西班牙终身职业教育与培训体系建设探析——基于《3/2022号新职业培训组织法》的解读

祝怀新 朱梦君

西班牙职业教育起步较早，早在1911年就颁布了第一部职业教育法律——《学习合同法》，明确规定以“学徒制”培养技术工人，但此时，西班牙政府尚未有意识地推进职业教育的专业化发展。直至1949年《中等职业教育基础法》的颁布才标志着西班牙正规职业教育的开端，但职业教育学校受到西班牙双轨制的影响而长期无人问津，具体而言，走学术道路的学生会选择普通教育学校，而走职业道路的学生会更加偏向于接受有就业保障的“学徒制”行业培训，即西班牙大型工业公司自建的学徒培养系统或培训中心[1]。与此同时，非正规的职业培训也伴随着经济的发展应运而生。20世纪50～70年代，西班牙工业化进程加快导致大批农民进城务工，大大加速了城市化的进程，服务业逐步跃升为西班牙的基础性产业，劳动者的劳动技能与识字能力亟待提升。在此背景下，20世纪60年代，西班牙出现了大批非正规职业教育与培训，专门负责为进城务工的年轻人提供基础的识字与劳动技能培训，以高度应用型的简短培训帮助劳动者快速达到劳动力市场的基本要求。

1970年，为促进西班牙教育现代化并进一步降低文盲率，西班牙政府颁布《普通教育法》，提出以学校为主体建设职业教育与培训体系，正式开启西班牙职业教育与培训的现代化进程，该体系主要有两大特征：一是职业教育与普通教育彼此独立，且职业教育未设置入学要求，而普通教育则设置了严格的入学要求；二是不能为学生提供市场认可的职业资格认证，这导致了西班牙的职业学校背上了“学习不良的学生才会选择的死胡同”的污名[2]。1974年，西班牙瓦伦西亚自治区规定在高级职业教育与培训的最后一年中，学生可以自愿选择轮流在学校与公司接受职业教育与培训，基本结束了工业部门的“学徒制”，更多的雇主得以看到学校职业教育的价值，这在一定程度上提升了职业教育与培训体系的社会认可度。1984年，西班牙政府将这种“交替式”（Alternance training）的培训模式在全国范围内实验推广，并将之确立为“西班牙职业教育与培训的基石”。1990年，西班牙政府颁布《教育制度总合整备组织法》，正式将“交替式培训”视为职业培训的强制性要求，说服大量企业与学校合力培养职业人才，并对职业教育与培训体系做出了多项创新性改革：一是成立由多个职业教育参与主体组成的委员会，例如雇主委员会，共同决定职业教育与培训的资格认证与课程设置；二是实行模块化的职业课程与培训，提升职业教育与培训系统的灵活度；三是设置与学术教育一致的职业教育与培训体系的入学要求，即只有完成普通中等教育才有资格接受中等职业教育，只有获得学士学位才有资格接受高等职业教育；四是成立国家职业资格院（National Institute of Vocational Qualifications），着手制定《国家职业资格目录》。以上措施极大地提升了企业、公众对职业教育与培训体系的参与度，改善了该体系的不良形象，西班牙职业教育与培训体系向现代化大步迈进，形成了较为稳定的职业教育、职业培训与继续职业培训并行的三大子体系。

1993年，西班牙政府批准了第一个职业教育与培训计划，并在此基础上形成法案——2002年的《5/2002号资格和职业培训组织法》，该法是西班牙自1975年恢复民主制度以来，唯一一部获得保守派、民主派、雇主与工会共同支持的教育法案，根据该法精神，西班牙将职业教育体系、职业培训体系与继续职业培训体系联合起来，建立了国家职业资格体系、资格认证体系、指导服务体系与质量保障体系，形成了与欧盟接轨的国家职业资格与培训体系并延续至今，这也是西班牙21世纪第一次大规模的职业教育改革。近年来，西班牙政府一直在针对该体系的漏洞进行局部调整，如2012年颁布《1529/2012号皇家法令》，开始实施双元制职业教育培训模式；2013年颁布《提高教育质量组织法》，将初级职业教育与培训纳入义务教育。但是，面对新的经济形势与民众需求，该体系在多方面显示出严重不足。2022年，西班牙参议院基于对2025年国家经济数字化转型与劳动力市场需求的预测，通过了《3/2022号新职业培训组织法》（以下简称“新法案”），首次明确提出要建立终身职业教育与培训体系（以下简称“新体系”），自此，西班牙开始了21世纪以来第二次大规模的职业教育改革。总体来看，西班牙职业教育发展虽然进展缓慢，但其在职业教育立法上的长期深耕为终身职业教育与培训体系的建设奠定了深厚基础。梳理西班牙此次终身职业教育与培训体系建设的时代背景、建设目标、构成要素与特征，有助于为我国建设全民终身学习体系提供重要的参考与借鉴。

一、西班牙终身职业教育与培训体系建设背景

（一）人才供给与经济需求存在素质鸿沟

“需求导向”是职业教育办学的基本方向[3]。当前，西班牙劳动力的结构、素质与经济数字化转型的人才需求严重不匹配。2020年7月，西班牙政府发布《西班牙数字化2025》，提出在未来五年内推进公共服务数字化、企业发展数字化、生产模式数字化、人口技能数字化，最终实现西班牙经济与社会的数字化转型[4]。这将极大改变西班牙传统的制造方式与管理模式，数字经济对职业人才的能力结构与内涵均产生了影响，要求人们实现终身学习，不断更新职业技能。西班牙国家统计局（Instituto Nacional de Estadística）的调查报告显示，截至2019年底，西班牙劳动力市场中，拥有中级技能和高级技能资格的劳动者占比不超过21.1%，这与经合组织国家（34.4%）、欧盟 23 国的平均水平（38.2%）形成鲜明的对比[5]，西班牙劳动者的整体素质很不理想。此外，在结构分布上，初级技能的劳动者占比35%，中级技能的劳动者占比25%，高级技能的劳动者占比40%，但预计到2025年，西班牙有50%的岗位需要中级技能的劳动者，只有16%的工作岗位需要低级技能的劳动者[6]。为此，西班牙政府充分认识到：建立终身职业教育与培训体系，一方面能够帮助已就业工人持续提升职业技能，快速将大批低技能劳动者转化为中、高级技能劳动者；另一方面还能够从根本上变革现有的职业培训体系，培养具备数字技能的高素质人才，为经济数字化转型提供充足的人才储备，从而有效地弥合素质鸿沟。

（二）人才培养的质量隐患促进职业教育与培训内生发展

1970年，西班牙政府颁布《普通教育法》，“将职业教育作为次要途径，脱离生产领域”。长期以来，职业教育并未得到西班牙政府的重视，其社会认可度与吸引力也在不断下降，生源与培训质量堪忧。直至1990年，《教育制度总合整备组织法》的颁布将职业教育正式纳入与普通教育平行的教育体系中，职业教育才被视为一条有价值的教育轨迹[7]。但是，西班牙职业教育的质量并未实现与其地位相匹配的提升。据西班牙国家统计局的统计，从职业教育的生源来看，西班牙职业教育均值为12%，而欧盟国家均值为25%，经合组织成员国的均值则达到29%[8]，西班牙现有的职业教育与培训体系无法在学生16岁教育分流时吸引到足够的优秀生源。从培训时长来看，西班牙劳动者的年平均培训时长为12小时，而德国劳动者的年平均培训时长达50小时，其中德国世界领先企业中的工人平均培训时长更是达到了80～85小时[9]。从培训的结果来看，西班牙完成高等职业技术教育的劳动者占劳动者总数的25%，完成中等职业技术教育的劳动者占劳动者总数的16.2%，未接受过任何层次职业教育的劳动者占劳动者总数的53.4%[10]，长此以往，西班牙公众对职业培训质量的信任感将会每况愈下。如何提升职业教育与培训的质量，满足公众对终身学习的需求，是摆在西班牙职业教育面前的重要问题。

（三）欧盟的政策与资金支持成为立法的外部动因

作为欧盟成员国之一，西班牙的职业教育与培训体系建设深受欧洲一体化进程的影响。2020年2月19日，欧盟委员会发布《塑造欧洲的数字化未来》，提出在未来五年内将致力于实现欧洲的数字化转型[11]。同年，欧洲理事会发表《职业教育与培训促进可持续发展、社会公平与弹性的建议》，鼓励各成员国改革职业教育，以适应经济数字化转型和职业教育本身的现代化发展需要[12]。西班牙迅速响应欧盟政策，于2020年修订《1052/2015号皇家法令》，提出设立海外就业与社会保障委员会，完善与国际接轨的终身职业教育与培训体系[13]。同年，西班牙首相佩德罗·桑切斯（Pedro Sánchez）提出“职业培训现代化计划”，政府为此投入了15亿欧元，成为西班牙有史以来规模最大的职业培训计划[14]。自此，颁布新法、改革职业教育与培训体系成为推进西班牙职业教育与培训体系现代化的必由之路。

2021年3月，为助力欧盟各成员国疫情后的经济复苏，欧盟设立欧洲下一代基金（los Fondos Europeos Next Generation UE），投入7500亿欧元用于援助欧盟各国，其中，西班牙获得1400亿欧元，相当于西班牙GDP的11%[15]，这直接促使西班牙加快颁布《3/2022号新职业培训组织法》的步伐，建设终身职业教育与培训体系。

二、西班牙终身职业教育与培训体系建设目标

新法案在序言中明确指出，“终身职业教育与培训体系旨在满足个人的终身职业培训需求，更好地服务于经济的可持续发展”[16]。基于此，可以归纳出新体系的五大建设目标。

（一）教育制度：建立普通教育与职业教育之间的衔接与沟通

从终身教育的立场出发，终身教育体系是人的一生中所接受的各种教育形态的总和，它超越了学校的围墙，贯穿不同的人生阶段，给予人们不断提升与充实自我的机会。相应的，新法案所要建立的终身职业教育与培训体系作为终身教育体系不可或缺的组成部分，它包含了学校职业教育以及其他各种形式的职业培训。西班牙现有的职业教育与培训体系主要是依据2002年出台的《5/2002号资格和职业培训组织法》建立起来的，它将职业教育与培训分为三个子体系，一个是面向在校学生的职业教育体系，另两个是面向非在校人士的职业教育与培训体系与继续职业培训体系，三个体系彼此独立。西班牙现有的职业教育与培训体系不仅剥夺了已就业的社会人士重新接受正规职业教育的机会，职业教育与普通教育彼此独立的局面也不利于打破公众对职业教育的偏见[17]，这与终身教育的理念背道而驰。因此，新法案旨在整合分裂的职业教育与培训体系，促进普通教育与职业教育以及各级各类职业教育之间相互衔接、相互沟通，充分利用各子体系的教学与培训资源，灵活地应对人们多样化的职业教育与培训需求[18]。

（二）教育环境：连接学校教育与社会教育

终身教育强调家庭教育、社会教育与学校教育的合作，社会为劳动者提供了真实的工作场景，因此，职业教育则更加强调学校教育与社会教育之间的紧密合作。以学校为依托的正规职业教育与以培训机构为依托的非正规职业培训为个体的职业生涯打下坚实的基础，而企业的职业培训是劳动者持续提升职业能力的有效保障。西班牙在2012年就颁布了《1529/2012号皇家法令》，推行职业教育与企业合作的双元制人才培养模式，然而，对于双元制中校企责任与义务的分配、适用范围等细节内容，西班牙现有法律尚未做出详细的规定。因此，如何在各行各业贯彻执行双元制，让学校与企业紧密而高效地合作，弥合教育界与商界的鸿沟，提升职业教育与培训的适应性与连续性成为西班牙新体系建设的重点。

（三）教育对象：扩大职业教育与培训体系的受众对象

1970年，法国教育家保尔·朗格朗（Paul Lengrand）在《终身教育引论》中提出了终身教育理念，该理念经过联合国教科文组织的发展与丰富，如今更为关注所有人的终身教育，其全民性得以彰显[19]。新法案认为“职业技能是个体获得工作机会、实现自身发展的重要条件，职业能力不足或未得到充分的认证会限制劳动者的职业发展，影响个人的财富获得，从而损害个人乃至社会的福祉”[20]。因此，为了让每个人都能接受终身的职业培训，实现教育与培训质量的整体提升，新体系旨在实现教育对象内涵与外延的扩充，它将广大农村地区与人口稀少地区的人们、特殊教育需求人群均视为终身职业教育与培训体系的服务对象[21]，“以人为本”的立法目的更加明显。

（四）教育内容：以终身学习能力与就业能力为核心的广泛内容

职业教育的就业导向要求其教育内容具备很强的实用性，而终身教育则要求破除功利主义的观念，充分尊重个体需求、个性发展与兴趣爱好，实现人的全面发展，科学与人文知识、社会与艺术知识、职业技能等都是终身教育的内容。当终身教育与职业教育携手并进时，有助于培养终身学习能力与就业能力的知识与技能则成为了教育内容的核心。新法案出台于西班牙数字经济与绿色经济快速发展的背景下，产业升级在创造经济机遇与就业机会的同时，也对劳动者知识与技能的既有水平与持续更新能力提出了更高的要求。因此，西班牙终身职业教育与培训体系的建设旨在将单一不变的职业课程转变为个性化、跨领域、灵活的职业培训，让人们在获得核心职业技能的同时，形成持续更新职业技能的能力，从而灵活地应对未来的职业挑战[22]。

（五）教育价值观：改变社会偏见，推广新的学习文化

终身职业教育与培训体系建设的终极目标是实现全民的终身学习，然而职业教育长期受到“学术教育优于职业教育”的社会观念的裹挟，职业学校的自愿入学率长期稳定在较低水平，这成为新体系建设的一大障碍。西班牙政府将法律视为重要的价值引领，试图以立法改变公众对职业教育的固有偏见[23]。新法案致力于冲破人们思想的桎梏，为终身职业教育与培训体系提供新的生长土壤，吸引更多的人才自愿地接受职业教育，建设规模与质量兼备的新体系。

三、西班牙终身职业教育与培训体系构成要素

西班牙终身职业教育与培训体系由课程体系、资格认证体系、指导服务体系、质量监督与评估体系、管理体系五个子体系共同构成[24]，实现终身职业教育与培训从宏观至微观层面的规范化与制度化。

（一）课程体系

新体系整合了原有分散的三大体系，形成综合、统一的职业人才培养体系。西班牙的职业教育大致可以分为三类，即职业教育、职业培训与继续培训，其中，职业教育与职业培训均在正式就业前，因此也被合称为“初始职业教育与培训”。职业教育指依托职业学校建立起来的正规职业教育体系。职业培训是依托培训机构建立起来的非正规职业培训体系，并凭借着高效率与实用性而受到西班牙民众的追捧，并得到政府资金的大力支持，于20世纪80年代与正规职业教育体系并驾齐驱。继续培训则是由工会与雇主为已就业的劳动者、失业者提供的持续的职业培训。上述三个子体系在相当长的一段时间内彼此独立，直至2002年，为了充分利用三者的资源、扩大职业教育与培训的受众群体与服务时长，使职业教育充分响应国家生产系统的需求、助力经济发展，西班牙政府才开始将工作重心转向推动三大子体系之间的衔接与互认。具体而言，西班牙推进三种职业教育按照统一的标准与规范运行，逐步实现一体化，该目标最终在终身职业教育与培训体系中得到科学的落实。

新体系以《国家职业能力标准目录》取代1990年依据《教育制度总合整备组织法》所颁布的《国家职业资格目录》，使之成为各级各类职业教育与培训课程设计的参考标准。该目录变职业资格为能力要素，使之成为职业课程所要实现的基本能力目标。具体而言，该目录按照难度与培训时长将各类职业课程分为A、B、C、D、E五个等级，A等级是一种“微培训”（Micro-formación），包含30～50小时的小型课程，通过这些课程可以获得部分能力的认证；B等级培训需要学习一个完整的职业课程模块，最终获得单一能力的认证；C等级培训需要完成某一职业的所有模块课程，最终获得职业资格认证；D等级培训则是更为体系化的职业课程，包括基础（义务中等教育，持续2个学年）、中级（义务中等教育后的中等教育，持续2个学年）、高级（高等教育阶段的职业培训，持续2～3个学年）三个阶段，最终获得相应级别的学位证书与职业资格认证；E等级培训特指完成高级职业课程后为学生开设的为期6个月的专业型硕士课程，通过后可授予专业硕士学位。其中，完成D等级培训中的基础职业课程的学生将获得义务中等教育学位，凭借此学位，学生可以接受任何义务教育后的课程，包括学术课程。以上措施模糊了职业教育、职业培训与继续培训之间的界限，以课程模块化的方式方便了职业课程的设计以及学生的职业学习规划，是新体系运行的基本单位。

（二）资格认证体系

职业能力能否得到官方的认证直接影响个人的在地就业与跨国流动的能力，西班牙为了突破时间与空间的限制，更好地满足个人终身职业培训的需求，为经济数字化转型提供足够的职业人才，将资格认证体系纳入到终身职业教育与培训体系中。该资格认证体系深受欧盟的影响，2000年，为了促进欧洲经济可持续发展战略的达成，欧洲理事会在里斯本会议上一致认为建立统一的职业资格框架是适应知识型社会的必然要求[25]，此后，欧洲理事会联合各高校与其他社会智库资源，以立法的形式建立了统一的欧盟职业资格框架，并于2008年颁布实施《欧洲终身学习资格框架》（Marco Europeo de Cualificaciones para el aprendizaje permanente）。西班牙在融入欧洲一体化的进程中，为了进一步提高本国劳动者的跨国流动能力，多年来尝试以欧盟职业资格框架为参考建立本国的资格认证体系。2009年，《第1224/2009号皇家法令》承认劳动者可以凭借工作经验获得职业资格认证；2022年，《第62/2022号皇家法令》则进一步放宽了获得职业资格认证的限制，但均未对认证程序与标准做出详细的规定[26]。

本次新体系的建设再次将资格认证体系拉回公众的视野，并将之与普通教育、终身教育紧密结合。2022年的《第272/2022号皇家法令》整合了西班牙各级各类的学位证书与职业资格，以“终身性”与“可累积性”为原则形成了包含八个等级的《终身学习资格框架》（Cualificaciones para el Aprendizaje Permanente，简称MECU），职业资格获得了与学位证书同等的地位。值得一提的是，西班牙大量已就业劳动者的职业资格长期未能得到充分的官方认证，这严重限制了个人的职业发展与跨国流动。为了解决这一问题，新体系正式规定劳动者可以凭借个人的工作经验或其他非正式的职业培训经历获得资格认证，并有权重返职业教育与培训体系继续学习各级各类职业课程。如此一来，学生与已就业人士的终身职业教育与培训得到了立法保障，适应了西班牙经济数字化转型的需要，一方面，通过已就业人士的快速职业资格认证通道，在较短时间内将大批劳动者转化为合格的职业人才；另一方面，普职融通的终身资格认证体系将从根本上提升西班牙职业教育与培训体系的社会地位，服务于个人的终身学习。

（三）指导服务体系

指导服务体系作为职业教育与培训的伴随服务被引入到了新体系中，它是职业教育与培训体系和劳动力市场的粘合剂，负责为个人与集体提供终身的、强制性的职业指导服务。西班牙的职业指导服务最早可以追溯到1970年，《西班牙普通教育法》首次提出“提供教育与职业指导服务，作为整个教育系统的持续性服务，关注学生的个性化发展，促使他们做出负责任的选择”[27]，但是各学校在实践过程中未能充分落实，职业指导服务最终简化成了只针对特殊教育需求学生的诊断服务以及“高中—大学”的升学指导服务。1990年《西班牙教育制度总合整备组织法》为了实现西班牙教育系统现代化，再次强调“教育与职业指导服务是提高教育质量的重要因素”[28]。根据该法精神，西班牙采用了“以人为本”的职业指导方法，在中学设立职业指导部门，并在所有的职业课程中纳入职业指导模块，旨在提升学生的职业自主选择意识，但是这些举措的实际影响仍旧十分有限[29]。直至2002年，西班牙出台《5/2002号资格和职业培训组织法》，职业指导服务才得以改变受众群体有限、服务周期较短的尴尬处境。首先，该法案将职业指导服务视为职业资格认证体系与职业教育与培训体系的重要支撑，凸显了该服务的重要性；其次，提高企业与相关组织的参与度，由各中学、大学、各自治区的就业服务与职业培训中心向所有人提供职业指导服务。但是分散的职业指导服务缺乏统一的执行标准，仍未能取得显著成效，劳动力市场仍旧呈现出供需严重不匹配的现象[30]。

西班牙出台新法案时正值世界经济与社会急剧变化之际，此前，职业教育与培训未能及时适应经济转型的需求，造成了严重的失业问题。在就业质量上，37%的西班牙大学毕业生的职位低于他们所接受的培训水平，而欧洲的平均水平为23.5%；在就业率上，西班牙的失业率从2019年的23.82%反弹至2020年的30.19%[31]，职业教育与培训未能如愿提升学生的就业能力。当前，西班牙仅有12%的人接受过专业的职业指导服务，这与终身职业教育与培训体系的建设理念背道而驰。因此，新体系所要建设的指导服务体系呈现出新的时代特征。一是普遍性与全面性。职业指导服务适用于所有人，包括在校学生、已就业的劳动者、失业群体，服务的内容十分广泛，包含各种教育与培训信息、劳动力市场的分析与预测等。二是个性化与免费性。职业指导服务是综合考虑个人的主观需求与能力、客观环境而提供的个性化的免费服务。三是关注特殊群体的需求。新体系延续了“以人为本”的服务理念，充分照顾特殊教育需要群体的需求。四是终身性。终身职业指导服务贯穿从儿童期到老年期的人生各阶段，并提出进行三个干预关键期，即选择职业教育与培训前、职业教育与培训时、职业教育与培训完成后，旨在帮助人们在每个关键阶段顺利完成过渡，提升个人的职业规划能力，实现终身学习。

（四）质量监督与评估体系

职业教育与培训的质量监督与评估体系隶属于西班牙的教育监督体系，该体系负责监督西班牙各级各类教育。2000年，欧洲理事会在里斯本会议中提出了一项教育目标：提高欧洲教育与培训系统的质量与有效性。2006年，西班牙以此为目标颁布了《第2/2006号教育组织法》，成立教育监督部门，奠定了西班牙教育监督体系的基础。2020年的《第3/2020号教育组织法》在此基础上扩充了教育监督体系的职能，赋予其评估职能，为职业教育监督与评估体系的建设埋下伏笔。

面对日新月异的经济社会环境，职业教育需要更加灵活地做出反应，质量监督与评估便是重要保障。新法案重新界定了质量监督与评估体系的两项职能：一是监督与评估各级各类职业学校与机构，通过科学的评价与反馈机制促进其不断改进，并为政府提供充足的实证支持，支撑循证决策；二是指导并协调各级各类职业教育与培训工作的开展，增加了管理职能。此外，新体系要求依据欧洲职业培训质量保证框架建立本国的质量评估标准，由各级政府部门、雇主与工会组织联合执行，以多主体的参与确保评估的客观性与全面性，从而督促该体系的持续改进与不断创新。最后，新体系首次要求国家与地方的职业教育与培训部门密切合作，每四年发布一次职业培训报告，并在此基础上发动社会力量进行职业教育研究，充分发挥政府与社会的智库资源，服务于国家的循证决策。综上，西班牙职业教育质量监督与评估体系虽起步较晚，但目前正在逐步实现制度化与规范化。

（五）管理体系

西班牙过去的职业教育与培训缺乏统一的管理体系，最终导致职业教育发展不平衡。新体系建立了新的管理体系，包含三大目录与三个国家电子登记册。三大目录分别是《国家职业能力标准目录》《模块化职业培训目录》《国家职业培训课程目录》，它们是该体系的运行“说明书”。具体而言，《国家职业能力标准目录》负责在不断观察与分析西班牙经济发展与社会需求的基础上，基于“终身性”与“可累积性”两大原则，对不同职业的能力要求进行细分，并在文本的表述上与欧盟的术语保持一致；《模块化职业培训目录》负责对每个职业能力所对应的职业培训模块以及相应的课程做出详细规定，并强制所有公立与私立职业学校、机构以此为标准设计课程；《国家职业培训课程目录》负责公布所有获得官方认可的职业培训课程，为公众的职业课程规划提供官方参考。三大目录的制定过程是动态的，即国家规定教育与培训部门需要定期对目录内容进行更新，促使新体系与时俱进。

三个国家登记册指职业培训登记册、凭借工作经验获得职业资格认证的登记册、职业教育和培训机构登记册。其中，国家职业培训登记册负责登记个人所获得的各种职业资格认证学位证书；凭借工作经验获得职业资格认证的登记册与职业培训登记册互相联网，负责登记已就业人士以工作经验获得的职业资格证书；职业教育和培训机构登记册则包含了各级各类提供职业教育与培训的学校与机构的信息。这三个登记册由国家教育与培训部门统一管理，在保障个人信息安全的前提下面向公众开放，各登记册在线系统的互通互认有利于学生与已就业人士真正实现可累积的终身学习。

四、西班牙终身职业教育与培训体系特征分析

新体系的建设有望彻底结束西班牙分裂僵化的职业教育现状，实现更具活力、竞争力、灵活性的现代化职业人才培养模式，在西班牙教育改革中具有划时代的意义。基于以上对西班牙终身职业教育与培训体系的目标与构成要素的分析，可以总结出该体系的四大特征。

（一）可认证、可累积与可转化

终身教育与培训体系旨在满足人的一生中不同阶段的职业发展需求，其时间跨度之长要求该体系能够有效地保证不同类型的学习成果得到充分的认证、积累与转化，激发终身学习的热情。新法案规定，在西班牙终身职业教育与培训体系中，任何类型的职业教育与培训都可以获得相应的认证并终身累积，例如，从“微培训”到高级职业培训的课程均可以累积，并将职业资格认证体系融入终身学习资格框架，模糊了职业教育与普通教育之间的界限，便于人们在一生中不断累积各级各类学位证书与职业证书，实现终身学习。

综上，在纵向维度上，西班牙终身职业教育与培训体系实现了个人一生中所有的教育、培训乃至工作经历的可认证性与可累积性；在横向维度上，该体系在普通教育与职业教育、劳动力市场与教育体系之间搭建起桥梁，实现了不同的教育与培训类型之间的可累积性与可转化性，极大地扩大了终身职业教育与培训体系的受益群体，拉长了职业教育与培训体系的服务时长。

（二）与欧盟接轨的框架标准

进入21世纪以来，欧盟一体化的进程不断加快，但欧盟传统政策在应对全球化、人口变化和数字变革等问题上愈加吃力，为推动建立全新的公共政策，欧盟发布《里斯本战略》，在教育与职业培训领域呼吁建立终身学习资格框架，加快实现各成员国间的学习成果互认，实现欧盟范围内的终身学习[32]。西班牙自1986年加入欧共体以来便积极融入欧洲一体化的进程，本次终身职业教育与培训体系亦是对欧盟建设终身学习社会目标的有力回应。一方面，新体系中有关职业能力的表述与欧盟职业资格框架保持一致，避免语言与文化的差异阻碍职业资格的跨国认证；另一方面，西班牙职业资格认证体系是以欧盟终身学习资格框架为蓝本制定的。如此一来，西班牙的职业课程与职业证书得以与欧盟保持一致，人才的流动性大大提升，不仅有利于实现西班牙人才的跨国培养，为跨国公司输送大量人才，从而提升西班牙职业教育的国际声誉；还有利于个人的跨国就业，让个人的职业发展与终身学习突破空间限制，创造更多的可能性。

（三）公平与全纳的价值考量

“以人为本”是西班牙职业教育与培训体系建设的优良传统，新体系明确表示将“人”置于法律的中心，从“终身教育”的立场赋予“以人为本”新的内涵。1990年的《教育制度总和整备组织法》首次将“以人为本”的理念引入到职业教育中，强调职业指导应当充分考虑个人的需求与个性，实现个性化发展[33]。2020年，欧洲理事会发表的《职业教育与培训促进可持续发展、社会公平与弹性的建议》将《欧洲社会宪章》与《残疾人权利国际公约》中所强调的公民权重新拉回公众的视野中，新体系赋予了“以人为本”公平与全纳的新内涵。

首先，职业课程体系、资格认证体系、指导服务体系、教育监督与评估体系均考虑到特殊教育需求群体的需要，为其提供专门的职业课程、适用专门的评估标准；其次，充分尊重特殊教育需求群体的受教育权，为其提供跨国教育与培训；此外，关注开展职业的生存困境，一些职业门类由于没有相应的大学学位而面临“灭绝”，新体系创建了一支特殊的教师队伍，用于开展这些职业的人才培养工作，涉及烹饪和糕点、美学、家具制造和安装、车辆维修、机器加工与维护、裁缝、理发、图形艺术制作、修理和焊接10个濒危职业。新体系凸显了“公平”与“全纳”在教育中的回归，兼顾公平与效率，有利于西班牙职业教育与培训质量的整体提升。

（四）持续改进的动态调整机制

西班牙终身职业教育与培训体系是动态的，一方面，终身教育理念要求职业教育与培训灵活地适应人们在不同阶段的发展需求，服务于全民终身学习体系；另一方面，职业培训的需求导向要求教育体系不断与时俱进，与劳动力市场紧密结合，服务于经济的可持续发展。为此，西班牙在构建新体系时形成了有效实现持续改进的动态机制，其关键点在于以多主体的参与避免职业教育与培训闭门造车，脱离经济社会的实际需求。具体而言，在培养过程中，C、D、E三级职业培训必须有25%～50%的课时用于企业实习，并创造性地将双元制职业培训细分为两种类型，即普通双元制要求25%～35%的课时用于企业实习，学生与企业没有合同关系；高级双元制要求将35%～50%的课时用于企业实习，学生与企业签署有报酬的劳动合同[34]。双元制在职业人才培养中的充分运用将极大地弥合教育界与商界的鸿沟，大量企业参与到新体系中有利于职业教育充分考虑劳动力市场的需求，形成职业教育、就业与经济转型之间的良性循环。在培养结果上，该体系实现了质量监督与评估工作的常态化，促使新体系保持最低每四年一次的改进频率，更好地服务于西班牙经济数字化转型的需要。

综上，西班牙新体系以终身教育为立意，既满足了个人职业发展的需求，也适应了西班牙经济数字化转型的需要，获得了教育界与商界的一致好评。虽然该体系仍在建设过程中，其效果尚未有定论，但是西班牙以立法的形式建设终身职业教育与培训体系，实现普通教育与职业教育的等量齐观，其改革精神与立法技术值得我国借鉴与学习。