职业教育助力技能型社会建设的创新实践与经验启示——基于河南、吉林、云南、广东、江苏五省的调查

张幼春

2021年4月召开的全国职业教育大会提出了建设技能型社会的理念和战略，勾画了技能中国的美好蓝图[1]。党的二十大报告首次将“大国工匠”“高技能人才”纳入国家战略人才行列，技能开发已然关乎国家经济社会转型发展[2]。与此同时，关于技能型社会的研究也逐渐成为热点，学者们围绕技能型社会的概念内涵、体制机制、实现路径等内容，从理论基础、功能特征、共生关系等方面展开研究，初步产生了一批理论研究成果。但由于技能型社会建设实践时间尚短，各地的实践仍处于摸索阶段，相关的实践研究成果目前还不多。鉴于此，本文深入调查研究省域层面开展技能型社会建设的实践做法，了解掌握其制度建设、特色做法、主要成效等基本情况，分析总结实践中形成的基本经验和启示，以期为丰富技能型社会建设内涵、优化建设路径、提升建设成效提供参考借鉴，增强技能型社会理论研究的实证支撑。

一、调查对象及方法

（一）调查对象

《“技能中国行动”实施方案》提出，人力资源和社会保障部根据各地实际，通过与当地政府签署部省（区、市）共建协议等方式，在各地推动技能省市建设。河南、安徽、吉林、河北、湖北、山西、云南、西藏、新疆9个省（区）作为首批部省共建的试点省份，积极探索，创新实践，成效显著。与此同时，教育部围绕高质量发展职业教育推进技能型社会建设，目前已与河南、吉林、安徽、江苏、浙江、山东、甘肃、贵州、重庆9个省（市）签署共建协议，开展了部省共建。根据部省共建、地域分布、经济社会发展等情况，选择河南、吉林、云南、广东、江苏5个较具代表性的省份作为调查对象，样本具有典型性和多样性。

（二）调查方法

本研究主要采取文献研究、网络调查、电话调研等方式，从公开的各级政府官方网站、各类报纸媒体和中国期刊网等，对相关数据进行检索和整理。

二、技能型社会建设的省域创新实践

（一）河南省的创新实践

河南省的技能工程建设启动较早，2009年人力资源和社会保障部就与河南省人民政府签署部省共建合作备忘录，2014年、2017年和2020年又分别续签，持续推进技能工程建设。其创新实践主要体现在法治化、规范化、品牌化和国际化等方面。

一是推进职业培训法治化。2018年1月，《河南省职业培训条例》出台，《条例》明确规定政府及其相关部门在职业培训中应承担的职责和义务，是我国首部涉及职业培训的省级法规。

二是推进技能社会建设规范化。河南省职业技能培训工作由人社、教育、财政、发改等21家部门协同参与；完善与能力业绩贡献相适应的技能人才使用评价体系；落实企业职工教育经费，建立省市县三级财政投入长效机制，健全职业培训奖励体系。

三是推进技能教育品牌化。围绕新兴产业发展，加强品牌实训基地建设；按照“高端引领、校企合作、多元办学、内涵发展”的办学理念，加强品牌技师学院建设；实施现代职业教育质量提升计划，加强品牌示范专业建设。一批具有河南特色的技能教育品牌初步形成。

四是推进技能发展国际化。推动郑州商业技师学院等10余所技师学院先后与德国、英国、日本等职业教育发达国家的知名机构、企业开展国际合作，构建共建共管共赢的合作模式，培养国际化技能人才，实现境内外双向高质量就业[3]。

（二）吉林省的创新实践

2020年6月，吉林省人民政府与人力资源和社会保障部签署《加强吉林省技能人才队伍建设备忘录》，支持吉林老工业基地振兴发展[4]。2021年12月，吉林省人民政府、教育部联合印发了《关于加快现代职业教育高质量发展推进技能型社会建设的意见》。其创新实践主要体现在完善体系、创新举措、强化保障、营造氛围等方面。

一是完善技能人才培养体系。推进技工教育一体化教学改革，将技工院校纳入高中阶段招生录取统一平台；规范民办机构办学，制定出台《吉林省民办职业培训学校管理办法》；构建竞赛联动体系，将技能大赛选手、技术能手和“五一”劳动奖章评选挂钩，大力推进技能大师工作室建设，形成技能人才培养梯队。

二是创新技能人才发展举措。在全国率先出台《关于促进高技能人才成长的若干意见》等政策文件，打通技能人才和干部队伍的发展通道；率先开展“高精尖缺”高技能人才职称评定；率先开展公共卫生辅助服务员线上培训；组织编印了全国首部直播业务员培训教材。

三是强化技能培训保障。培训补助标准翻倍保障，由原来的每学时5～8元调整到13元以上；加强培训监管，加强职业培训实名制信息管理系统建设，建立完善培训过程网上监管；鼓励企业组织新入职和转岗员工通过校企合作、工学交替等方式开展新型学徒制培训。

四是营造技能人才激励氛围。对参加全国首届技能大赛的选手进行总结表彰，省委省政府主要领导共同为获奖选手颁奖；每两年开展一次“吉林技能大奖”评选，将高技能人才纳入享受省政府津贴人员范围；加大力度宣传技能人才典型故事[5]。

（三）云南省的创新实践

2017年11月，云南省人民政府与人力资源和社会保障部签订《共同推进云南省技能强省行动计划备忘录》，在全国率先全面实施技能强省建设工程，其创新实践主要体现在系统谋划、全面覆盖、改革落地、激励到位等方面。

一是系统构建技能强省工作体系。自2017年以来，先后出台实施《云南省技能强省行动计划（2017-2020年）》《云南省职业技能提升行动实施方案（2019-2021年）》等文件，大力实施具有云南特色的职业技能提升行动、“十个一批”多层次技能人才培养计划等，构建了具备区域竞争力的技能强省工作体系。

二是做到线上线下技能培训全覆盖。面向社会群体，如失业人员、二次求职人员、应届毕业生等，开展中短期实用技能培训和创业培训；落实省级培训项目，加大对大中型国有企业和民营企业职工的扶持政策；启用云南省职业技能网络培训平台，职业技能培训通APP上线运行。

三是加大投入推动技工教育改革落地。对云南籍学生分段资助学费；在全国率先实现技师学院学生享受高等院校学生医疗保险的同等待遇；参照高职高专院校生均经费标准下拨省级技师学院生均经费；设立技工教育发展专项资金，从2017年起分配1000万元专项资金扶持技工教育发展。

四是精神物质双管齐下强化技能激励。为高技能人才评选享受国务院政府、省政府特殊津贴留出专门名额；推荐高技能人才当选全国党代表、全国人大代表；每名首席技师享受50万元的工作经费补助、高层次人才享受每年3万元的特殊生活补贴；录制播出20集《技能报国》系列宣传片，在学习强国平台同步上线[6]。

（四）广东省的创新实践

2020年12月10日，习近平总书记专门发贺信，对首届全国技能大赛在广东广州举行表示祝贺，并特别强调“各级党委和政府要高度重视技能人才工作”。广东省委省政府深入贯彻落实党中央、国务院工作部署，在技能人才培养、技工院校发展、技能人才评价、薪酬激励机制等方面开展创新实践。

一是实施技能培养“三项工程”。实施“粤菜师傅”“南粤家政”“广东技工”三大工程，构建三大工程标准体系规划与路线图，全省各地围绕“三项工程”，结合实际开展行动，如广州开展“三项工程”羊城行动，广州市实施职业技能培训十大专项行动等多项技能培训专项行动。

二是推动技工教育高质量发展。先后出台《“广东技工”工程实施方案》《关于推动“广东技工”工程高质量发展的意见》《广东省推动技工教育高质量发展若干政策措施》等文件，明确了打造一支技能精湛、勇于创新、追求卓越的“广东技工”队伍的发展方向和具体措施；开展厅属技工院校党委领导下校长负责制试点，推动首批3所技师学院纳入高等院校序列。

三是深化改革技能人才评价制度。构建由龙头企业、技工院校、行业协会等共同参与的职业技能等级认定体系；鼓励企业采用定级评价或晋级评价方式，自主开展技能人才评价，切实解决职工有技能但无资质证书的问题；支持技工院校创新职业技能等级认定模式，通过“行政+联盟+院校”的联动模式，解决企业实际岗位技能人才培养不匹配等问题。

四是健全技能人才薪酬激励机制。以广州市为例，出台全省首个技能人才薪酬激励文件——《关于开展集体协商健全技能人才薪酬激励机制的指导意见》，对参与技术革新、发明创造、科技创新的劳动者，通过集体协商落实奖励措施；设立绩效工资单元，做到绩效工资与各项考核有效挂钩；设立师徒津贴，实施特殊奖励、股权激励、推优评先、组织参观考察等奖励措施[7]。

（五）江苏省的创新实践

江苏省人民政府与教育部于2020年9月共同启动建设“苏锡常都市圈职业教育高质量发展样板”，打造具有国际竞争力的技能人才新高地。在推进职业技能发展、提升技工教育质量、促进高质量就业等方面进行了深入的探索实践。

一是“六大举措”提升职业技能。制定实施一系列专项培训计划，扩大职业技能培训覆盖面；为产业技术工人提供“云平台”“云资源”“技能充值卡”，大力开展线上培训；鼓励建成职业技能培训信息服务系统并全面推广使用；开展职业技能提升行动质量年活动，促进订单式培训、套餐式培训、项目制培训；以企业新型学徒制培训为主要载体，不断完善培训模式；推动数字技能产业园建设，组织举办数字技能高级技师研修班。

二是“三个坚持”提升技工教育质量。坚持规划引领，在全国率先制定出台《“十四五”技工教育中长期发展规划》，明确技工教育高质量发展图谱；坚持高端引领，新建一批省重点技师学院和省级高水平技工院校，技工教育龙头资源不断做大做强；坚持产业引领，开展“百企万岗技校行活动”，组织技工院校产教融合现场会，不断增强产教融合的紧密度。

三是“一项条例”保障技能激励。《江苏省就业促进条例》于2022年5月颁布，明确规定技工院校中级工、高级工、技师在参加公务员招录、参军入伍、企事业单位招聘、职称评定等方面，分别按照中专、大专、本科学历享受同等待遇。落实技能人才薪酬分配导向，坚持按技能要素参与分配[8]。

三、省域创新实践成效

（一）制度体系建设不断完善

自2017年云南省人民政府印发《云南省技能强省行动计划（2017-2020年）》（云政发[2017]40号）以来，各个省份研究制定出台技能建设方面的制度数量明显增多，技能型社会制度体系建设进入加速期。近5年来，出台相关制度总量依次为河南22项、江苏21项、吉林13项、云南11项、广东10项，见图1。

图1 五个省份关于技能社会建设相关制度发布时间及数量（截至2022 年7 月）

从制度涵盖的内容看，各省出台的政策制度中，涉及技能人才培养的制度数量最多，其中河南尤为明显。有关技能人才评价的制度，江苏的数量较为突出，其他省份大体相同。有关技能人才激励的制度五个省份相差也不大。有关职业技能大赛相关的制度则均为1项。有关组织架构相关的制度只有河南印发了《关于成立河南省全民技能振兴工程领导小组或关于调整河南省全民技能振兴工程领导小组成员的通知》，其余省份均未公开发文。见图2。

图2 五个省份关于技能社会建设相关制度涵盖内容及数量（截至2022 年7 月）

总体来看，随着技能型社会建设的不断深入，2019年以后各个省份不断建立健全技能型社会建设政策制度，数量和内容覆盖面都有大幅度提升。值得一提的是，河南突出技能型社会法治化建设，在全国率先出台了《河南省职业培训条例》，依法推进职业技能培训。

（二）技能人才培养能力不断增强

推进职业（技工）教育进入发展快车道。广东省围绕产业布局大力发展技工教育，全省148所技工院校在校生63.4万人，占全国总量的1/7，成为全国现代技工教育的一面旗帜。河南省中职、高职教育在校生分别达到150.7万人、137.8万人，均居全国第一位，技工院校办学能力和办学质量得到了显著提升。吉林省全省共有技工院校64所，在校学生6.3万人，累计开展新型学徒制培训4.14万人。云南省大力推进技工院校招生改革，全省35所技工院校在校生规模达16万人。江苏省技工院校总数达110所，在校生26.8万人，每年招生约10万人。

高技能人才培养基地数量大幅增加。近年来，各省建设技能人才培训基地、技能大师工作室的数量都出现了大幅度增长。其中广东省建成的国家级高技能人才培训基地和国家级技能大师工作室均达50个，数量居全国之首。河南省建成国家级高技能人才培训基地25个、省级高技能人才培训基地56个、国家级技能大师工作室36个、省级技能大师工作室106个。吉林省累计创建了40个国家级技能大师工作室，22个国家级高技能人才培训基地，60个省级首席技师工作室以及40个省级师徒工作间，成立全国首家省级技能人才协会。云南省建设26个国家级高技能人才培训基地、35个国家级技能大师工作室、10个省级高技能人才培训基地。江苏省以职业院校和头部企业为依托，建设10个国家级高技能人才培训基地、10个国家级技能大师工作室，30个省级高技能人才专项公共实训基地和60个省级技能大师工作室。

（三）技能人才队伍不断壮大

广东省技能人才总量达1762万人，其中高技能人才593万人，占比33.7%。河南省2021年全年开展各类职业技能培训达399.3万人次，目前，全省技能人才总量超过1300万人。吉林省高技能人才总量从2010年开始增速极快，10年间增长近60%，到2020年高技能人才总量达60.1万人，2021年初全省技能人才中高技能人才占比达到28%。云南省技能人才体量也不断扩大，总数超过400万人，其中高技能人才达到130多万人，占比达33%。江苏省高技能人才总量达470万人，高技能人才占技能劳动者比例达32%。

（四）“技能宝贵”的社会共识不断凝聚

河南省形成了“政府主导、人社牵头、部门配合、上下联动”的技能型社会建设工作机制，通过立法建设，技能型社会治理能力迈上新台阶。吉林省在全国率先评选60名“高精尖缺”高技能人才为“工人教授”，选树李万君、李凯军等享誉全国的优秀典型，极大激发了高技能人才的创新创造活力。云南技师学院郑棋元在第45届世界技能大赛移动机器人项目中勇夺金牌，实现了云南选手在世界技能大赛项目中金牌零的突破。广东省技术工人工资年均增幅达8.23%，约2500名高技能人才获得专业技术职称；2021年，获省“五一”劳动奖章的技能人才达107名，占获奖者总数的33.6%；广东承办的第一届全国技能大赛吸引约6万多人次现场观摩，“学技能人生一样出彩”引发热烈反响[9]。江苏省不断扩大技能大奖评选范围，落实高技能领军人才联系制度，组织好优秀技术工人走访慰问和休疗养活动。

四、省域推进技能型社会建设的经验启示

（一）以政策引领，夯实国家重视技能的制度基石

服务国家重大战略，国务院及有关部门陆续出台了《关于开展技能脱贫千校行动的通知》（人社部发〔2016〕68号）、《职业技能提升行动方案（2019-2021年）》（国办发〔2019〕24号）、《“技能中国行动”实施方案》等有关技能型社会建设的政策文件，促进了各省结合不同域情建立配套制度，探索实践创新。技能型社会建设从国家战略到省市战术再到地方实践的政策传导路径已基本畅通。涵盖技能人才培养、技能人才评价、技能人才激励、职业技能竞赛等内容的政策体系逐步健全。由人社、发改、财政、教育等相关部门共同参与的政策协同机制不断完善。见图3。

图3 “技能中国”政策制度体系模型

分析上述五省已出台的与技能型社会建设直接相关的各类制度的关系结构发现，除了不断完善技能人才发展体系的内部治理制度外，更需要技能供给相关的政府部门在顶层形成合力，比如教育部门、人社部门分别归口管理职业教育、技工教育，在当前产业转型升级、推进技能型社会建设进程中，“职”“技”两类院校发展都各自面临着挑战与制约。对此，地方政府尝试了一些“职”“技”融合发展的试点做法，但在推进落实中还存在门户壁垒，比如广东省在2020年底启动对广东省轻工业技师学院、深圳技师学院、中山市技师学院等纳入高等学校序列相关工作，按备案程序在2021年2月进行了实地考察、专家评议、社会公示等环节。笔者从广东省教育厅了解到，目前还没有得到教育部的反馈意见，三所技师学院的更名还没有真正落地。如何推进“职”“技”融合发展，实现资源共享、优势互补，做强“大职教”，创造叠加效应，需要国家政府部门以构建中国技能型社会命运共同体的大格局，破除门户之见，统筹谋划，科学做好顶层设计，搭建技能型社会建设政策体系的四梁八柱，夯实国家重视技能的制度基石。

（二）文化浸润，催化社会崇尚技能的生态环境

在技能型社会建设的推动下，技能人才激励制度改革屡屡破冰，技能人才环境持续向好。“技能宝贵”理念在国家和省市诸多的政策导向上逐渐凸显，党和政府对技能型社会建设充满期待，但社会民众追崇技能人才的认知理念尚未统一，接受职业教育是无奈之举而非主动选择的现实矛盾依然存在。技工院校在发展过程中出现的招生难、生源质量差等问题，是最大的难点，也是最大的痛点。技能型社会建设出现国家导向热、民众回应冷的现象，这种由于中国社会的差序格局、传统文化和长期以来的价值导向形成的认知冲突，需要较长时间去融合、转化。在这个过程中，国家政策理念和社会认知理念的冲突可能会持续，国家和地方政府对政策文本落地见效要有信心、对社会接受认同要有耐心。

同时，还需要进一步加强技能文化建设，用软性力量对社会崇尚技能的生态环境进行催化。其一，中华民族历来有浓厚的技能文化积淀，农耕文化、四大发明、民间技艺等无不渗透着中国劳动人民几千年的生产生活智慧，应注重深入挖掘《墨经》《考工记》《梦溪笔谈》《天工开物》等古代典籍中蕴藏的技术文化与当代价值，增强中国传统技术文化自信。其二，将技能文化渗入技能培养全过程，实施小学阶段的职业启蒙教育，增设技能文化课程，帮助青少年从小树立尊重技能、敬畏技能的意识；在中高段职业教育的专业技能培养过程中注重融入“匠心”精神的培育；在岗位职业技能培训中加强以敬业、精业、乐业的职业精神熏陶，提升技能信心，增强技能人才“以技为傲”的文化底蕴。其三，从当前的实践做法来看，技能人才在政治待遇、经济待遇和生活待遇方面虽有明显提升，但受众对象主要是世界技能大赛冠军、全国技术能手、高精尖技能人才等极少数群体，大部分技术工人没有享受到精神和物质的优越待遇，“技能红利”的覆盖面还有待提高，需要进一步在普通技术工人中塑造劳动光荣、技能宝贵的正面形象，提高普通技术工人的社会地位。

（三）点面结合，拓宽人人学习技能的平台路径

人人学习技能的要义是全民终身都能享有学习技能的机会和平台。首先是“对象面”的全覆盖。其一体现“全民”，从各地实践做法来看，当前学习技能的群体主要有以下四类：一类是服务现代产业转型升级的高级技能学习群体（如全国首个全日制高级技师班主要面向具有技师职业资格、研究生学历或中级以上职称的在职人员招生）；一类是因就业创业（再就业）所需的民生技能学习群体（如农村转移就业人员、新生代农民工、失业人员、转岗职工、退役军人等）；一类是学龄段学校技能教育学习群体（如中、高等职业院校学生等）；一类是重点扶持技能学习群体（如困难家庭、残疾人员、服刑人员等）。麦肯锡全球研究院的未来工作模型显示，中国职业变更的份额大约占到全球的36%。到2030年，中国将持续呈现中等自动化情景，农民工所从事的具体工作中约有22%～40%的比例受自动化技术的影响，而这一社会群体的技能水平普遍较低，技能发展资源、技能提升渠道的获取又较为困难，鉴于技能需求的变化，中国应当给予这一社会群体更大的支持[10]。因此中国在技能型社会建设中需要将农村转移就业人员、农民工作为技能学习的重点群体来关注。这部分群体恰恰也是推进共同富裕进程中“扩中”“提低”建设橄榄型社会的关键群体。其二体现“终身”，除了职前技能培养外，要把技能学习贯穿劳动者职业生涯全过程，加强在职劳动者的职业再教育和技能培训，探索建立不脱产或半脱产的职业技能培训体系，面向社会劳动者开设短期的培训项目，帮助中老年劳动力习得未来技能，防范职业变迁，延长职业生命周期。

其次是“路径点”的全方位。近年来，国家和地方政府探索搭建了推进职业（技工）教育高质量发展、创建高技能人才培训基地、技能大师工作室等多元化的技能学习平台和路径，如通过政策支持和补贴支持激发行业企业和社会机构参与技能培养的积极性，使不同群体的技能学习通道基本畅通。将农村转移就业人员、农民工作为技能学习的重点群体重点关注，需要将技能学习路径下移，织密以社区（乡村）为单元的技能学习平台，让技能培训进社区、进乡村、进家庭。当前，职业院校开展“技能进社区”志愿活动、共享活动等较为普遍，这类活动基本上是以一次性服务为主，并没有真正将技能辐射到每个人。因此，在社区（乡村）常态化、规范化、系统化地实施技能培训，打造具有地方特色的“技能社区（乡村）”单元，也是推进技能型社会建设的路径之一。畅通和拓宽人人学习技能的平台路径，有利于充分释放每个技能人才的潜能，有利于促进人的全面发展，从而推进全社会高质量发展[11]。

（四）提质增效，实现人人拥有技能的价值愿景

从上述五个省份的实践成效来看，我国技能人才队伍数量近两年增速加快。截至2021年底，全国技能劳动者的总量已超过2亿人，占就业人员总量的26%；高技能人才突破6000万人，占技能人才队伍的30%，其中高级工4700万人、技师1000万人、高级技师300万人[12]，我国技能人才规模矩阵日益显现。也有报道指出，据教育部、人社部、工信部联合发布的《制造业人才发展规划指南》显示，制造业十大重点领域2020年的人才缺口超过1900万人，2025年这个数字将接近3000万人[13]。据有关权威机构预测，我们国家将在2033年面临超老龄化所带来的社会问题。尤其是在劳动力需求方面，产业转型、技术更新等趋势必将涌现新的职业岗位和机会，人才需求结构发生变化，大量普通劳动者将面临岗位转换的挑战[14]。不难发现，尽管我国技能人才队伍明显扩大，但技能人才供给与产业需求的不匹配现象仍然存在，技能培养供给侧结构性矛盾依然突出。

人人学习技能并不等同于人人拥有技能，只有当学习的技能适配岗位得以顺利输出且产生价值反馈，人人拥有技能的价值愿景才能得以实现。因此，避免简单的技能证书堆砌和技能错位在技能型社会建设中尤为重要，提质增效是提高技能与岗位适配度的重要举措。一是要树立教育先行和技术引领的超前理念，预见需求。教育先行论是指教育的发展要走在国民经济发展的前面，这主要表现在两方面：教育投入增长的速度一定要超过经济增长的速度；教育培养的人才要适合国家未来经济发展的需要[15]。因此，我们不仅要着眼于当前的技能人才缺口，更要确立技能人才培养必须先于新技术的发展和应用的目标，才能支撑社会高质量可持续发展的人才需要。二是要加强职业院校和行业企业的深入合作。通过深化产教融合，构建产业需求谱系图，以需求为导向建立职教集团、混合所有制产业学院、协同中心等技能人才培养载体，形成校企专业共建、师资共培、技能共育、人才共享的机制，提高技能供给质量，缓解结构性矛盾。三是要加强教育系统和培训系统的协同共进，增强效能。教育系统和培训系统的属性不同，优势各异，要避免培养目标的同质化，教育应注重文化知识的传授和德技兼修的培养，充分挖掘和培育人的认知能力、学习能力、转化能力，而培训则更突出专项技能的有效提升，长期的教育熏陶和短期的培训提升有机结合，增强技能培养的效能，使人人具有终身学习技能、拥有技能、使用技能、感恩技能的情怀和能力。