我国新型职业农民培育财政投入保障机制构建的基本理路

张祺午

党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”[1]2023年全国两会《政府工作报告》明确建议“一体推进农业现代化和农村现代化”[2]。乡村振兴，关键在人。习近平总书记特别强调：“人才振兴是乡村振兴的基础”“激励各类人才在农村广阔天地大施所能、大展才华、大显身手，打造一支强大的乡村振兴人才队伍”。着力培育新型职业农民队伍，能助力乡村人才振兴，能发挥人才引领作用，也能促进农民科技文化素质整体提升。新型职业农民是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的重要人力、人才支撑，而持续、足额的财政经费投入是确保新型职业农民培育质量的关键。为此，急需完善新型职业农民培育的财政投入保障机制，依据相关法律法规、政策文件，结合国外经验，合理设计新型职业农民培育财政投入保障的中国模式。

一、新型职业农民培育财政投入保障机制构建的法律与政策要求

新型职业农民是与传统农民概念相对，由新型农民与职业农民结合演化而来，更加突出农民的职业化，特指拥有较高文化水平、先进科技知识与劳动生产技能，经济收入主要来源于农业生产经营的现代农业从业者。培育新型职业农民，首先要从宏观上依据法律法规、政策文件来判断构建新型职业农民培育财政投入保障机制的必要性。

（一）相关法律明确规定为新型职业农民培育提供财政投入保障

新型职业农民是全面建设社会主义现代化国家的重要力量，更是乡村振兴的主要力量。为此，新型职业农民培育需要足够的财政保障。这在我国宪法、乡村振兴法、农业法以及职业教育法等法律中均有表述。

《中华人民共和国宪法》在序言中规定：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”这就从国家根本大法的层面规定了农民的建设者地位。为了提高农民素质，我国《宪法》第十九条第三款规定：“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”[3]因此，要从政治、文化、科学、技术、业务等各方面，加强对农民的教育和培训。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》在多个法条中对培育新型职业农民、增强农业农村优先发展的人才支撑进行了规定。在第四条第一项明确要求“坚持农业农村优先发展……在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排”。第二十四条则明确规定：“国家健全乡村人才工作体制机制，采取措施鼓励和支持社会各方面提供教育培训、技术支持、创业指导等服务，培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，促进农业农村人才队伍建设。”第二十六条要求各级人民政府“采取措施，加强职业教育和继续教育，组织开展农业技能培训、返乡创业就业培训和职业技能培训，培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人”。同时，第五十八条规定：“国家建立健全农业支持保护体系和实施乡村振兴战略财政投入保障制度。县级以上人民政府应当优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应。”[4]这就从法律层面规定了乡村振兴战略实施的财政投入保障制度，其中包括新型职业农民的培育经费。

《中华人民共和国农业法》第五十三条规定：“国家建立农业专业技术人员继续教育制度。”第五十五条规定：“国家发展农业职业教育。”第五十六条规定：“国家采取措施鼓励农民采用先进的农业技术，支持农民举办各种科技组织，开展农业实用技术培训、农民绿色证书培训和其他就业培训，提高农民的文化技术素质。”[5]

新修订的《中华人民共和国职业教育法》对新型职业农民也做了相应规定，其中的第十条第二款做了农民培训的原则性规定，即“国家采取措施，支持举办面向农村的职业教育，组织开展农业技能培训、返乡创业就业培训和职业技能培训，培养高素质乡村振兴人才”。第五十七条则从经费投入的角度作了具体规定：“各级人民政府加大面向农村的职业教育投入，可以将农村科学技术开发、技术推广的经费适当用于农村职业培训。”[6]

这些法律条款代表着国家对新型职业农民队伍建设的整体意志和发展期待，从培训内容、技能素质、财政保障等多个方面为新型职业农民培育财政投入保障机制的构建提供了法律依据。

（二）国家农业农村发展政策强调加大新型职业农民培育投入保障

2012年的“中央一号”文件首次提出“新型职业农民”这一概念。其后，中共中央、国务院和相关部委相继出台大量与新型职业农民教育相关的政策文件，涵盖制度环境、资金支持、培养模式与体系等方面，我国新型职业农民教育工作进入了逐步明确和大力发展阶段。2020年的“中央一号”文件更是在国家教育培训发展规划中纳入了新型职业农民培育。这里需要注意的是，中共中央于2019年印发的《中国共产党农村工作条例》提出要“培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍，造就更多乡土人才”[7]。2020年“中央一号”文件提出，要“加快构建高素质农民教育培训体系”，由此“新型职业农民”这一提法演变为“高素质农民”[8]。为了体现研究的系统性、全面性、延续性，本文仍然使用“新型职业农民”这一概念。因此，关于高素质农民的相关政策也是新型职业农民培育财政投入标准确立的重要依据。

2021年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》，明确要求：“加强乡村人才振兴投入保障，支持涉农企业加大乡村人力资本开发投入。”[9]2023年1月，中共中央、国务院发布的《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》进一步要求：“坚持把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，压实地方政府投入责任。”同时要求：“实施高素质农民培育计划，开展农村创业带头人培育行动，提高培训实效。”[10]

为了更好地落实这些文件精神，把新型职业农民的培育经费落实到位，就必须构建并完善相应的财政投入保障机制，以便地方政府在落实“投入责任”时有所遵循。

二、新型职业农民培育财政投入保障机制构建的现实需求

新型职业农民培育工作是提升广大农民技术技能、经营管理水平和综合素质的重要途径。近年来，国家持续加大财政支持力度，农民教育培训财政投入从2014年的11亿元增至2020年的23亿元，同时引导地方财政年投入稳定在5亿元至6亿元，每年合计培育新型职业农民100多万人，特别是近几年新型职业农民培育工程不断提升人均培训经费标准，培养了大批新型职业农民，为促进农业农村发展提供了有力的人才支撑。但是，相比乡村振兴的总体需求和新型职业农民的成长需要，中央和地方的财政投入还远远不够。

据农业农村部统计，截至2020年6月底，全国家庭农场已经超过100万家，农民专业合作社超过220万家。按照每年培训100万人测算，对全国新型农业经营主体和服务主体轮训一遍大约需要3年；若按照每个新型农业经营主体和服务主体5个骨干人员参训计算，约需要培训1600万人，全部轮训需要16年。国家统计局数据显示，2019年全国乡村就业约3.3亿人，按照5%的培训率计算，培训约需16年。

可以说，不管是单纯培训新型农业经营主体、服务主体等骨干人员，还是全面培训乡村就业人员，都需要中央层面和地方政府持续加大财政投入力度，才能满足农民的发展需求。特别是在当今国际经济复苏乏力、国内经济增速放缓的多重影响下，确保中央和地方政府经费投入稳定增长，是持续推进新型职业农民培育工作的重要前提[11]。

根据农业农村部的调查，农村当前的实用人才只有2200多万人，新型职业农民受教育程度在高中以上的不到一半，乡村人才总量不足、素质不高依然是突出问题。调研发现，全国6亿名农村劳动力中新型职业农民不足3%，新型职业农民中大专及以上学历不足13%，中职及以上不足50%，农村高技能人才、双创带头人等人才十分紧缺。

此外，现有培育体系主要是以农业类高校、高职院校以及社会培训机构为主体，而我国农村在进行新型职业农民培育过程中，没有足够的资金支持聘请专业的培训人员；或是聘请的培训人员虽有扎实的理论基础，但缺乏实践经验，导致培训工作不能激发农民的内生动力，收效甚微。以吉林省为例，目前吉林省农业大户、农场主和合作社带头人已发展到20多万人，而且合作社还以每年1万户的数量在递增，预计到2025年将达到30万人以上。如果将这些农民全部轮训一遍，按目前国家和省里投入的资金计算明显不足，如开展深层次培育，资金缺口更大。同时，以农广校为重点培育主体的培育条件和培训手段建设也需要大量资金。从新型职业农民培训宣传发动、招生培训、考试考核、后续服务、学费支付等整个流程看，基本由政府部门主导，培训经费主要是财政专项资金，农业龙头企业、合作社和学员个人投入很少。在乡村振兴人力资源开发上，特别是涉农人才的培养方面，缺乏多元化资金投入的体制机制，出现了“政府热，两头冷”的局面。

因此，中央和地方对新型职业农民培育的财政投入应该依据实际需求持续加大。“一切从实际出发”的唯物史观方法论，要求我们在新型职业农民培育工作中，也必须尊重客观现实，把新型职业农民的培育需求作为构建财政投入保障机制的重要依据。

三、国外农民培育财政投入保障机制建设的经验参考

世界农业发达国家都曾经历长期的职业农民培育过程，如美国已坚持职业农民培育一百多年[12]。一些东亚国家也面临过与我国类似的大量农民进城务工、农村空心化、农民老龄化等情况，并通过高度重视职业农民的培育，作为农业发展的推动力，建成农业强国[13]。由于国情不完全相同，国外农业发达国家培育职业农民的财政投入模式和投入标准不尽相同，但以财政投入支撑职业农民培育的战略部署是一致的。

日本在整个培训链中，政府一直处于主导与扶持地位，尤其是在法律和资金上给予了大力保障。日本规定政府承担农业技术普及培训事业所需经费一半。日本政府还颁布了《农业改良助长法》，规定国内所有地方政府都要建立农民培训机构，且政府需要负担农民职业培养费用的50%，该项法律延续至今，有力保障了新型职业农民的成长和发展。

以美国和加拿大为代表的北美模式在新型职业农民培训中主要形成了集农业教育、科研和推广为一体的模式，来满足农民规模化经营和机械化耕作的需要。两国都具有比较完备的农民培训法律体系和完善的信息化系统，其中美国主要是通过联邦、州、地方三级预算制度对农业培训予以财政拨款。1887年颁布的《哈奇法》规定，由联邦政府每年向各州拨款1.5万美元，用于资助各州建立农业试验站，加强赠地学院的研究功能，从此形成了农业教育、科研、推广相结合的体系，成为美国农业不断开发的中心。美国《新农业法案》则规定，2014-2018年美国财政提供8500万美元用于新农民和农场主的培训。值得注意的是，美国有完善的农场主培育资金资助体系。美国农业立法中有具体的资金额度用于农业培训。比如《莫雷尔法》《哈奇法》《史密斯—利费法》等都规定州政府每年提供一定额度的资金用于农民培训，培训机构对接收培训的农民不仅不收培训费用，而且还要发放培训补助，以此鼓励农民参加培训，当然这些都是公立的培训机构。

澳大利亚的新型职业农民培训是大洋洲模式的典型代表。其针对农民教育培训经费问题出台了《培训保障法》《职业教育与培训经费法》等专门法案，明确国家在财政上为各农民培训机构给予农民职业教育培训经费总额20%～30%的资助，并规定年收入在25万澳元以上的农牧企业雇（场）主，应将其工资预算总额的15%用于农民职业培训。

四、我国新型职业农民培育财政投入方向与保障机制构建路径

（一）我国新型职业农民培育财政投入的主要方向

为全面提高农民的整体素质，建设一支高素质的新型职业农民队伍，很有必要加大财政经费投入，提高新型职业农民培育的基础条件水平；培育适应我国农业国际化的现代农业人才；建立健全新型职业农民培育的激励机制。

1.提高新型职业农民培育的基础条件水平

发展不平衡不充分的问题在我国农村表现较为突出，作为新型职业农民培育的主要载体，农村职业教育在城乡之间、县际之间、学校之间提供职业教育与培训的能力和水平依然存在结构性的不平衡。师资队伍、实训设备、科学技术等要素的不充分直接影响着新型职业农民的培养质量。以吉林省为例，吉林省新型职业农民培育的主体是各级农广校尤其是县级农广校，其承担着60%以上的新型职业农民培育任务。目前全省共有农广校54所，其中省级1所、市级9所、县级44所，除省校外其他农广校办学条件较为落后，难以满足培训培育工作的需要。一是基础设施较差。吉林省大多数基层农广校办学经费不足，80%以上县农广校靠租赁或借用办公室做教室，70%以上的县级农广校教学设备陈旧落后。二是培训手段传统。除省里培训借助互联网教学平台开展培训和开设空中课堂试点外，市县培训基本依托常规手段，培训课程不可重复学习，培训效果不佳。三是师资力量薄弱。大多数基层农广校专职教师少，学历偏低，年龄偏大，专业结构不合理，进修培训提高机会极少。

为此，要加大财政投入力度，推进新型职业农民培育机构办学基础条件的转型升级。实现教室、网络、实践基地等硬件设施和师资、课程、文化氛围等软件环境的全面达标，而这些硬件设施的建立、维护、升级和软件环境的建设、研发、更新都需要加大财政投入支持力度，投入一定比例的专项经费。这笔专项经费可以参照国民教育中的生均经费标准和农民学员的总体数量来综合确定。

2.大力培育适应我国农业国际化的现代农业人才

在构建人类命运共同体、推进“一带一路”共建的时代背景下，为了开阔高素质农民的视野，培育他们的国际意识，促进我国农业农村国际化，就需要选拔和支持一定数量的新型职业农民出国考察学习，了解和感知国外农业发展前沿动态。例如，湖南出台农民境外培训政策，组织高素质农民学员721人赴我国台湾地区以及日本、韩国参加培训。新型职业农民的出境考察和培训学习，需要充足的财政经费来支持。这一项经费可由中央和地方政府共同承担，在中央政府提供基本经费的前提下，各地政府结合本地的农业发展实际来决定派出农民学员的类别、数量和经费支出额度。

3.建立健全新型职业农民培育的激励机制

为进一步激发新型职业农民的学习热情和成长动力，需要选树一批又一批的劳动模范和学习标兵，对学习和工作中表现突出人员予以表彰奖励，鼓励广大农民自学成才和研发新农技。表彰奖励可以分为三个方面：一是表彰理论知识学习成绩优异者，理论知识主要包括农业农村相关的法律、政策、历史、科技、家庭教育、家风家训等；二是表彰实践操作能手，主要是在农业技能大赛、专项技能大赛、地域特色技能大赛等各项大赛中取得优异成绩者；三是在精神文明建设中表现突出者，包括农民劳动模范、能工巧匠、先进工作者等。例如，上海、江苏、浙江等省（市）创新开展乡土人才职称评价，将高素质农民纳入农业系列职称评审范围，引导和激励各类人才在乡村振兴中建功立业。陕西省每年投资1000万元，选择工作绩效好、有一定基础的市、县农广校给予补助100万元。河南省夏邑县政府授予夏邑县农广校集体三等功，每年有固定经费保障，人员编制超过60人。充分激励新型职业农民创先争优也必须投入一定的财政经费，特别是在表彰和奖励环节，更是需要物质奖励。

（二）我国新型职业农民培育财政投入保障机制的构建路径

党的二十大报告指出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”[14]在实施乡村振兴战略中，新型职业农民的职业教育与科技培训是实现农业农村现代化的“基础性、战略性支撑”。立足新时代乡村振兴的战略规划，要依据相关法律法规、政策文件要求和实践需要，参考国外通过加大法律制度建设来保障农民培训资金投入的模式，构建新型职业农民培育财政投入保障机制。

1.建立和完善新型职业农民培育财政投入法规体系

教育经费投入是教育可持续发展的基础保障。我国现行的教育法规和财政法规，对教育财政的一些重大问题没有做出规定，或是规定得不够具体。国家应尽快完善我国的教育财政法规体系，继续发挥公共财政主导作用，保证各级财政对新型职业农民培育的投入力度，使新型职业农民培育等各类教育经费的筹集、负担、分配和使用都有法可依、责任明确[15]。一是要通过完善立法来明确并不断调整优化中央和地方事权和支出责任划分，以法律形式明确各级政府和政府各部门的财政责任。二是应通过立法明确规定新型职业农民培育公共财政的决策程序。三是设计保障法规执行的监督检查机制和责任追究机制。

2.建立和完善新型职业农民培育公共财政投入标准

要建立合理的各级财政分级负担的教育经费投入机制。一是初步确立中央财政投入总体标准。历年《全国新型职业农民发展报告》显示，2014年农业部、财政部启动实施新型职业农民培育工程以来，中央财政持续加大支持力度。2014年、2015年分别安排11亿元专项资金，2016年中央财政资金增加至13.9亿元，2017年增加至15亿元，2018 年、2019年每年20亿元，2020年、2021年、2022年每年23亿元。2021年较2014年的增长幅度高达109%。为此，建议中央财政每年对新型职业农民培育的总体投入至少23亿元，即以23亿元作为底线标准，并依据经济发展情况和农民成长需求逐年增长[16]。二是倡导建立地方财政投入配套标准。近年来，地方普遍增加新型职业农民培育资金投入力度。据不完全统计，2019年省级投入资金超过6.25亿元，省级财政投入1000万元以上的有15个省份，其中江苏省财政安排专项资金1亿元，安徽省、山东省分别投入7000万元和6000万元[17]。为此，建议各省（自治区、直辖市）依据本地情况，按照中央财政投入的一定比例来配套安排新型职业农民培育的财政投入，配套比例至少应为1∶1。三是探索建立农民人均培训经费标准。由于新型职业农民的培训与高职院校学生的教育存在诸多相似之处，两者在培养培训的经费开支上也有很多相似之处，建议参照高职院校生均经费标准，依法制定新型职业农民培育的人均经费标准。2014年《财政部、教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》要求，从2017年起，当各地年生均财政拨款水平全部不低于12000元时，中央财政将进一步加大改革绩效奖补力度[18]。据此，从2017年开始各地高职院校年生均财政拨款最低标准为12000元。在新型职业农民培训中，可以考虑参照年人均财政拨款12000元的标准来保障经费投入。

3.建立和完善多渠道新型职业农民培育经费筹措机制

保障政府财政投入力度并不意味着减少社会投入。当前我国财政性教育经费在新型职业农民培育经费来源结构中一直占据主导地位，而社会投入占比较低，不均衡的经费来源格局难以满足新型职业农民培育持续发展的需要，加快健全多元投入机制成为必然要求。教育成本分担理论强调由国家、受教育者、纳税人、企业、家庭、学校等受益主体来共担教育成本。为此，一是以财税、投资、金融、用地等方面的组合式优惠政策，来充分调动民间优质教育资源和激励社会资本进入新型职业农民培育，鼓励民营资本、股份制企业与部分公办农村职业学校共同探索混合所有制办学改革。二是完善教育捐赠税收优惠等政策法规，调动第三方公益组织与个人捐赠积极性，大力提升管理绩效和筹资效能，促进捐赠经费更有效地用于新型职业农民培育。三是提升新型职业农民培育机构自身管理水平。建立科学、合理的新型职业农民培育成本核定办法，并定期向社会公布各类新型职业农民培育机构的办学成本，构建与区域社会发展的良性互动机制，拓宽产学研合作，提高高职院校的经费筹措能力。