔偿金的计算基数、倍数及影响因素。

计算基数为因侵权行为导致的人身损害赔偿金和财产损害数额。计算倍数采用了弹性金额模式,从各国对惩罚性赔偿金计算倍数的设定上来看,主要存在三种模式:固定金额模式、弹性金额模式和无数额限制模式。固定金额模式以法律规定的固定倍数作为计算方法,如《消费者权益保护法》的3倍惩罚性赔偿就是固定金额模式。此种方法的缺点在于不够灵活,无法应对环境侵权案件中的复杂性和不确定性。弹性金额模式是指规定了一定的区间,如设立了上限、下限或上下限,法官在此区间内拥有一定的自由裁量权。如环境侵权惩罚性赔偿金就是设置上限,即不超过基数的2倍。此种方法相对较为灵活,又不至于对侵权人惩罚过重,适用于环境侵权惩罚性赔偿制度中较为适宜。无数额限制模式是指法律规定不对惩罚性金额设限,完全由法官自由裁量。如《中华人民共和国民法典》一千二百三十二条使用的“相应的惩罚性赔偿”就是无数额限制模式,此种方式赋予法官过大的自由裁量权,易导致惩罚性赔偿金的畸高。在惩罚性赔偿金计算的影响因素上,《解释》规定应综合考虑侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益或者侵权人所采取的修复措施及其效果等因素。但是,对于基数、倍数及影响因素细节性问题规定的缺失,有必要进一步解释说明。

三、环境侵权惩罚性赔偿司法适用的解决路径

(一)私益诉讼中引入支持起诉制度

由于环境侵权案件证据的复杂性,私益主体在环境侵权惩罚性赔偿诉讼中的举证能力较弱,不能够有效地实现权利救济,使得私益主体对提起环境侵权惩罚性赔偿诉讼的积极性不高。为了实现对私益主体在此类案件中权利的充分救济,可在环境侵权惩罚性赔偿案件中引入支持起诉制度。《民事诉讼法》第十五条规定:“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”支持起诉制度意在通过对诉讼能力较弱的民事主体提供诉讼上的帮助,从而补强其诉讼能力,以平衡诉讼双方主体的诉讼能力[2]。目前。支持起诉制度还不够完善,缺少一些具体的、可操作性的规定。2022年3月,最高检发布《民事检察部门支持起诉工作指引》规定了支持起诉的案件类型,主要是涉及农民工、老人、残疾人等权利受到损害而诉讼确有困难的案件,同时,《民事诉讼法》第五十八条第二款也规定,检察院可以在公益诉讼中支持起诉。

通过搜索相关案例,笔者发现在环境民事公益诉讼中,检察院作为公益诉讼支持起诉人出现的案例有很多,但是私益主体提起的环境侵权案件中无一例出现支持起诉人,尤其是环境侵权惩罚性赔偿案件中,针对侵权人主观上的“故意”和造成“严重后果”难以提供证据证明的情况下,此类案件比环境公益诉讼更需要检察院支持起诉,进而提供证据上的收集以及相关法律咨询。检察机关对环境污染要素以及环境污染程度的证明能力要明显高于私益主体,同时也更容易从行政机关处获取有效证据。支持起诉制度的初衷就是为了平衡诉讼双方的诉讼能力,在环境侵权惩罚性赔偿案件中引入支持起诉制度具有合目的性和必要性。

(二)建立“分立式”的赔偿金归属机制

由于环境侵权行为同时侵害被侵权人权益并损害生态环境,当私益主体提出惩罚性赔偿请求时,被侵权人和生态环境应同时得到救济。美国在解决这一问题时,采用“分立式”赔偿方式。将惩罚性赔偿按照一定比例,一部分归属于特别基金,另一部分归属于被侵权人。我国可借鉴美国在该制度上的做法。将一部分惩罚性赔偿金归于提起请求权的被侵权人,以保障其得到全面赔偿。另一部分惩罚性赔偿金归于专门基金,专门基金可以更好地保障惩罚性赔偿金得到专款专用,用于修复和保护生态环境。同时,由于环境侵权案件的复杂性和专业性,要选用掌握高科技的专业技术人才来进行专业化管理运作[3],以保证惩罚性赔偿金的充分和合理使用。建立严格的资金使用监管机制,完善“内部+外部”双层监管机制,内部设立专门监管部门,提高资金运营的合理性与合法性,外部监管职责主要交给检察院,由检察院对惩罚性赔偿金的管理和使用进行全方位的监督,保证生态修复效果。

为了避免侵权人“重复赔偿”,防止侵权人因赔偿负担过重导致破产,如同一侵权人因同一环境侵权行为先后被提起私益诉讼和公益诉讼,可考虑将惩罚性赔偿金进行扣减。当先提起私益诉讼,后提起公益诉讼时,可将交入专门基金中的惩罚性赔偿金进行相应扣减。而当先提起公益诉讼,后提起私益诉讼时,则可适当减少私益诉讼中的侵权人应当承担的惩罚性赔偿金,从而避免“重复赔偿”。

(三)细化惩罚性赔偿金的计算标准

1.关于计算基数

环境侵权惩罚性赔偿金额的计算基数是人身损害赔偿金和财产损失数额,实际上是以填补性赔偿作为基础,在对侵权人进行惩罚的同时,也是实现了对被侵权人的全面补偿。需要注意的是,人身损害赔偿金应包含对被侵权人的精神损害赔偿。实践中,精神损害的认定存在难度,环境质量标准对精神损害中的非器质性病变的认定可以起到辅助证明作用,从而缓解被侵权人的证明难度[4]。在财产损失方面,应包含直接财产损失和间接财产损失。正如前文所述,在环境侵权案件中,私益主体很少提出惩罚性赔偿请求,原因在于举证难度大且惩罚性赔偿金偏低。将间接财产损失纳入到财产损失中作为惩罚性赔偿金的计算基数,有利于激发受害人的维权积极性。

2.关于计算倍数

《解释》第十条对惩罚性赔偿金倍数的影响因素进行了列举,笔者认为有必要进一步细化影响因素,细化为不同程度的影响因子,再根据影响因子决定最终的倍数。在认定恶意程度时,还应注意侵权人属于首次侵权还是重复侵权,若侵权人存在重复侵权现象,说明之前的私法和公法惩罚对侵权人的威慑不足[5],应在倍数区间范围内提高对侵权人的惩罚力度。在对侵权后果的严重程度进行认定时,可参照环境刑事案件相关司法解释中对严重后果进行的区分。在认定侵权人所获利益时,应包括侵权人的积极利益和消极利益。积极利益是指因侵权人违法行为而增加的收益,消极利益是指因侵权人违法行为而减少的支出。如企业为减少开支,找无经营资质的主体进行污染物处理,所节省的污染物处理费用就是企业的消极利益。通过以上对影响因素的细化,统一司法实践做法,做到同案同判。

总之,从我国目前的赔偿责任体系上看,私法上的补偿性赔偿、惩罚性赔偿与公法上的罚金、罚款能够实现功能上的互补,进而制止侵权人对生态环境的破坏和公民人身权、财产权的侵害。环境侵权惩罚性赔偿对屡禁不止的环境侵权行为提供了制度上的解决方案,在司法实践中,鉴于私益主体诉讼能力欠缺,应加强检察院对私益主体在诉讼上的支持。在惩罚性赔偿金的归属上,应由专门基金和被侵权人按比例分配,充分发挥惩罚性赔偿金的功效。在惩罚性赔偿金的计算上,应细化赔偿金计算标准,保证案件审理的可操作性和统一性。