问责的混合效应与基层避责行为的策略性变化

王锐 倪星

摘要：近年来，强化问责的制度设置与基层治理的现实困境同步发生，问责能否有效抑制基层避责逐渐成为研究者和决策者关注的重要问题。基于问责的混合效应，对一个典型案例进行分析，可以发现：问责和避责是一组镜像概念，尽管自上而下的问责在约束基层干部行为的过程中取得了很好的效果，但基层干部也会通过诸多策略性行为进行反馈。由于实践中问责政治属性的强化，以及问责的泛化、简单化造成的非对称性风险、不稳定预期、选择性适用等问题，致使部分基层干部倾向于以不充分的努力来执行其任务，将资源从高质量的行政活动转向没有生产性但风险较低的活动。对于问责混合效应的理论发现有助于拓展问责和避责的非线性因果关系，并为进一步优化问责制度提供借鉴与参考。

关键词：问责；基层避责；混合效应；制度约束

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2024）01-0052-08

近年来，基层避责逐渐成为国家治理中的突出矛盾和问题。（1）为了纠治形式主义、官僚主义带来的弊端，中央层面提出了一系列政策措施促进干部担当作为，各级纪检监察机关也在不断强化执纪审查力度，以强有力的问责督促责任的落实。作为一种重要的制度约束机制，问责制是确保公职人员规范行使自由裁量权的基石，旨在通过严厉的惩戒措施形成强烈的震慑效应，从而确保自上而下的政令畅通和行动有序。然而，强化问责的制度设置与基层治理的现实困境往往同步发生。由于避责行为具有多样、复杂且难以识别的特性，基层在开展严肃问责督促责任落实的过程中往往面临诸多挑战。一方面，基层政府虽然将整治形式主义、官僚主义纳入监督执纪问责的工作重点，但在开展相关专项整治工作的过程中，部分地区的“凑数式”“强压式”问责方式损害了问责工作的严肃性；另一方面，基层干部在面对上级严厉问责时，常常采用“上有政策、下有对策”的手段予以应付，使得整改工作难以落地见效，并造成行政资源的极大损耗。因此，基层政府如何确保问责实施的正当性、权威性和有效性，进而有效纠治基层干部的避责行为，成为了当前学术界和实务界亟待解决的一个重要问题。

为了更好地揭示问责和避责之间的关系，本文将立足上下级互动的视角，以G省J市A县开展的形式主义、官僚主义专项整治工作为案例，系统分析基层实践中问责制的运行状况以及基层避责行为的策略性变化。文章聚焦问责和避责之间的非线性因果关系，关注和解释问责作为制度约束机制对行为带来的混合效应，旨在拓展问责和避责行为相关的理论研究，并为实践中更好地设计、补充和完善基层制度约束机制提供借鉴与参考。

一、文献评述：制度约束下的基层政府行为研究

一直以来，基层政府行为是政府组织研究的重要议题。公共管理研究关注行政体系运行的全流程，探讨了政府组织中上下共谋、政策变通等正式和非正式行为，认为公共行政管理的问题归根到底都是政府责任性的问题。（2）近年来，基层避责成为了政府行为研究的热点问题。避责概念主要建立在组织行为学的基础之上，是指基层政府各管理主体采取诸多策略规避由其职位带来的直接责任和潜在责任，以避免自身利益受到损失。（3）从广义上看，避责是组织管理中一系列行为和现象的集合，涵盖了官僚偏移（bureaucratic drift）、官僚松弛（bureaucratic slack）、規避责任（blame avoidance）、卸责（shirking）等表述。在我国治理场景中，基层干部的避责行为常被视为形式主义、官僚主义的典型表现，这种行为会降低行政效率，阻碍基层各项事业的高质量、可持续发展。

关于如何规范基层干部的行为，已有研究主要从激励机制和约束机制两个方面进行了讨论。一是聚焦基层干部担当的激励，通过分析不同激励机制对行为的影响，提出要优化以往以晋升为主的激励机制，通过探索新的激励机制来激发基层干部担当作为的内生性动力。（4）二是聚焦基层干部行为的约束，探讨了正式制度、半正式制度和非正式制度中的约束机制。例如，从法治层面限定政府权责的边界，以职权法定、越权违法的合法性原则限定自由裁量权，通过构建自上而下和自下而上的多重问责机制来实现对权力运行的全过程监督。其中，问责作为一项重要的制度约束手段，在规范政府行为方面发挥着关键作用。问责的概念涵盖了两个维度：首先，官员对自己的行为或活动负责（answerability），即“报告并解释其决策，提供可信的事实或正当理由”；其次，强制（enforcement），即“对违背职责的人施加惩罚”。（5）这意味着，责任主体不仅要对行为过程负责，更为重要的是要对行为造成的结果负责。在一方对另一方的控制逻辑下，问责主要是为了在事后回溯和追踪行为的正当性。大量的案例研究和经验数据表明，官员是利益最大化者（6），会根据对个人成本收益的计算作出行为选择。避责是组织内的一种固有现象，通常与问责制缺失或不良治理有关。（7）

尽管问责在公共管理中占据重要位置，但它和避责行为是何种关系？在全面从严治党的战略部署下，加强对基层官员的问责能否抑制基层避责行为？如何通过制度约束来管理和控制官僚群体的行为和绩效？这些都是困扰研究者的核心问题。

一方面，主流观点认为制度约束机制可以有效塑造组织行为和绩效。问责作为委托代理关系中的一项天然的制度设计，是提高效率、实现控制和改善结果的重要手段。（8）由于委托方与代理方之间存在着目标冲突、利益不一致、信息不对称等问题，因此代理方常常无法履行其职责。对此，组织需要通过自上而下的控制手段对代理方的行为进行奖惩，最大限度地减少个体的机会主义以及道德风险倾向。行为控制理论同样强调要将工作流程制度化和标准化，但由于个体行为往往难以捕捉或测量，结果控制就成为了组织绩效管理的主要方式。受到理性选择理论的影响，研究者认为在完全信息处理和自我效用最大化的基础上，问责可以通过增加个体行为的成本来规范权力的运行。（9）并且，在惩罚理论和威慑理论的支持下，问责可以根据个体行为失当的严重程度实施惩戒，形成一定的威慑效应，以此来阻止潜在不正当行为的发生。

另一方面，研究者认为在高度复杂的公共管理过程中，问责因存在潜在的负面效应，无法对行为产生有效约束。代表性研究集中于对“问责悖论”（accountability paradox）的讨论，相关研究认为：问责对组织不正当行为的抑制效应是有限的，在一些情况下，问责会降低而非提高组织绩效。问责制的局限性具体体现在以下方面：一是问责本身存在着固有的功能性障碍（10）。由于官僚组织内部控制存在权威递减的问题，组织规模越大，协调和控制就越困难（11）。理想的制度设计往往忽视了现实治理中的复杂性，这使得问责制的运行需要调和众多相互冲突的目标。二是个体存在消极偏向（negativity bias）。已有研究揭示了组织中的制度约束对个体产生的负面影响，认为约束机制对于个体行为的影响要比激励机制的影响更大。例如，控制机制在运行过程中往往会遭到下级的抵制（12），致使下级运用各类手段来隐藏他们的活动（13），问责的过程也充满了关于责任配置的政治博弈（14）。

尽管已有研究从“问责悖论”的角度探讨了问责制的非预期功能，但目前还未能解释问责对行为何时产生积极影响、何时产生消極影响。就事实而言，问责对行为的影响是基于具体情境的，因此我们需要将问责和避责的关系置于基层治理实践中进行考察。

二、分析框架：问责的混合效应

（一）逻辑起点

与西方国家的政治体制有所不同，中国的层级结构建立在组织内部上下级权力关系的基础之上，这一组织结构的不同决定了中国的问责机制与西方国家呈现出系统性差异。在西方民主理论的假设下，委托人（民众）要通过自下而上的问责实现对代理人（政府）的有效监督和控制，既包括了制度层面三权分立的架构设计，也包括全民选举、社交媒体监督、独立审计等问责方式。在中国情境下，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。中国虽然同样具有自上而下的组织问责、自下而上的民主问责和横向问责等多种问责类型，但主要依靠体制内权威的问责机制实现对权力的约束。其中，政党对于其他问责主体具有引领作用，在问责体系中处于核心位置。

基于此，在我国以层级约束为主的委托代理关系中，问责是组织内部的一套成熟、稳定的制度约束机制。在层级结构下，上级需要发挥激励机制和约束机制的“指挥棒”作用来打造一支高素质的队伍，以此确保自上而下运作高效的工作部署和任务实施。周雪光和练宏基于政府内部权威关系，认为政府部门间的控制权体现在目标设定权、检查验收权和激励分配权三个维度，其中激励分配权涉及上级对下级的考核、奖惩。（15）何艳玲和肖芸认为，以问责权为主导的总领性权力代替目标设定权成为权力关系的核心，重塑了央地关系新内涵。（16）

本文基于已有研究，进一步探讨问责对基层避责的影响。从概念上来看，避责是指个体试图最小化、逃避或转移伤害或损失的一种行为方式，而问责是指问责主体根据其管辖范围内各级组织和成员承担职责和义务的履行情况，要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。问责和避责的关系本质上是制度约束机制和官僚行为之间的关系，二者在一定程度上是一组镜像概念（mirror image concepts）（17），制度约束机制会塑造官僚的行为方式，与此同时，个体行为的变化也会促使制度的完善和发展。本文所讨论的问责和避责的关系，并非简单的线性因果关系。

（二）问责的混合效应

在理想的制度设计中，问责是一个技术问题。在错责相当的原则下，问责需要根据个体不良行为造成的严重后果，对其实施精准、恰当的惩戒，以此来形成威慑效应。在制度约束机制的框架下，问责主要根据权威性法律、法规和政策来进行。其特征在于，制度化的问责具有较高程度的精确性、具体性和明确性，责任追究的过程被限定在正式制度与事实严格对称的原则要求下。然而，在现实情境中，行为与惩罚的对称关系并不总是可以实现，这使得问责的实际效应具有高度不确定性。在不完全信息的条件下，人们只能根据有限的信息资源和不全面的主观判断进行决策，作出问责决定受到时间、知识、个人偏好、注意力等因素的制约。并且，为适应社会的发展变化，问责的严厉程度、规范程度、覆盖范围等方面都在不断调整和完善。

理想制度设计和现实治理情境的落差，是形成问责制混合效应的根本原因。已有研究已经充分注意到了下级对上级的回应和反馈，例如下级的选择性执行、共谋、谈判、博弈、讨价还价等行为。（18） 本文关注的问责混合效应主要体现在：问责会产生惩罚和威慑效应，通过增加个体不良行为的成本，对权力的不正当使用情况加以监督和制约，但与此同时，基层干部也会通过诸多策略性行为对上级的严厉问责进行反馈。这使得问责对个体行为的影响效果可能是双向的，既能规范自由裁量权的运行，也会致使基层干部倾向于以不充分的努力来执行其任务，将资源从高质量的行政活动转向没有生产性但风险较低的活动。

（三）问责与避责的非线性关系

尽管问责制在约束和规范代理方行为中取得了很好的效果，但代理方并非单方面受到上级委托方控制程度的影响，而是通过诸多策略性行为的组合对上级的问责进行反馈。唐斯在研究官僚组织内的控制机制时发现，执行部门对监督机构会作出防御性反应（19），不同程度的约束和控制会诱发相应的政府行为，代理人对于问责的行为反馈是条件性的。本文将从四个维度研究问责的特征如何促使问责混合效应的产生，并分析问责对基层避责产生了怎样的影响。

第一，问责权属性，即实施问责的权力是集中还是分散的。谁有权力来实施问责，是问责体系中的核心问题。作为具有权威合法性进行责任追究并施加惩罚的委托方，行使问责权的主体是多元的，因为问责权本身就是一种混合型权力，兼具政治、司法、行政等性质。在实践中，问责权的行使可能是特定主体单方面决定并由其他主体负责执行，也可能是各主体以平等协商的方式开展。

第二，问责范围，即问责对象占组织人员的比例。问责对象是指实施违纪违法犯罪行为、应当负相应责任的个体。在地方治理中，问责对象包括官僚群体、派生群体和雇佣群体（20），不同群体存在着身份、职权、责任等方面的差异。上级对于下级的问责，理论上正式的问责规则是具有普遍适用性的，但由于自由裁量权的存在，不同群体受到问责的比例可能存在差异。

第三，问责标准，即问责主体对问责对象作出责任判断的依据是什么。事后问责的关键在于根据结果反推过程，明确客观事实中个体行为造成的危害程度和危害情形。由于语言的开放性和社会生活的复杂性，规则本身是不全面的，现实中同时存在着“纸面规则（paper rule）”和“实在规则（real rule）”（21），这使得问责的标准既依靠正式规则的安排，也存在大量的自由裁量空间。

第四，问责严厉程度，即问责对象承担否定性后果的程度。根据个体行为的恶劣程度及其性质，问责主体会运用法律、政治、行政等方式对责任人给予相应的惩治。由于各种问责方式存在强度上的差异，且不同方式下的问责也存在严厉程度的类型划分，因此确定惩罚“量度”的基准成为问责的关键。

问责与避责在责任政治中以“一个硬币的两面”形态相伴而生。（22）问责作为一类典型的制度约束机制，在委托代理关系中会形成自上而下的控制力，但与此同时，代理方不会单方面根据委托方的控制力规范自身的行为，而是会根据具体情境调整自身的行为模式。通常情况下，应对自上而下的问责，下级会产生三种响應方式：适度遵从、静观其变和谨慎反抗。

三、案例分析：问责混合效应下基层干部的策略性行为

为了探寻基层治理过程中问责的混合效应及其对避责行为的影响，本文以G省J市A县的形式主义、官僚主义专项整治工作为案例展开研究。案例的选择主要是基于典型性的考虑，因为理论层面的避责正对应于实践中存在的形式主义、官僚主义、不担当不作为等行为。随着近年来各地对形式主义、官僚主义等问题的重视，A县也多次开展专项整治工作，坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，以此来激发干部担当作为的内生动力。在A县的专项整治中，不同部门的工作人员对关于形式主义、官僚主义问题的问责有着不同的看法，并经历了上级“加压”与下级“卸责”的互动。因此，本案例研究旨在直观呈现基层问责的实际运行情况，分析问责的混合效应及其对基层干部行为的影响。

本文的经验材料源于2019年3月至2021年9月在A县开展的3次实地调研，期间共进行了45天参与式观察和52次深度访谈。其中，深度访谈的受访者涵盖A县“四大班子”领导群体，纪检监察机关和组织部门的工作人员，科教、工信、民政、人力资源、住建、商务、市场监管部门的工作人员，以及乡镇的工作人员。在此基础上，本文还参考了该县的领导讲话、工作报告、统计年鉴等多渠道来源的资料，以提高研究的效度。

（一）案例背景

为了规范公权力的运行，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面从严治党纳入“四个全面”战略布局，开始着力解决对党的执政基础威胁最大的突出问题。纪检监察机关聚焦监督、执纪、问责职能，开启了党风廉政建设和反腐败斗争。在作风建设的道路上，形式主义、官僚主义一直是党和国家关注的重要问题。近年来，各类避责现象的萌生和蔓延逐渐对基层治理造成了冲击，成为了突出的矛盾和问题。中央反复强调，要重点整治严重影响党中央权威和集中统一领导、影响中央政令畅通的形式主义、官僚主义等突出问题，特别是在履职尽责、服务经济社会发展方面，重点整治不担当不作为等突出问题。

在中央的决策部署下，A县所在的G省就整治形式主义、官僚主义问题开展了专项行动。相较于中央层面的宏观指导，G省结合本省实际，集中解决在“放管服”改革、脱贫攻坚、优化营商环境等工作中的问题。G省的省委书记在多次讲话中重点强调要力戒形式主义、官僚主义，省纪委书记也表示形式主义、官僚主义不是虚无缥缈的概念，而是实实在在的问题，需要以“小切口”牵引“大变化”。具体来看，G省要求对工作推动不力或进展缓慢的情况进行通报批评，加大对此类问题的查处问责和通报曝光力度，通过警示教育、党纪政务处分等方式，纠治敷衍塞责、懒政怠政问题。

早在2019年，A县所在的J市就专门召开市委常委会议，传达学习中央关于力戒形式主义、官僚主义的政策精神，并且出台了《关于解决形式主义官僚主义为基层减负的十二条措施》，强调要由各级纪检监察机构负责强化监督问责，由组织人事部门借助年度考核实施激励约束。其中影响力较大的一种方式是对相关问题及其处理情况进行全市范围的重点通报，例如该市曾对国土资源局党组成员因履职不到位进行诫勉谈话，对农牧水利局相关人员因不担当、慢作为问题进行通报批评，对交警大队综合办主任因监管不到位、不正确履职问题给予党内严重警告、政务记过处分。

2019年5月，A县召开集中整治形式主义、官僚主义领导小组全体（扩大）会议，会议强调要充分认识到整治形式主义、官僚主义工作的重大意义，把行动统一到中央和省、市、县委决策部署上来，以严格的问责倒逼责任落实，正式开启了对形式主义、官僚主义、不担当不作为等问题的整治。在此基础上，A县于2020年开展了两次大规模的专项整治工作：一次是县委办公室牵头，会同县纪委监委、县政府办公室等36个部门和单位开展的对形式主义、官僚主义问题的整治工作；另一次是县委组织部开展的对干事创业精气神不够、不担当不作为问题的整治工作。

（二）四个维度下问责制的实际运行特征

在中央到地方的压力层层传导下，借助严厉问责抑制干部避责行为逐渐成为基层治理的一项重要内容。A县的专项整治具体包括了以下措施：一是严格落实“三会一课” 制度，严肃党内政治生活，并召开相关主题的警示教育会议，增强党员干部参与专项整治的自觉性。二是由县纪委监委负责调研排查，将明察暗访和常态化监督相结合，对各单位工作人员的履职尽责情况进行核查。例如，采取不打招呼、直击现场的方式，对各单位上班到岗情况、工作状态和执行工作纪律情况等进行督查。三是上级巡视巡察反馈问题的整改。2020年，A县就中央和省、市环保督察反馈问题，国务院大督查反馈问题，省委巡视组、市县联动巡察组联动巡察反馈问题进行整改，其中就涉及到工作纪律、担当作为等方面的诸多问题。四是畅通信访举报渠道，鼓励群众提供有关党员干部形式主义、官僚主义的问题线索。例如，通过向社会征集可靠线索，A县重点查处了惠民惠农财政补贴资金管理中存在的违纪违规问题。

围绕A县的形式主义、官僚主义专项整治工作，结合A县各部门的日常工作情况，本文将从问责在四个维度下的特征分析问责混合效应的产生。

第一，问责权的相对集中与问责政治属性的强化。在我国当前的治理格局下，对于基层干部避责行为的专项整治工作主要由党委总体统筹，纪检监察机关全程参与。尽管启动问责调查后需要成立调查组，但问责权是相对集中的，且问责的政治属性不断强化。据A县纪委常务副书记、县监委副主任介绍，在双重领导体制下，县纪委受到上级纪委和同级党委的领导，且相关规定中强调要以上级纪委为主导，同时向同级党委和上级纪委报告。在实际工作中，县一级的专项整治工作针对的主要是基层干部，根据干部管理权限，县级党委对于问责工作是统一领导的。

由于基层治理中对政治动员机制的依赖，问责工具化的倾向日益明显。在传达重要政策文件、处理部门间矛盾、追踪重点工作和解决疑难问题时，督查机制都有可能被启动。（23）在A县的调研过程中我们发现，对形式主义、官僚主义问题的纠治是嵌入在县委县政府的重点工作之中的，其中比较有代表性的有项目建设、疫情防控、固定资产投资、招商引资、农村环境整治等。A县聚焦年度重点工作，以挂旗的考核方式（“红旗”表扬、“黄旗”激励、“蓝旗”警示）来增强各单位的责任意识。形式主义、官僚主义最大的危害在于对重点工作落实不力，尤其是那些上级关注的重要领域，如若存在敷衍塞责、推卸责任的情况，会造成工作绩效的极大损失。

第二，问责对象的全覆盖与非对称风险。过去针对公职人员的问责较为分散，主要根据党政领导干部、行政机关公务员、事业单位工作人员、国有企业领导人员、农村基层干部等身份进行分类管理。为了形成集中统一、权威高效的制度约束体系，我国制定实施了一系列制度和措施，并通过国家监察体制改革形成了对于所有行使公权力的公职人员的全覆盖管理。A县自2019年起，对于全县91个党组织、1860名党员，41个行政机构、128个事业单位和5支综合行政执法队伍的公职人员进行全覆盖监督。A县纪委办公室主任介绍：“县纪委监委是无权受理和审查同级党员干部的违纪违法问题的，在处理形式主义、官僚主义问题上也是一样的，还是要根据党员干部的职务职级来确定谁来管理，但我们有乡镇纪委、派驻纪检组、特约监察员和村级监督委员会，基本上消除了监督中的真空地带。”（访谈资料：20200420J2）

问责对象的全覆盖要求结合基层实际，将问责对象从党组织和党员领导干部向基层延伸，但在实践中，问责“对下不对上”的情况会造成不同基层干部群体面临追责风险的差异。在A县关于形式主义、官僚主义问题的专项整治中，有干部抱怨问责是找“软柿子”捏，问副职、下级责任多，问主官、上级责任少，最后很容易变成“找背锅人易，找负责人难”。理论研究认为，在消极偏见的影响下，负面信息会比正面信息对个体行为产生更大的影响。这在我们的调研中得到了充分证实，处于一线的基层干部普遍认为，干实事并未与工资、晋升等挂钩，干多干少都一样，但基层因为干多错多，更容易被问责。并且，在基层“熟人社会”中，通过人情往来、利益输送等方式来规避责任的行为也越来越隐蔽，进一步造成了问责过程中的不公平、不公正。

第三，问责的多元标准与不稳定预期。在对形式主义、官僚主义行为的认定中，关键在于对客观事实的差异化解构，纪检监察机关需要基于客观事实对责任人造成损害的性质和严重性进行判定，同时要对责任人的行为是否构成违纪违法进行认定，并且要梳理出行为与后果之间的因果关系，在此过程中还需对下级避责行为的主观心理状态、动机和目的进行判定。A县纪委工作人员向我们介绍：“在我们的日常工作中，形式主义、官僚主义问题是涵盖许多方面的，具有一定的隐蔽性，比较难查，‘后果+情节’是我们认定形式主义、官僚主义问题的最直接方法，一般情况是造成了一定的重大后果，或者情节比较严重，引起了多方关注。”（访谈资料：20190315J1）

近年来，关于问责的制度建设不断加强。虽然法律、法规、政策采用一般指导原则，但在实践中仍留有自由裁量空间。自由裁量是问责过程的一个基本要素，也是最易引发争议的一个问题。它涉及面对具体情况，问责如何平衡普遍性和特殊性的问题。一段时间以来，在实践中存在着问责泛化、问责简单化之类的问题，没有很好地做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明，尤其是问责标准不清晰、不统一，无法为基层干部带来稳定的预期。有基层工作人员表示：“上面要追责，老百姓要交代，总得有人来担责任”。更有访谈者表示：“严厉的问责可能会让形式主义、官僚主义之类的问题隐性变异，让干部的精力都放在怎么规避上级问责上了。”（访谈资料：20210122C3）

第四，问责严厉程度的宽严差异与选择性适用。在已有的规定中，针对形式主义、官僚主义问题的问责涵盖如下方面：一是对党员的纪律处分。2023年12月，中共中央印发了修订后的《中国共产党纪律处分条例》，其中明确将形式主义、官僚主义问题作为给予纪律处分的情形，并规定：造成严重损害或者严重不良影响的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。二是对公职人员的政务处分。2020年通过的《中华人民共和国公职人员政务处分法》将形式主义、官僚主义等情况纳入违法行为的范畴，并规定：造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。三是对领导干部采取的组织处理。2021年发布实施的《中国共产党组织处理规定（试行）》明確将形式主义、官僚主义问题纳入组织处理的范畴，对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的岗位、职务、职级调整措施包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。除了上述问责措施，我国同样强调要经常开展批评和自我批评，及时进行谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉，让“红红脸、出出汗”成为常态。

在官方表述中，整治形式主义、官僚主义问题主要以“抓典型、严问责、强震慑”为特征。在A县纪检监察机关的公开报告中，2019年全年，A县查处形式主义、官僚主义问题2起，对1名纪律散漫干部进行了通报批评；针对存在的不担当不作为问题，给予党纪处分4人，组织处理15人。在2020年的一次专项整治中，问责不担当不作为领导干部8人，其中党纪处分3人，组织处理5人。在此过程中，纪检监察部门在具体案件中也面临如何在不同问责方式下进行选择的难题。A县纪委党风政风监督室的一位工作人员表示：“形式主义、官僚主义问题一直存在，当前上级规定变化比较快，我们县一级纪委很多时候也拿捏不好尺度，更多就采取约谈函询、提醒谈话、责令检查之类相对温和的方式。”（访谈资料：20210120J3）

（三）基层干部的策略性行为

虽然各级政府对形式主义、官僚主义问题的整治措施涵盖了激励和约束两个方面，但在调研过程中发现，A县的具体举措还是以强有力的制度约束来规范权力的运行，问责的震慑作用也是非常显著的。与此同时，基层治理实践并非只存在自上而下的制度约束，同样存在基层干部自下而上的行为反馈。

一方面，问责起到了惩治违法违规行为、强化权力监督、形成震慑的作用。当前，通过织密制度网的方式，在一定程度上解决了以往责任追究过程中无法可依、无规可循的问题，上级以严肃问责倒逼下级党员干部提高政治站位，有效遏制了形式主义、官僚主义的滋生和复发。正如已有研究所认为，加大违法惩罚力度可以通过重塑执法成本，重新分配执法注意力。（24）问责“利剑”的作用得到了一定的认可，例如A县经济合作局局长说道：“现在不担当不作为的问责通报我们已经屡见不鲜了，开会我也常听到‘动员千遍、不如问责一遍’的说法。的确，问责对一线工作人员震慑力很大，他们会担心受到处理，进而影响晋升和待遇，所以工作上也必须得多操心。”（访谈资料：20210122C1）

另一方面，问责只能在一定程度上缓解基层避责问题，无法根治这种不良现象。在针对形式主义、官僚主义问题的专项整治中，问责的政治属性得到了强化，但这种一定时期内开展的整治行动并没有解决形式主义、官僚主义定性难、查处难的问题。在实践中，问责泛化、简单化的问题给基层干部造成了很大的困扰。面对非对称风险、不稳定预期和选择性适用的情况，基层干部会采取适度遵从、静观其变和谨慎反抗的行为策略来回应自上而下的问责。

一是适度遵从。在问责权相对集中，自上而下的控制力加强的情况下，通过适度遵从的方式来规避风险成为基层干部的主要行为策略。例如，有基层干部表示：“当前不担当不作为问题主要原因还是普遍存在的权益不对等，没有有效的激励机制，大家很少主动费心尽力做事，而严厉的问责让我们尽可能避免问题的产生，不要让风险和问题落到自己头上。”（访谈资料：20200813C8）

二是静观其变。在调研过程中我们发现，部分基层干部倾向于在组织内保持沉默，往往是事不关己、高高挂起，以明哲保身为基本诉求。某乡的一位副乡长就说道：“现在都说不要‘痕迹管理’，但依我看，‘痕迹管理’在关键情况下能救我们一命，纪委来谈话，我们也能拿出些证据来证明我们干了工作的。”（访谈资料：20210120C15）特别是随着纪检监察体制的改革，各项问责制度仍处于调整和适应状态，这使得基层干部变得墨守成规、教条主义，缺乏创新和变革的勇气。

三是谨慎反抗。当前，一个明显趋势是政府责任不断被强化，尤其是基层政府开始承担越来越多的责任，面临有责无权的困境。（25）在压力型体制下，权力资源层层上收，任务指标层层分解下压，基层存在着超负荷运转、能力不足和资源不足问题。面对上级单位的层层加码，基层干部倾向于以不充分的努力来执行其任务，象征性地遵守上级安排，以满足上级要求的最低标准，同时避免自身的超负荷运转。

四、结论与思考

作为制度约束机制的问责制能否以及如何规范基层政府行为，是国家治理过程中需要研究的重要问题。通过案例研究，可以发现：问责作为一种典型的制度约束机制，在约束行为方面产生了一定的有效性，但这种有效是条件性的，不同的问责制度和背景会产生不同的影响。问责的确产生了巨大的震慑效应，但与此同时，下级的行为反馈也是复杂的，涵盖了适度遵从、静观其变、谨慎反抗等策略性行为。问责和避责之间的关系，并非简单的线性因果关系。

随着依法治国与制度治党、依规治党统筹推进，我国通过顶层制度设计，逐渐完善国家法律体系和党内法规体系，旨在将公权力的运行全面纳入法治轨道。在新时代背景下，我国问责体系发生了深刻变革，各级纪检监察机关要在党的集中统一领导下，贯通问责的政治性、精准性、实效性，不断将制度优势转化为治理效能。在基层实践中，问责是有效的，但其功能也是有限的。纠治基层避责需要综合考虑我国的基本政治制度和现实治理需要，在坚持已有问责体系基本框架的基础上，实现问责制度的进一步优化。

一是运用法治思维和方法实现精准问责。问责的有效性在于其精准度。整治基层避责问题，要坚持法律规范体系与违纪违法行为严格对称。纪检监察机关要谨慎把握“量度”的基准来实施惩戒，在界定责任和实施惩罚两个方面提升问责的规范性和科学性，避免问责过软和过度两个极端，做到宽严相济、有理有据。

二是实现问责多重效果的有机统一。基层避责问题具有复杂性，会降低行政效率、疏离党群干群关系并造成行政资源的浪费。我们需要把整治避责问题作为一项长期任务，精准有效运用监督执纪“四种形态”，实现问责政治效果、纪法效果、社会效果相统一。在政治效果层面，确保以强有力的政治纪律造就高素质党员干部队伍；在纪法效果层面，以严明的纪法精准实施惩戒；在社会效果层面，整合并回应社会多元诉求，让问责成为一种“看得见的正义”。

三是协调“施压”和“减负”之间的关系。当前，各级政府提出了一系列政策措施来激励干部担当作为，但在基层实践中，由于缺乏相应的配套措施，诸多激励机制更多停留在口头上或纸面上，基层政府主要依赖强有力的制度约束机制规范干部行为。未来在干部队伍建设中，仍需要激励和约束并重，将严管厚爱要求贯穿始终。并且，需要把科学问责与容错纠错有效结合起来，充分听取被调查人的陈述和申辩，防止主观臆断，保护基层干部的积极性、主动性、创造性。

注释：

（1） 倪星、王锐：《从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究》，《政治学研究》2017年第2期。

（2） 于文轩、林荣全：《责任性与避责：公共行政学研究的大问题》，《甘肃行政学院学报》2021年第1期。

（3） 倪星、王锐：《权责分立与基层避责：一种理论解釋》，《中国社会科学》2018年第5期。

（4） 段哲哲、陈家喜：《新时代地方干部担当作为激励机制分析》，《政治学研究》2021年第1期。

（5） A. Schedler， Conceptualizing Accountability， A. Bschedler， L. Diamond， M. F. Plattner （eds.）， The Self-Restraining State： Power and Accountability in New Democracies， London： Lynne Rienner Publishers， 1999， pp.13–28.

（6） A. Blais， S. Dion， Are Bureaucrats Budget Maximizers？ The Niskanen Model & Its Critics， Polity， 1990， 22（4）， pp.655-674.

（7） M. O’loughlin， What Is Bureaucratic Accountability and How Can We Measure It？ Administration & Society， 1990， 22（3）， pp.275-302.

（8） M. Noordegraaf， M. V. Meulen， Professional Power Play： Organizing Management in Health Care， Public Administration， 2008， 86（4）， pp.1055-1069.

（9） A. Alchian， H. Demsetz， Production， Information Costs， and Economic Organization， The American Economic Review， 1972， 62 （5） ， pp.777-795.

（10） C. Pollitt， The Essential Public Manager， England： Open University， 2003.

（11）（19） ［美］安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪译，中国人民大学出版社2006年版，第135、150页。

（12） M. Gill， The Significance of Suffering in Organizations： Understanding Variation in Workers’ Responses to Multiple Modes of Control， Academy of Management Review， 2019， 44（2）， pp.377-404.

（13） E. S. Bernstein， The Transparency Paradox： A Role for Privacy in Organizational Learning and Operational Control， Administrative Science Quarterly， 2012， 57（2）， pp.181-216.

（14） C. Hood， The Blame Game： Spin， Bureaucracy， and Self-Preservation in Government， NJ： Princeton University Press， 2010.

（15） 周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第3期。

（16） 何艳玲、肖芸：《问责总領：模糊性任务的完成与央地关系新内涵》，《政治学研究》2021年第3期。

（17） C. Hood， Accountability and Blame-Avoidance， M. Bovens， R. E. Goodin， T. Schillemans （eds.）， The Oxford Handbook of Public Accountability， NY： Oxford University Press， 2014.

（18） 冯猛：《政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制——基于四东县休禁牧案例的分析》，《社会》2017年第6期；周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期；K. J. O’brien， L. J. Li， A Selective Policy Implementation in Rural China， Comparative Politics， 1999， 31（2）， pp.167-186.

（20） 刘建军、马彦银：《从“官吏分途”到“群体三分”：中国地方治理的人事结构转换及其政治效应——对周雪光〈从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度〉一文的一个补充》，《社会》2016年第1期。

（21） K. N. Llewellyn， A Realistic Jurisprudence—The Next Step， Columbia Law Review， 1930， 30（4）， pp.447-448.

（22） 谷志军、陈科霖：《责任政治中的问责与避责互动逻辑研究》，《中国行政管理》2019年第6期。

（23） 陈家建：《督查机制：科层运动化的实践渠道》，《公共行政评论》2015年第2期。

（24） 赖诗攀、邱文峥：《重典何以治乱？对强化食品安全违法惩罚力度效应的个案研究》，《中国行政管理》2021年第4期。

（25） 颜昌武、许丹敏：《属地管理与基层自主性——乡镇政府如何应对有责无权的治理困境》，《理论与改革》2021年第2期。