关怀青年脆弱性：欧盟终身学习政策行动与困境

陈晓雨

青年是标志时代的最灵敏的晴雨表[1]，后疫情时代青年失业率高位运行、青年消沉及反抗性表达等问题引起国际社会广泛关注。于欧盟而言，“解决青年问题”与“建设包容欧洲”形成双螺旋结构并成为终身学习政策语料库高频词汇，青年脆弱性从公共社会问题演变为政策中心话语。本研究探究欧盟关怀青年脆弱性的终身学习政策问题建构与实践路径并展开批判性思考，藉此扩宽我国青年就业问题研究视域，助益实现技能型社会和学习型大国建设宏伟目标。

一、青年脆弱性与欧盟终身学习政策

（一）何为“脆弱性”

“脆弱性”是自然科学研究领域的重要概念，灾害管理学科最早用其描述和评估建筑物体、基础设施、农业生产面临的风险或潜在损失[2]。随着复杂人类活动对自然环境干预的范围和深度扩大，公众对自然灾害之外的生活结构变化、福利供给、经济安全、健康威胁等风险感知程度大幅提升，学界对“脆弱性”的理解也从自然灾害风险取向走向了社会综合取向。

20世纪下半叶以来，越来越多的社会科学研究学者基于公共危机全球化和新形式资本主义危机关注“脆弱性”。奥基弗等人（O’Keefeet al.）认为，除了自然灾害冲击以外，不良经济条件也是人类遭受风险损失的重要诱因[3]。库杜埃尔和亨彻尔（Coudouel & Hentschel）在此基础上提出脆弱性不仅涉及经济要素，还包括健康、暴力或社会排斥导致的风险[4]。2000年世界银行发布《世界发展报告》之后，“脆弱性”更是被贫困与发展、政治生态等领域研究者频繁使用。经济学家将“脆弱性”概念化成家庭经济单位对风险的应对过程与结果[5]；政策学视角下脆弱性被视为受伤害的可能及受伤害后的有限复原性[6]；心理学家认为脆弱性是容易导致个人出现心理问题的认知偏见或思维模式[7]；教育学家则基于人性完善角度强调教育应当关怀脆弱性从而弱化“强人所难”，限制“制造狂妄”，避免“生命意义的僭越”[8]。甚至有学者将脆弱性比喻为几乎每个人需面临的达摩克利斯之剑，并试图从海德格尔（Martin Heidegger）“被抛”的披露性认识论中探寻不同脆弱情境与社会背景间的关联性[9]。

回顾“脆弱性”概念发展史：第一，其从“生物/物理脆弱性”延展至“社会脆弱性”，不同情境下的概念释义存在明显差异性，而学界尚未就“脆弱性”达成标准性定义；第二，社会科学研究领域中的“脆弱性”通常与“风险”“弱势”“社会排斥”等术语密切关联，其所适用的研究领域广泛。表面上，“脆弱性”概念似乎如此多样而难以澄明表达，但实际上，正是乌卡时代所描述的复杂性、模糊性、不稳定性、不确定性给每一位公民和研究者带来关于脆弱性的具身体验，“脆弱性”概念才变得通用、公认、模糊和富有弹性。如同政治哲学家玛萨·艾伯森·法曼（Martha Albertson Fineman）所言，“脆弱性应该被理解为人生存时内在的、不可避免的一部分，而那些将社会捆绑在一起的社会契约应该围绕着‘脆弱主体’这样的概念，而这样建构的概念应该替换掉当下那些政治法律中核心责任概念的、自主的、独立的自由派主体”[10]。

迄今，脆弱性成为解剖社会危机、考察政府职能和进行政策分析的重要视角。贝克（Ulrich Beck）在《风险社会》中指出，政治与大众媒体甚至将脆弱性作为日常话语使用，以致其被视为强大而规范的文化隐喻[11]。

（二）青年脆弱性何以成为终身学习政策问题

首先，青年时代的脆弱性上升为相似性社会话语，增强了政府干预青年问题的合理性和导向性。民众普遍意识到青年正在经历人生关键阶段，能否成功实现教育目标、保持经济独立并积极发展社会关系直接关涉其未来生活质量；然而青年人缺乏经验、自身资源掌控有限、处于全面社会化的“相对弱势”，从学校到工作的过渡越来越复杂困难。青年脆弱性成为同质化、类型化、网络化公共问题，特别是社区里辍学、寄养、有犯罪记录、经济地位低下、缺乏家庭支持、存在心理问题的青年处境引发了大规模讨论。欧盟开始关注青年问题给社会带来的不稳定性，并采取监督和监管手段干预“弱势青年”。

其次，欧洲经济大衰退暴露并加剧了青年失业问题，欧盟终身学习政策话语被重构，关怀青年脆弱性的决策议程开启。2008年金融危机对青年群体造成严重打击，欧洲15岁至24岁青年的失业率从2007年的13.1%上升到2012年的21.2%[12]。大规模青年失业危机加剧了青年脆弱性，抑制了欧洲经济复原速率，加剧了社会贫困与不平等，问题之严重程度大大超出欧盟预料。传统“弱势青年”集体性描述难以概括经济衰退后普遍存在的青年危机，并且以往的监管政策无一例外“失灵”。于是，欧盟政策制定者把目光投向具有强大动力学功能的教育政策工具，新一轮终身学习政策话语重构启动。2010-2018年，欧盟终身学习政策语料库中52次提及“脆弱性”并数百次论及与之密切相关的“风险”“排斥”[13]。较之以往监管“弱势青年”的政策目标，经济大危机之后欧盟终身学习政策聚焦关怀普遍意义上的青年脆弱性，促进青年就业成为其新的意义宣称内容。

最后，新自由主义“转换叙事”论调使关怀青年脆弱性的终身学习政策话语得以巩固和延续。在自由竞争、自由选择和放松管制的新自由主义思想下，青年被视为既可以投资又能实现自治的灵活主体；终身学习政策重点从强调普遍教育权利转向培育人力资本、提升经济竞争力。由此，教育与就业问题不断去政治化而转向依赖市场和经济原则决策，终身学习政策进一步被当作关怀青年脆弱性的工具，更为准确地说是支持青年从学校过渡至工作、实现就业的重要路径。欧盟青年失业危机催生了终身学习政策关怀青年脆弱性的话语机会，而新自由主义政治理性则致力于通过政策制定与扩散最大程度发挥终身学习政策工具价值。伴随着现代社会风险性、不确定性加剧，欧洲青年问题进一步凸显，终身学习政策随之具备了稳定的关怀青年脆弱性的符号意义，为后续政策行动奠定合法性基础。

二、欧盟关怀青年脆弱性的终身学习政策行动

（一）以发展就业技能为核心目标

欧盟政治精英回避脆弱性复杂定义，重点陈述青年脆弱性问题构成要素——失业。最为鲜明的观点是，“任何人都要以就业为里程碑朝着融入劳动力市场的方向发展……不管脆弱性存在多少可能，青年必须在20多岁时成为工作者，否则会进一步遭受更为严峻的社会性问题”[14]。这一观点突出经济情景、就业取向，将其与个体生命历程行动加以编码，对真实的青年脆弱性加以简化和压缩，形成了一套公众普遍接受的价值偏好与思维方式。

当工作被视为理想生命历程结构的隐形规范，发展就业技能即成为终身学习政策关怀青年脆弱性的首要目标。作为欧盟社会治理的纲领性政策文件，《欧洲2020战略》提出“为了支持年轻人，特别是没有就业、教育或培训的年轻人，成员国应与社会伙伴合作帮助其实现初步就业或获得进一步教育培训的机会，并在年轻人失业时迅速干预”[15]。将教育与就业勾画为关怀青年脆弱性的重要驱动，强调干预失业对缓解后金融危机时代青年危机、降低贫困与社会排斥风险、促进包容欧洲建设的重要意义。2016年《欧洲新技能议程》再次明确高水平就业技能可以降低个人陷入失业、贫困和社会排斥的风险并有效提高社会参与度[16]。2018年《关于终身学习的核心素养提案》亦强调发挥教育与行业之间的协同效应促进青少年就业和刺激经济复苏[17]。

在发展就业技能目标指引下，各成员国青年失业率不同程度下降。2020年公共卫生危机后，欧盟青年脆弱性问题与弊端再次暴露。若以失业率为衡量标准，捷克共和国2020年底失业率比2019年底高2.19倍，爱沙尼亚青年失业率同比上升2.5倍，青年失业及其溢出效应几乎成为每一个成员国需予以关注和解决的公共性问题[18]。青年群体延缓经济独立、延迟成立家庭以及生育率大幅下降，这对国家社会的可持续发展产生了深远影响[19]。危机并未从本质上得以解决，青年脆弱性继续被欧盟终身学习政策重点关注。2021年以来的《波尔图宣言》《数字教育行动计划（2021-2027）》等政策中均延续了终身学习政策的职业倾向，同时侧重赋予青年在数字化时代中参与技能培训的权利。直至今日，发展青年就业素养仍是欧盟终身学习政策的核心。

简言之，欧盟终身学习政策视域下的青年脆弱性被概念化为失业风险，而关怀这种脆弱性最为直接、有效的方式即为促进教育与就业。从终身学习政策话语演进源流来看，将关怀青年脆弱性的目标集中于发展就业素养更像是一种危机管理策略，即在金融危机背景下基于生命历程理论连结失业风险与青年脆弱性，以就业为同一性标准建构政策承诺，成功地将资本主义经济与社会危机转化为教育问题，期望藉由教育政策中介调节作用来实现对个体生命品质的关怀。

（二）聚力弥合技能体系与青年终身学习差距

青年脆弱性被问题化成关于“就业技能”的话语能量空间，弥合技能体系与青年终身学习间的差距成为政策落地的重点。

超国家层面，建构并巩固了“技能审计—学习机会—技能验证”程序。近年来，欧盟在《关于提高技能途径的建议》《21世纪成人学习宣言：学习的力量和乐趣》《欧洲教育区2025行动计划》《如何帮助缺乏谋生技能的成年人获得教育培训机会》《关于学校成功之路的建议》等政策或报告中，不断强调通过“识别技能属性与学习需求、满足技能教育与培训机会、提供技能认证”帮助青年群体发展就业技能。而为了带动和支持成员国践行这一操作程序，首先，欧盟从价值共创视角支持成员国政策学习，组织教育机构、公共就业服务部门、社会合作伙伴以及欧洲社会基金等利益相关者形成联盟网络互动，生成以就业为核心关怀青年脆弱性的一致性信念，共同参与欧盟青年技能提升的相关政策方案；其次，欧盟推进专门型与配套型项目联合运作，统整“欧盟就业和社会创新计划”结构改革支持方案与“欧盟社会基金、伊拉斯谟+、欧盟区域发展基金、欧盟援助最贫困人口基金”等多方资源，推动成员兑现关于优质教育、技能开发与终身学习的承诺；再次，欧盟运用金融杠杆进行政策动员。据统计，从2014年到2020年，欧盟投资270亿欧元用于教育培训、技能和终身学习，投入212亿欧元用于社会包容建设，另投入308亿欧元支持高质量就业[20]。多举措提高技能体系与青年终身学习间的粘合度，成为欧盟教育关怀青年脆弱性的重中之重。

成员国层面，在终身学习政策扩散中遵循预防、补偿、激活、赋权四重实践逻辑开展实践。预防逻辑遵循“教育失败”与“劳动力市场排斥”间的线性因果关系，核心任务在于降低早期离校生和既未就业也未接受教育和培训的青年所占比率。补偿逻辑通常用机会平等和补偿正义做规范，旨在平衡青年因家庭背景、经济地位、社会阶层等因素缺乏或错过教育/职业资格认证问题，重点是通过提供补充教育机会、生活辅导或心理支援提升弱势青年的个体复原力[21]。激活逻辑鼓励青年在社会结构调整中主动、积极、独立地追求职业目标和适应劳动力市场变革。其聚焦青年与劳动力市场融合问题，在终身学习政策中遵循新自由主义取向，强调增强青年个体发展就业技能、应对失业等风险的主体责任。赋权逻辑则在各成员国终身学习政策行动中占比较少，这类终身学习政策将青年脆弱性置于国家立法、劳动力市场、技术结构与数字化变革等结构中考量，其行动要素是基于青年立场提高技能供需匹配度、创造就业机会和提供学徒名额。

成员国的四重逻辑中又以激活逻辑最为核心和普遍，其可谓关怀青年脆弱性的终身学习政策的主流。如爱沙尼亚在其二〇三五教育战略中就侧重推进职业资格制度改革，开发技能矩阵和分类系统，建立学生先前学习学分认证机制[22]，主张政府主要责任是结构控制和平台服务，个体仍是把握劳动力市场机会和适应教育改革浪潮的主要责任人。

三、欧盟关怀青年脆弱性的终身学习政策困境

（一）青年脆弱性内涵被窄化，终身学习政策人文属性不足

一方面，青年脆弱性的多元性与终身学习政策目标的单一性构成差异，青年脆弱性的内涵被明显窄化。欧盟青年脆弱性根植于根本性社会变化，具有缺乏经验、情感脆弱、经济依赖、越轨行为等多样化表现形式。而欧盟终身学习政策却按照“金融危机”与“青年失业”事件发生顺序，把青年脆弱性窄化为失业风险，建构发展青年就业素养的单一终身学习政策目标。这进一步致使青年问题诊断的不精确性和相关政策绩效标准的不可及性，欧盟终身学习政策所制定的降低辍学率、增加成年人终身学习参与率等目标均未按期完成。而即便仍以就业为主要衡量标准，2022年欧洲青年失业率比世界平均水平高出近1.5%，比经合组织国家的平均值高出近6%，成员国西班牙青年失业率甚至超过30%[23]。关怀青年脆弱性的终身学习政策目标面临从纸面到实践的困境。

另一方面，过分强调从教育到工作的成功过渡，终身学习政策的人文属性不足。在以发展就业素养为核心的政策目标推动下，欧盟及其成员国将关怀青年脆弱性的核心放在教育与就业的成功过渡上。讽刺的是，这种过渡本身就让人质疑。原因在于多重因素影响下学校对教育的垄断被突破，学生可通过各类在场或不在场的方式进行学习，学校与社会间的界限将逐步模糊甚至消失[24]。侧重于发展就业素养的政策目标弱化了“人的终身发展与完善”理念，转向“阶段性人力资本和职业投资”价值取向，其与青年生命历程的弹性化、多元化特征背离，致使欧盟终身学习政策的人文属性愈发稀薄，甚至走向趋向“责备受害者”误区或群体性社会敌意，促进社会包容的功能逐步“口头化”。

欧盟利用教育政策促进青年发展的合理性毋庸置疑，但其仅将“青年脆弱性”作为推进政策共识达成的“标语”或“口号”，窄化了青年脆弱性本质。某种程度使其政策目标偏离“人本中心”，过分强调经济价值导致终身学习政策的人文和民主价值被边缘化，对关怀青年脆弱性本质的作用有限。

（二）政策被象征性采纳，错位匹配与分化执行的风险暴露

遵循欧盟经济社会问题教育化的问题解决逻辑，研究者认为其关怀青年脆弱性的终身学习政策实践同样面临三方面问题。

第一，超国家层面“软性”治理模式权力有限，关怀青年脆弱性的终身学习政策扩散面临象征性采纳风险。每个欧盟国家都应对自己的教育和培训系统负责，欧盟政策旨在支持国家行动并帮助应对共同挑战[25]。由于教育基础性法律缺失和专门性机构缺乏，欧盟终身学习政策扩散依赖话语工具与说服。这意味着其为发展青年就业技能所建构的“技能审计—学习机会—技能验证”三步操作程序只能作为辅助性原则来对成员国教育改进发挥补充作用。另外，进一步分析欧盟终身学习政策话语发现：尽管“脆弱性”“终身学习”“技能”等词汇高频率出现，但是大多战略并没有明确提出改善青年脆弱性的具体标准；设立共同目标、传播最佳经验、促进政策学习等手段也并不具备强制属性。可以说，受限于缺乏约束性的“软性”政策执行机制或治理模式，欧盟关怀青年脆弱性的终身学习政策在部分成员国面临象征性采纳的尴尬局面。

第二，青年脆弱性问题识别与解决方案错位匹配，欧盟终身学习政策实践困境暴露。面对新形式资本主义危机以及数字化加速、环境退化、人口结构变化等风险，多数成员国仍然制定了基于激活逻辑的“个体方案”或“私人路径”，青年脆弱性的问题识别与解决方案间显著错位匹配。究其根源，欧盟新自由主义经济理性弥散至教育领域，对关怀青年脆弱性的终身学习政策产生深刻影响。一是欧盟新自由主义经济政策引发劳动关系失衡、导致劳动关系领域政府失责、劳动者失语[26]，大规模青年失业即是产物之一；二是经济逻辑影响教育政策制定议程，政治精英期望投资青年经济劳动价值，通过教育反向修正不良经济后果。那么在青年危机面前，如何发挥终身学习政策功能实现资本利益最大化？“缩小公共领域，依靠个人努力弥合差距”成为答案。于是，欧盟终身学习政策实践趋向个性化、私有化、市场化与私营化，越发难以触及最难以实现自身终身学习理想的社会群体，青年脆弱性亦难以受到整体性关怀。

第三，成员国关怀青年脆弱性的终身学习政策改革路径分化，青年就业差距进一步扩大。以近年来丹麦、英国和西班牙终身学习政策领域中的青年就业培训改革为例：丹麦在自由化背景下降低失业福利，着力构建双元制职业培训制度并提升其对青年的吸引力；英国政府利用教育法巩固学徒数量、建立国家学徒服务机构、增加公共学徒资金补助、投资高等教育等举措集中加强学徒制度建设；西班牙则将青年职业培训与企业学徒合同作为社会政策工具，即通过“福利补薪”鼓励私营机构聘用学徒[27]。事实表明，政策路径分化为各国青年就业带来不同结果：丹麦市场自由化削弱了双元制的制度优势，青年职业教育培训参与率没有明显提升；英国的折中方法提升了培训自愿性，促进企业雇主服务学徒制，青年职业教育培训参与人数明显提升；西班牙“官退民进”使青年就业培训流于形式，青年失业问题仍旧严重。换言之，欧盟教育政策制定伴随着超国家层面与成员国以及成员国之间的政治权力博弈，关怀青年脆弱性的终身学习政策改革实践受限于复杂政治经济背景，政策效果存在差异甚至显著分化，而这亦导致了欧盟职业教育一体化进程受阻。

四、结论与启示

青年危机冲击福利国家政治形态，欧洲社会与经济正义承诺难以维系，“脆弱性”概念在欧盟社会政策议程中占据重要地位。金融危机后大规模青年失业促使关怀青年脆弱性的话语“能量场”形成，欧盟重构终身学习政策话语，确立发展青年就业技能的政策目标，并推进糅合技能体系与青年终身学习的政策实践。固然，欧盟对青年脆弱性的特别关注与关怀，在督促成员国改善教育体系与劳动力市场包容性中有积极意义。但是反思关怀青年脆弱性的终身学习政策话语发现，欧盟政治精英用“青年脆弱性”政治隐喻，营造了一套大众普遍认可和接受的价值体系，但是被危机绑架的青年群体却在终身学习政策中处于“失语”状态。欧盟利用根深蒂固的新自由主义治理表达将青年危机争论的焦点转移至教育，把问题解决的重点凌驾于个体，导致终身学习政策人文与民主价值流于表面。这窄化了脆弱性概念的本质内涵，既导致终身学习政策经济人文属性不足，又削弱了成员国政府对青年问题的整体性与结构性应对。

在我国，青年群体身处变幻的时代洪流中，其同样面临教育学历内卷、就业压力隐忧、生育意愿低下以及职场适应难等问题，而青年发展也是当前社会大众、新闻媒介广泛聚焦和交换讨论的重点话题。与此同时，终身学习在我国加速推进教育现代化的进程中已从教育理念上升为国家战略，从最初作为保障人类生存的教育服务方式，拓展为推动可持续发展的社会治理模式[28]。与欧盟经济危机后方才重视应对青年问题显著不同，我国始终重视青年工作、关怀青年发展、信任青年力量，我国终身学习政策价值立场也明显有别于欧盟的新自由主义取向，其坚持了以人民为中心的人文主义理念，强调面向人人和为弱势群体兜底保障的融合服务任务。

分析欧盟关怀青年脆弱性的终身学习政策行动与困境，一是激励我国当代青年回归中华民族文化自信、教育自信立场，把握国家构建学习型社会的时代机遇；二是启发国家政策制定者关注老龄化、数字化、市场化以及环境变化给青年群体带来的多重挑战，在巩固终身学习政策人文性的同时，加大针对性改革以回应和支持青年群体正当发展诉求。另外，与欧盟过于推崇终身学习工具价值的缺陷相左，本研究认为我国终身学习政策进入“建设学习型社会、学习型大国”话语高效集中期，其应当发挥“大终身教育观”的人文优势和统整功能，与国家关于构建“技能型社会”宏观制度优势协同作用来共同支持青年教育、就业以及社会主义核心价值观培育，使青年群体具备终身学习的素养，不断更新技能以适应技术变化下的新工作模式，进而促进国家经济文化社会可持续发展。