探究“三合一”改革后的基层市场监管现状

张娅楠

（大庆市让胡路区人民政府市场监督管理局，大庆 163000）

党的十八大以来，党中央和政府高度关注行政审批制度改革工作的纵深发展，并且在提出的有关党和国家机构深化改革的工作方案中明确提出，要在推进简政放权持续深化的同时，促进市场监管工作体制的完善发展，做到全面提升行政执法工作效率和政府效能，最终建设符合人民期望的服务型政府。在这一背景下，我国国家市场监督管理总局在2018 年正式挂牌成立，由其对市场进行统一的监督管理，将之前市场监管中出现的职能重叠及权限模糊的问题进行了有效解决。在我国“三合一”改革工作逐渐实施的背景下，基层市场监管工作取得了明显的发展成效，但基层市场监管系统在专业能力和信用监管体系方面依旧存在一定的问题，与消费者真实期望的差距相对较大。

一、“三合一”改革给基层市场监管带来的变化和挑战

（一）变化

“三合一”改革将食品、药品监督管理等监管部门进行了整合，并统一形成了市场监管部门。市场监管部门作为一个统一的整体，能够实现内部各职能部门的有效监督和协作，基层市场监管部门对于所处辖区的市场监管工作力度有所加强。在“三合一”改革工作后，基层市场监管部门的审批工作流程逐渐被压缩、整合，审批工作效率明显提高，能够以较小的时间成本投入来办理民众需要的各项基础业务[1]。

在“三合一”改革工作实施后，企业的年检制度逐渐变为年度报告，并且企业的信用记录得以在社会范围内公开，使得企业的信用和市场竞争之间的联系变得越发紧密，企业开始关注信用水平对自身生产经营和长期发展的影响，市场监管模式开始逐渐向信用监管的方向发展。在信用监管模式的影响下，企业为了保障自身的市场竞争力能够不断提高，必然会对自身的生产经营行为主动进行规范，能够产生一种无形的约束效果，在提高市场监管工作效率的同时，基层市场监管部门的工作压力也明显减轻。

（二）挑战

食品安全和药监等部门的原有职能在“三合一”改革之后逐渐被合并，并且添加了全新的工作职能，市场监管部门的各项工作指标需要重新进行划分[2]。但考虑到本次改革变动相对较大，加之市场监管部门的职能范围相对较广，使得职能划分依旧存在一定的不明确现象，这对于基层市场监管工作质量的提高会产生明显的影响。

二、“三合一”改革之后的市场监管工作取得的成效

（一）监管责任主体得以明确

我国实施的“三合一”改革工作始终遵循一个部门统筹一类事项的基础原则，对于原有的工商、质监、食药监职能进行整合，并通过知识产权、价格监管职能的加入，最终形成了有关基层市场发展的完善的监管工作职能链条。监管工作领域的划分变得逐渐清晰，市场监管与其他监管机构的职能衔接联动和配合逐渐得到改善，不同领域的监管责任工作主体得以进行全面梳理。此外，部分消费人员对政府监管部门的职能理解发展相对有限，尚未针对监管部门之间的差异从本质上进行区分，我国“三合一”改革工作的实施不仅满足了现代市场经济发展在市场监管主体统一方面的要求，而且全过程监管工作的实施能够将之前分段监管的工作断层和重叠现象进行有效解决，确保能够在监管工作领域内体现政府部门责任主体的唯一性，有效维护了消费者的合法权益。

（二）监管执法力量得到统一

在“三合一”改革工作实施之后，市场监管部门单独成立了综合执法大队，由其负责基层的各项市场综合执法工作，市场发展过程中的基层执法工作力度明显增加。在传统的市场监管工作模式下，由于监管工作的内容与多个职能部门管理有关，很容易出现多头管理的现象，由此带来基层执法资源的浪费及企业主体负担加重的问题。但在“三合一”改革工作的影响下，综合执法大队负责所处区域的市场全流程监管，将不同行业和领域存在的监管工作壁垒进行全面突破，并且逐渐优化重点和高风险监管领域的人员配置，执法工作力度明显增加，能够有效避免重复处罚和资源浪费的问题。基层市场监管部门能够对商品的生产、流通及消费等经营行为全面进行管控，真正实现了市场监管工作的全程可追溯[3]。

（三）基层监管服务、质量逐渐提升

基层市场监管部门的工作职责不仅在于维护地区的市场秩序稳定，同时需要为企业提供服务，从而提高企业的发展质量。基层市场监管部门的工作范围比较广，一般会通过多元化的奖励形式确保企业可以借助技术创新逐步提高行业竞争力，且监管的工作内容与企业标准化建设及知识产权监督保护有着密切的联系。我国“三合一”改革工作实施后，基层市场监管部门将之前分散在质监、工商和科技部门中的质量监管职能进行整合，能够对企业的质量创新奖项的申报统一进行指导，企业只需要将相关材料向基层市场监管部门进行一次性提交，便可以结合我国相关政策的要求同时享受奖励，进一步提高企业在技术创新方面的积极性。

三、“三合一”改革之后的市场监管工作仍旧存在的问题

（一）部分法律法规不适应工作需求

各级地方政府在中央政策文件的指引下，综合考虑当地的经济发展状况，出台了各种地方性和补充性的纲领文件，使得基层市场监管应用的法律法规数量呈现出稳步增加的趋势，但这种法律法规数量过多的现象有时对基层的市场监管工作反而会带来明显的负面影响。基层市场的监督管理工作不仅要实施我国中央政府制定的市场监管法规，地方政府出台的政策文件和部门规章也需要逐一落实。但在具体实践过程中，基层市场监管工作会出现不同种类法律要求职责同步履行的情形，体现出现存法律法规条款要求不一致的问题，尤其是在国家和地方层面的法律法规及规范性文件中会出现标准不一的问题[4]。

（二）专业能力有待发展

在合并之前的食药监部门时并未设置基层的派出机构，一线的专业经管人员配置不够全面，使得基层市场监管无法有效落实。除了部分专业人员本身的理论知识积累不足之外，由于基层市场监管的工作总量和强度不断增加，市场监管部门相关人员参加岗位业务培训的机会普遍较少，导致市场监管部门工作人员的专业能力始终和经济社会发展要求之间存在着一定的差距。从当下我国基层市场监管改革工作来看，省市级的检验检测机构有着良好的技术和基础设施支持，但县级及以下的部分市场监管部门不仅硬件设施相对较差，而且缺乏足够的资金投入。大部分县级监管部门尚未配备专用的执法车辆和设备，日常的市场监管工作检测任务较为繁重，市场监管工作的时效性受到明显影响。

（三）信用监管体系基础发展有待加强

信用监管是后续我国基层市场监管体系发展的主要方向，能够有效取代之前的应急式和运动式监管方法。但我国的社会信用体系建设发展相对较为缓慢，尚未建立社会范围的完善的信用管理体系，导致市场监管发展过程中的信用监管体系建设基础发展较为薄弱。从监管主体层面来看，由于缺乏足够的立法支持，针对信用方面的缺失尚未形成较为完善的强制性措施，无法在全社会范围内进行推广和应用，难以对失信企业和被执行人产生较大的影响[5]。部分企业的信用信息由于采集不及时，不够全面，并且尚未经过严格的审核，导致信息真实性存在较大的疑问，监管部门对信用信息的管理和主体的保护措施因为文件的指导不足，无法保证公示信息的安全性，企业也会因为个人的利益拒绝公示各类敏感信息，直接影响到信用信息采集的完整性。

四、“三合一”改革之后的市场监管工作改进策略

（一）法律法规体系的持续修订

立法部门需要对以之前的工商、质监、食药监等部门划分为出发点的法律法规进行整合，对与基层市场综合监管工作不符合的内容及表述进行全面表达。立法部门需要从法律层面对“三合一”改革之后的市场监管部门的监管主体法律地位给出明确的规定，并通过地方政府的地方性法规对基层市场监管部门的监管工作权限给出明确的规定，出台有关市场监管工作的工作细则，确保各项工作的落实能够得到法律依据支持。立法部门需要对不同层级间的法律法规逻辑进行梳理，在明确顶层市场监管法律体系的同时，在基层市场监管工作中不断细化，宏观层面的监管政策需要立法部门给出统一规定，宏观层面法律无法给出详细规定的，则可以通过地方行政法规进行补充，进一步分解有关法律陈述事项的各项规则。部分领域特殊或者是对监管工作提出个性化要求的，地方政府可以出台地方规范性文件，对监管实施细则单独进行规定。必须要注意的一点是，法律行政法规和地方性文件及部门规章之间必须进行有效衔接，且任何级别的规章制度都不可凌驾于国家法律层面上。

（二）基层市场监管专业能力的提升

从目前我国各地区的基层市场改革工作实践经验来看，一般使用国家市场监督管理总局下设置国家药品监督管理局的工作形式，将药品监管单独列出，也客观体现了专业方向的独立性和重要性，能够促进药品监管工作的专业化发展。由于基层市场监管的财政和人力资源不足，尚不具备药品行政监管机构单独列举的条件，加之药品监管工作有着较为特殊的要求，企业准入审核变得更加复杂，省级及以上的监管部门会对药品安全监管方面的审批权限进行集中，基层部门仅能够进行属地监管，并不能将药品监管机构进行单独列举。在这种情况下，基层监管部门可以对同类型、同领域的审批和监管事项进行整合，并实施统一的分配和管理，确保基层市场监管机构相关专业部门的职能指导逐渐强化，为其配备专业的工作人员，提高监管工作的专业水平。

针对当下市场监管部门专业人才缺失的问题，可以通过设置招聘门槛，对具体的工作岗位进行审核，确保工作岗位与招聘人员的专业技能完全相符，保障应聘人员能够积极参与到基层市场监管工作中，配合薪酬待遇及专业考核晋升通道的提升，在增加对外界人才吸引力的同时，提高监管工作的专业化水平。上级的市场监督管理部门需要在行政资源分配方面适当向基层市场监管进行倾斜，加大财政投入力度，为部门配备现代化的专业设施和检测技术，以满足市场监管在专业性和综合性方面的需求。

（三）信用监管的持续创新

信用监管作为我国市场监管的主要发展方向，相关部门需要建立全国范围内的信用信息一体化平台，将相关部门和机构掌握的各项信息统一纳入平台中，以信用信息为关键词，对市场发展过程中的金融交易、交通出行等行为进行全面覆盖。相关部门在重视信用信息运用便利性提升的同时，也需要对市场主体的敏感信息进行保护，可以通过完善相关法律，对信用信息的收集、管理和使用流程提出明确的要求。市场监管部门也需要建立完善的信用评级制度，这也是市场主体科学划分的有效方法，但需要形成完善、统一的标准体系，保障信用评级工作的规范性和权威性不断提高。市场监管部门需要在进行信用等级的合理划分中全面发挥信用信息在市场监管工作中的指导作用，科学地划分基层市场中庞大的市场监管对象，形成分级分类的监管工作目录，结合市场主体的真实状况给予相应的待遇，保障监管工作的各项资源能够得到科学的分配。

结 语

在“三合一”改革工作之后，基层市场监管工作的效率和质量确实得到了明显的提升，但还面临着信用监管体系发展有待加强及专业能力发展有限的问题，这对我国基层市场监管工作的价值发挥会产生明显影响。今后，我国基层市场监管工作需要在“三合一”改革工作的要求下，由司法部门制定相应的法律法规体系，配合基层市场监管部门专业执法能力的提升及信用监管的不断完善，在削减基层市场监管部门工作总量的同时，提高监管工作的质量和效率。