TOE框架下全民健身治理中数据孤岛:表现、成因与矫正策略

党琳燕,赵广涛,张文芳

数据孤岛,又称信息孤岛,是信息技术、数字化发展中典型的意外问题。在政府治理有效引入数字化的理念和技术后,围绕政府治理事务形成了海量的数据,但数据系统彼此割裂、互不相通的问题较为突出,形成了“数据孤岛”[1]。2021年以来,中共中央、国务院相继颁布了《关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的意见》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等系列文件,彰显了国家对消除数据孤岛、推动数据共享的决心。数据时代,全民健身与互联网、人工智能、区块链等技术深度融合,生成了海量的全民健身数据,为全民健身实施科学治理、精准施策奠定了基础,有效提升了政府治理的效能,但全民健身治理数据共享不足形成的数据孤岛问题,也日益成为制约全民健身发展的突出问题。

TOE(Technology-Organization-Environment)框架,由Tornatzky和Fleischer于1990年提出,主要用于评判影响企业采纳创新技术的因素[2]。随着信息技术的迅速发展,TOE理论框架的应用领域不断拓展,在组织管理、智慧教育、政府治理、电子商务和绿色技术等研究领域得到广泛应用。在应对复杂治理问题时,研究者可根据研究对象及研究领域的不同,设定和细化“技术-组织-环境”因素下的具体变量[3]。TOE的概括性、灵活性、实用性等特征,能够回应政府现代化治理变革需求,如政务服务数据协同治理[4]、数据开放制度评价[5]、政府电子服务能力[6]等。邓崧指出,TOE分析框架充分将技术、组织与外部环境纳入分析范围,该模型的多重条件与研究中国情境下的数字善治具有很高的契合性[7]。全民健身治理中的数据孤岛是一个复杂问题,牵涉领域广泛、主体多元。既往研究多从组织管理或信息技术角度,探讨全民健身治理中的数据孤岛问题,深入程度不够。本研究引入TOE分析框架,结合2022年10月—12月对浙江、河南、山东等地的调研资料,从技术、组织、环境等整体性视角系统分析全民健身治理中的数据孤岛问题,多层次、全方位呈现数据孤岛的成因,并提出针对性对策及建议。

1 全民健身治理中数据孤岛的表现

TOE理论认为,全民健身治理中的数据孤岛是由技术、组织和环境三因素共同影响而形成的结果。技术是全民健身数据治理的载体,技术运用过程中受组织意愿和环境因素的制约。

1.1 基于治理主体形成的数据孤岛

数据的生产依附于不同的主体,主体的行为影响数据的使用界限。著名社会学家曼纽尔·卡斯特指出,“数据治理主体各自不同的利益和价值目标导致数字技术生产难以实现真正价值”[8]。由于不同治理主体的行动目标、价值理念、权力利益各不相同,全民健身治理受到不同组织意愿的影响,从而形成了数据孤岛。

1.1.1 全民健身的政务数据共享不足

全民健身政务数据是政府相关公共服务平台产生的数据类型。根据政府部门的职责和全民健身的工作权限,全民健身的政府治理主体主要涉及体育、教育、发改委、文化、旅游、大数据等政府部门。体育部门的数据又可以细分为全民健身行为数据、全民健身消费数据、群众体育项目数据等。长期以来,“大群体”的全民健身格局一定程度上形成了部门条块分割的治理格局,在推进数字治理中易产生数据共享难题。课题组调研发现,浙江、河南和山东等地的居民体育活动参与数据、国民体质监测数据、学校体育相关数据、体育竞赛活动数据、医疗健康数据等分散在不同的基层政府部门,但体育、教育、卫生等治理主体的信息系统互不相通,体育部门的全民健身数据冗余状态明显,而卫生部门面临数据短缺的状况。综合而言,全民健身政务数据的共享不足主要表现在纵向和横向两个层面:纵向维度,同领域不同层级之间信息自下而上地单向输送,下级部门需要数据时只能向上级申请需求共享,流程复杂,耗时费工;横向维度,跨部门的全民健身数字共享系统尚未形成,各部门之间信息系统软硬件不统一、端口不兼容、数据不流通。因此,在全民健身数据共享方面形成纵向有限贯通、横向普遍封闭的状态。

1.1.2 全民健身的社会数据互不相通

1.1.3 全民健身的科研数据彼此孤立

全民健身的科研数据是由相关科研机构搜集、整理和拥有,并用于科学决策、研究使用的类型。通过对海量数据的收集、整理、分析等,挖掘事物之间的关系,进行科学预测和分析,得出新的结论,成为科学研究的新范式[10]。当前,我国全国性的体育科研大数据平台尚未形成,全民健身的公共基础研究数据孤立存在于不同科研平台中,如国家—省—市等体育科研所、各高校体育研究团队、全民健身研究中心等体育科研单位,掌握大量群众运动数据,但相关科研团队将数据视为核心竞争力而不愿共享。江苏省体育科学研究所的体质健康大数据平台,在全省建立了150个体质监测站,每年为基层群众进行体质测定和健身指导超过30万人次,汇集了大量群众健身和健康数据;同时,江苏省教育厅面向学生也建立了体质健康大数据平台,但全民健身数据平台和学生体质健康平台尚未进行数据之间的共享。在国民体质健康测试常态化的当下,各地纷纷建立国民体质健康数据化平台或科研平台,但尚未实现全面联通。从平台功能挖掘来看,全民健身的科研数据主要用于科研课题研究、论文撰写、资政决策等,但相关科研平台之间互不联通,相关基础研究数据缺乏共享,导致大量全民健身的科研数据分布在科研机构、高校、企业甚至个人手中,科研数据孤岛问题日益加剧。

1.2 基于治理项目形成的数据孤岛

项目是我国全民健身治理的重要载体,尤其是政府自上而下建设的全民健身项目,更是全民健身数据治理的重要抓手。

1.2.1 不同类型项目形成的数据孤岛

国家为推动城乡公共体育服务均等化,满足人民群众日益增长的健身需求,实行转移支付项目治理模式。国家体育总局和省级体育行政部门为完成转移支付,下达了大量全民健身项目,如全民健身“六边”工程、农民体育健身工程、乡镇健身工程、雪炭工程和智慧社区健身中心项目等。在数字化治理背景下,政府部门为了统合相关项目数据,强化项目治理,根据不同的项目建构了自上而下的数字管理系统。调研发现,建成的智慧社区健身中心项目更多体现了单一项目的智慧化,而项目整体数据整合却不够;大量项目之间缺乏关联性,数字系统建设内容和技术标准存在较大差异;部分体育部门前期建设的项目信息系统数据读取和对接功能较落后,如,农民体育健身工程存在健身设备老化、损坏,信息系统功能单一且落后现象。

1.2.2 不同区域项目形成的数据孤岛

全民健身项目分布在不同的行政区域内,基于行政区的隔离形成了数据孤岛。在全民健身的项目治理中,地方体育行政部门倾向于根据地方目标确定实施方案、软硬件设备供给、用户APP和管理平台的运维等,导致数据共享的基础缺失。一方面,由于不同区域基层政府部门间的组织关系、全民健身发展状况、运营主体的利益寻租、居民健身需求等的差异性,项目区域之间的建设内容、数量、管理与评价机制等具有显著差异[11]。另一方面,不同区域之间软硬件设施和数据采集标准不一,系统数据端口不兼容、不匹配等因素,导致不同行政层级和行政区的项目数据难以共享。全国智慧社区健身中心项目的信息平台种类多样,如长沙“嘿哈猫APP”、厦门“ i 健身APP”、常州市“常享动APP”等,在设计理念、运营模式、建设方式、管理维护等方面均体现出明显的地方特色。不同社区智慧健身系统所提供的服务内容和技术软件等均存在较大差异,如,奥莱健身APP提供了健身课程预约、健身记录、健康咨询等功能;万盛健身APP提供了健身课程预约、社交互动、健康评估等功能;健身圈APP增加了健康社区互动、健康管理等功能。但上述相关全民健身数字应用都有明显的数据限制,导致其作用得不到最大化的发挥。

2 TOE框架下全民健身治理中数据孤岛的成因

TOE理论认为,数据孤岛是组织、技术、环境等因素作用于全民健身数据治理时联动性匹配不足的结果。梳理已有全民健身数据开放共享的文献,初步构建了数据孤岛形成的影响因素框架;继而对初拟的影响因素框架进行专家访谈,专家涵盖本领域的研究学者、管理人员和一线行业人员等权威知情人士。根据5位专家的咨询结果,最终归纳得出技术(数字技术标准、数据安全保障技术),组织(治理主体数字素养、组织利益分配机制)及环境(数据共享的制度环境、市场竞争环境)三大方面原因。

2.1 技术因素:数字基础标准欠缺,技术运用偏误

现代信息技术是全民健身数据收集、流通、运算的载体,是全民健身治理的有效手段。全民健身数字技术发展与组织的适配性,即能否符合组织和个人的利益需求是大数据共享建设的前提[12]。从理论上看,数字技术标准与数据安全保障技术是数据实现生产、存储、传输、共享的根本保障,直接影响组织对数据共享和数据治理等采纳的积极性。

2.1.1 全民健身数字技术标准建设滞后

全民健身数字技术标准和交易标准缺失,是导致数据孤岛出现的重要因素。数字技术标准是对全民健身数字基础设备、信息平台、数据存储、数据传输、数据共享的统一性规定,是大数据建设和数据共享的根本保障。

当前,全民健身的数字技术标准建设滞后于全民健身数字行业的发展。政府部门、行业协会等尚未出台统一的技术标准和数据参数标准,与全民健身数字平台、健身APP相关的生产主体和运用主体均有自己的数据体系,导致不同品牌的健身类可穿戴设备、智慧健身设备等数据采集格式和数据存储方式不一,各健身信息平台建设标准差异性较大。在搭建全国性全民健身数据终端治理平台时,发现各项目、各区域、各部门的数据系统无法兼容,形成了多源异构的数据孤岛。2020年,浙江省级部门 800 多个信息系统整合到统一的政务云平台,尽管归集了 3 066 类 190 多亿条数据,但因各部门独立的异构系统无法兼容不同格式的数据,导致数据无法共通共用。浙江省全民健身公共服务平台是政务大数据建设的重要组成部分,因各部门、各区域数据异构导致无法共享的情况亦较为突出[13]。河南省某市全民健身数据采集,因各区县数据采集标准不统一,同类别数据呈现不同情况,降低了数据的精准度,进而影响了数据的采集质量[14]。

缺乏统一的数据交易标准也是制约全民健身数据流通共享的重要因素。当前,全民健身公共数据确权归属、市场数据流通和交易标准、安全责任划分、监督机制等缺乏清晰界定,导致多渠道数据流通受阻,从而制约了全民健身数据共享的推进。根据上海大数据交易中心《数据互联规则》的规定,数据对接和流通的转译接入标准为“2exID”,接入请求使用“http(s)”协议,单次请求数据交换格式为“Protobuf”,但因为体育数据的异质性非常显著,标准化的数据库只占很小一部分,所以体育数据交易流通不畅,形成各自的数据孤岛。

2.1.2 全民健身数据流通的安全保障技术不成熟

全民健身数据流通共享的安全保障功能开发尚不成熟,大数据系统的隐私计算、区块链、数据加密技术、跟踪技术等功能开发滞后,数据共享存在安全隐患。全民健身大数据通过人脸识别、个人信息录入、健康测评等获取与存储个人信息,涉及各类人群大量的个人隐私以及企业商业机密等,存在诸多数据安全隐患。现实中,相关智能健身应用违法违规收集使用个人信息、大规模泄露个人信息事件时有出现。2021年国家互联网信息办公室对34家运动健身类APP非法获取、超范围收集、过度索权等侵害个人信息的行为进行通报,涉及悦跑圈、咕咚、Keep、华为、小米和咪咕善跑等多家主流APP[15]。当前,全民健身类数字设备和软件的安全保障技术开发不成熟、不完善,无法实现对数据的实时跟踪和监控,无法有效预防和制止对个人数据的滥用等违法违规行为,部分部门和企业主体为规避数据安全风险,无意共享相关数据信息。

2.2 组织因素:主体数据素养欠缺,内驱动力不足

组织是全民健身数据建设和流通共享的主体。组织的数据素养水平和组织间数据共享的利益分配机制,是影响组织及治理主体推动全民健身数据共享治理的主要因素。

2.2.1 全民健身治理主体数据素养不足,共享意识滞后

数据素养是指获取、分析、处理、共享和运用数据的意识和能力[16]。全民健身治理主体的数据素养不足,数据使用意识、习惯和技术能力欠缺,参与数字治理的主动性不高,数据共享意识滞后。

全民健身治理主体数据使用和数据共享的意识淡薄。我国数字化治理正处于不断推进的阶段,尽管浙江、江苏、上海等地推进政府整体智治取得了良好成效,但在全民健身领域数字治理仍处于探索阶段,各治理主体对数据共享的意义和重要性认识不足,部分主体对全民健身数据共享的积极性有限,甚至不愿意共享,将本应惠及全民的数据束之高阁。近年来,随着国家政务数据开放政策的陆续颁布,国内公共数据开放程度取得较大进展,但和国际先进水平相比仍有差距[17]。课题组在对基层体育部门的调研中发现,相关部门的项目数据系统存在重复建设状况,基层工作人员不断重复录入、填报数据,工作负担加大,多数工作人员对大数据建设持消极或抵触态度;部分基层治理主体为完成数据收集任务,形式化提交“虚假数据”“失真数据”,严重影响了全民健身数据的建设质量和数据治理成效。

治理主体数据技术运用能力欠缺。体育大数据人才培养和社会需求错位,数据技术管理和运用人才严重缺乏。2018年,部分体育类高校开始设置与体育相关的数据科学及大数据技术专业,但人才培养的历史较短、数量偏少,跟不上当前体育数字化的发展步伐。当前,部分省(自治区、直辖市)为推动全民健身智慧化和政府“一网通办”治理建设,纷纷建立了全民健身大数据中心,但工作人员多为兼职或者临时抽调人员组成,其数据分析、处理和阅读识别等能力较为欠缺,全民健身数据系统的维护仍需体育数字企业的专业人员进行。数据技术运用需要系统的理论知识储备及较强的技术更新应对能力,加上工作人员受以往工作模式固化的影响,因此,短期内治理主体数据技术运用能力不足仍是全民健身治理现代化亟待解决的现实问题。

2.2.2 治理组织及主体间利益掣肘,共享的能动性不足

当前,全民健身数据共享的利益分配和产权运行机制缺失,基层体育治理过程中各组织间的利益分化、冲突、交错等问题[18],是掣肘数据共享互通、协同共治的重要因素。

全民健身数据共享的利益主体包括数据供给方(健身居民),数据控制方(健身平台拥有者等)以及数据使用方(政府、企业、科研部门等)。不同主体利益诉求不同,在全民健身数据共享中形成了错综交织、相互羁绊的利益网,制约了全民健身数据的共享流通。居民是全民健身数据的供给主体,也是数据使用权的实际拥有者,拥有相关数据承载的隐私权、人格权、财产权等多重权利。调研发现,部分智能健身步道、智慧健身中心等进行用户信息采集时缺少“同意个人信息处理”的选项,对个人信息处理的目的、方式、保存期限没有明确告知,致使用户个人隐私权受到侵害。2022年,多家体育企业因私自收集、共享用户信息而被工信部予以通报批评。数据控制方是全民健身数据的收集和管理者,对数据的利益诉求是追求数据经济利益最大化,因此易造成“技术专政”“算法黑箱”“算法霸权”等垄断现象。

全民健身数据共享缺乏明确的主体利益确权和分配机制,各主体共享的能动性不足。在全民健身数据的多重开发和利用过程中,如何确保个人、平台企业的利益不受侵犯,同时注意数据开发增值的利益,进行不同主体的利益确权和利益分配等问题,是制约全民健身数据流通共享的重要因素。相关研究表明,数据共享可能会削弱政府部门在全民健身相关领域的话语权,或是削弱部分企业组织的行业垄断地位,造成某方面利益折损[19]。因此,相关主体为维护自身利益而不愿意共享数据。一些政府部门为维护本部门或个人的利益,将全民健身治理数据权限部门化、利益化,设置数据壁垒,或者利用所掌握的信息进行数据寻租等,以致绝大多数全民健身治理数据仅在纵向部门之间流通,横向部门之间的数据共享困难;部分企业也将自身掌握的数据资源视为保持市场竞争力的重要战略资源,实行数据垄断或数据霸权等。

2.3 环境因素:法规制度建设不健全,市场竞争环境恶劣

TOE 理论架构认为,环境对组织行为和技术创新具有正负向的激励作用。法治环境和市场竞争环境是影响全民健身治理主体数据共享和数据技术创新的重要因素。

2.3.1 整体性制度设计薄弱,法制建设滞后

制度环境是指对全民健身数据治理主体行为构成约束和激励的一系列相关制度安排,是推动数据开放共享的重要宏观环境因素。

以项目为中心的全民健身大数据建设缺乏整体性、系统性的制度设计,是导致项目数据孤岛林立的重要原因。近年来,我国全民健身公共服务领域推出了多个项目,如,全民健身补短板工程、雪炭工程、智慧体育公园项目、智慧社区健身中心项目、大型智慧体育场馆建设项目等,尽管部分项目已经具备了相关智慧化的要素和条件,但国家层面上对全民健身项目建设缺乏整体规划,上述各项目之间关联性和延续性不足,以致项目系统数据无法共享。

全民健身大数据共享建设的法规制度建设滞后,各地政策不统一。2019 年,国务院办公厅印发的《体育强国建设纲要》提出“推进全民健身智慧化发展,……推进智慧健身路径、智慧健身步道、智慧体育公园建设” 。随后,各地区掀起全民健身智慧化、数字化建设热潮,有效提升了全民健身的公共服务水平,促进了全民健身的参与。但相关法规制度和标准化建设滞后于实践,为数据孤岛的形成埋下了隐患。尽管我国陆续出台了相关法规以推动数据共享,但多为鼓励性、号召性的规定,如,2021年颁布的《个人信息保护法》《数据安全法》均未涉及全民健身数据共享中主体确权等问题。各项目、各区域数据建设的主体归属、数据共享安全责任划分、数据共享的边界、监督机制等缺乏明确法规依据,治理主体之间数据共享职责和权限模糊等。2022年10月,国家体育总局出台了《全民健身信息服务平台建设指南(试行)》(以下称《指南》),提出国家、省、市三级全民健身信息服务“一张网”平台建设的目标,为各省市全民健身数据平台建设指明了方向,但《指南》中并未列出信息平台建设的各项标准,各层级信息平台建设以及企业数字平台开发等无标准可参照。此外,部分省市出台的全民健身信息平台建设标准存在较大差异,且内容不够全面和深入,导致各类型数据孤岛现象不断加剧。

2.3.2 数据要素市场竞争激烈,易激发数据垄断

随着数据经济价值的凸显,体育市场主体围绕数据的封锁与获取、保护与使用等竞争日趋激烈,数据霸权、数据垄断等行为不断加剧。2020年,中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出,数据已成为土地、人力、资本、技术五大生产要素之一。IDC(国际数据公司)预测,到 2025 年全球的数据总量将达到 163 ZB(163万亿GB)[20]。数据掌控已成为政府部门权力和行业治理政绩的重要体现,成为企业在激烈竞争中生存能力的战略资源。一方面,政府治理主体为增强其在全民健身相关行业治理中的地位、提升部门业绩,对部门数据资源设置壁垒,横向部门之间数据互不相通,将数据部门化、私有化,甚至进行数据利益寻租,严重影响了政府全民健身数字治理的效能。另一方面,在垄断利益的驱使下,企业为增强其在行业中的竞争优势,保持行业领先地位,采取各种策略限制竞争企业的数据获取,不愿意共享其数据资源,如设立排他性合约、有差别地向其他企业开放数据等。

3 TOE框架下全民健身治理数据孤岛的矫正策略

TOE理论框架认为,在应对复杂社会管理事务的整体性问题时,是技术-组织-环境之间相互协同、不断发展演变的动态过程[21]。鉴于此,建议从技术、组织和环境3个维度发力,构成矫正全民健身治理中数据孤岛的最强组合(见图1)。本研究借助美国、欧盟等国际先进的体育数据治理经验,分析其打破数据孤岛、推动数据共享流通的做法,为我国全民健身大数据共享建设、拔除数据孤岛,提供经验借鉴。

图1 TOE 框架下全民健身数据共享建设示意图Figure 1 The schematic diagram of national fitness data sharing construction under TOE framework

3.1 技术层面:搭建数字技术标准,加强数据安全保障

3.1.1 健全全民健身数据建设的标准体系

规范全民健身数字建设标准,健全数据标准化体系。全民健身数据平台标准化建设是数据共享的关键环节,应对数据分类、数据存储与输出格式、业务对接、数据编码、数据交易、数据开放等进行规范,统一标准,确保数据在不同政社主体、不同政府层级、不同区域主体之间交换流通,简化平台健身系统中信息注册、识别、上传的路径,解决数据采集难、对接难、共享难、开放难等导致的数据孤岛问题。可通过政府和市场双向发力,系统推进全民健身数据平台标准化工作。

(1)政府层面,通过法律法规等强制性手段统一体育数字的软、硬件标准。全民健身数字基础设施、器材装备等是数据采集的源头,是大数据标准化建设的基础。2020年美国政府在推进《联邦数据战略》共享行动计划中规定,各领域部门应制定数据技能目录、数据伦理框架、元数据标准、一站式标准研究应用以及数据标准存储库等标准化建设[22]。基于FDC的要求,美国卫生与公共服务部、国立卫生研究院、美国运动医学学会、国家健康统计中心和体力活动指南咨询委员会共同制定了体育与健康服务平台标准和数据共享目录清单,美国运动促进的各平台之间既相互独立又相互联系,并与交通、环保、教育、营养、医疗等领域建立网络合作,最大化地统合体育与健康的数据,通过数据科学指导健身、预防疾病[23]。鉴于此,我国体育标准化委员会、行业协会等专业机构应制定详细的全民健身数字基础设施、器材装备等制造标准,编纂详细的数字硬件指标、数据采集内容、数据接口等标准目录清单,为体育数据市场提供统一的标准参考,从数据收集的源头加以规范。

(2)市场方面,通过鼓励、优惠和政府购买等手段,引导相关市场主体特别是行业标杆企业开放技术标准,统一数据平台建设标准和数据存储标准,推动体育市场主体数字系统实现互通互联。可以借鉴欧盟的先进经验,欧盟体育部门在标准制定组织(SSOS)的指导下,积极引导市场主体通过标准化、开放应用程序接口、知识产权许可、适配技术和转换技术的应用等方式实现互联互通。欧盟市场监管机构采取强制标准化的方法,确定市场主体进行互联互通的具体细节,有效促进了体育市场竞争并实现用户的端对端连接,从而实现健身市场数据的互联互通[24]。可以借鉴欧盟的先进经验,鼓励头部运动企业、体育社交平台等市场主体开放数字健身应用程序接口,基于市场价值进行知识产权许可、推动运动适配和转换技术开放。

3.1.2 加强数据流通共享的安全保障技术

运用现代化技术完善、加强数据开放共享的保障性措施。体育、卫生等政府部门可委托第三方公司协同科技研发企业加强全民健身数据系统安全技术的研发和运用,将区块链技术、跟踪锁定技术、加密技术、反黑客技术等现代信息技术融入到全民健身大数据平台,基于海量个人形成的健身数据研究系统自动识别风险等级功能,并结合数据归属主体的隐私保护需求进行分类和制定个性化共享策略。2022年北京冬奥会数据零事故的成功经验,为全民健身数据安全保护提供了现实参照。就个人数据而言,依据数据的属性和安全需求,将数据划分为公开级(L1)、内部级(L2)、敏感级(L3)、高敏感级(L4)4个等级。运动员的身高、生日等属于L1公开级数据,而运动员的个人身份、生物识别、个人健康生理、个人财产等属于L4高敏感级数据。信息系统自动定位和识别敏感数据,针对不同级别的数据实施不同的加密措施和数据授权审批流程,并运用跟踪技术、智能算法等对用户登录活动、访问行为、数据库查询、API调用进行监测,系统分析数据流转情况、用户行为画像、异常行为监测等信息,对数据安全事件进行可视化呈现。建议参考北京冬奥会数据安全分级理念,通过识别技术、加密技术、智能算法等对全民健身数据的存储、流通和处理进行全流程保障,对全民健身个人数据实施分级分类管理和保护,确保数据在流通和使用中不被篡改、伪造、恶意搜索等,避免违法分子利用全民健身数据危害国家和人民的利益,以提高数据的安全性。

3.2 组织层面:提升治理主体的数据素养,均衡各主体共享利益

3.2.1 提升治理主体的数据素养,促进多元主体协同共治

制定“全民健身行业数据伦理框架”,指导全民健身领域相关治理主体在数据收集、管理和使用时符合道德规范。2021年,日本成立行政数字化的最高部门——数字厅,发布了《实施战略的考虑方向》,将社会整体素养提升作为解决日本数据战略中数据流通问题的重要措施[25];在大众体育数据运用方面,提出了包含基础设施、数据素养、平台建设、利用环境、共享规则、组织协同及战略实施等在内的体育数据运用7个层面,稳步推进体育数据的主体素养。鉴于此,建议从政府部门和专业技术人员两个方面提升我国全民健身数据的主体素养。

(1)强化政府部门的全民健身数字素养。习近平总书记在二十大报告中强调,要运用大数据提升国家治理现代化水平。全民健身的政府治理主体应加强对新时期现代化治理理念的学习,深刻认识全民健身数据治理的重要性,主动转变治理观念,增强数据运用意识和服务意识。坚持数据运用以“人民利益为中心”的理念,发挥党建的引领作用,通过党员学习、民主生活会、党员带头等形式,帮助体育数据部门人员提升数据运用和数据共享的意识,以满足居民体育需求,提供高质量高水平的体育服务为部门工作的出发点和落脚点,重视全民健身大数据建设相关工作,加强与横向部门之间数据的共享与协作。

(2)提升专业技术人员的全民健身数字素养。第一,高等院校应紧跟社会人才需求的潮流,增加体育与大数据相关专业的人才培养力度,提升人才培养的质量,为全民健身数据治理提供高质量数据管理与运用的应用型人才。第二,紧跟数据科学领域的发展,加强全民健身数据人员的技能培训。通过开展中长期、短期体育数据技术能力培训,提升数据管理和使用人员对于数据收集、管理和使用中新方法、新技术的运用能力。第三,构建全民健身数据知识学习交互平台,对数据操作过程中易出现的问题分门别类、归纳总结,设计多样化、多模块、合作化的学习形式。

3.2.2 明确各主体利益分配机制,激发主体数据共享热情

明确区分全民健身数据共享的利益性质和种类,科学界定数据共享的位阶。欧盟部分国家,为保障赛事组织者对体育赛事的投入和贡献,在其国家体育法中明确规定赛事组织者开发体育赛事数据权益的专有权。如法国体育法第 L.333-1 条规定,体育联合会以及体育赛事的组织者拥有其组织的体育赛事或比赛数据商业权益专有权。而体育赛事中涉及的运动员个人隐私数据,GDPR规定运动员具有其数据流通的知情权、访问权、更正权、删除权、限制处理权等数据权力[26]。通过法律法规明确数据属性,区分全民健身的公共数据、个人隐私数据或商业机密数据等。涉及国家和全民利益的公共数据需要无偿或低价向社会公开,涉及个人隐私或国家安全、商业机密的数据可根据情形相对公开、有偿公开或者不公开。

充分尊重和匹配全民健身数据共享各利益主体的利益诉求,实施受益者付费共享原则。2022年,中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指出,对各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据,市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益。鉴于此,应建立健全全民健身数据共享不同主体的利益整合分配机制,充分尊重和维系数据控制方和数据使用方差异化利益匹配问题。可通过制定全民健身数据资产清单,明确数据的所有权,如,数据资产的所有名称和内容,是否可以被视为开放或部分开放或完全免于披露等。协调好政府内部、政府与市场、企业与个人等各主体间的利益关系,可通过购买、分红、提成等多种收益共享方式,平衡兼顾数据内容采集、加工、流通、应用等不同环节相关主体之间的利益分配。同时加强激励措施,可通过设置一定的激励措施,如,优秀企业、企业信用等级评选以及降低税收等财政补贴机制等,充分调动和激发多源数据供给主体的能动性与积极性,推进多元主体数据同取共享。

3.3 环境层面:完善法律法规体系,营造良好的数据共享环境

3.3.1 加强顶层设计,完善全民健身数据共享的法规制度体系

从整体性角度,完善全民健身数据共享的法规制度体系。可借鉴欧盟2018年出台的《通用数据保护条例》、英国《数据保护法》、美国《开放政府数据法案》等相关法律法规,尽快出台涉及全民健身数据开发利用的《数据开放条例》,将全民健身数据开放共享上升到法律层面。体育相关部门可参照文化和旅游部办公厅发布的《文化和旅游部政务数据资源管理办法(试行)》和《关于进一步加强政务数据有序共享的通知》等,尽快拟定体育领域数据共享的相关政策。明确全民健身数据共享中个人、企业、体育社会组织、政府部门等数据开放的边界,以及政府各部门、各主体在全民健身治理中的地位、权限等。

健全全民健身数据共享机制和问责机制,明确各主体数据共享的职责。全面厘清不同人群、不同项目、不同空间的全民健身治理主体,确定各主体数据共享的职责、权限及共享的方式。根据各责任主体数据共享职责,对不履行数据共享职责、违规违法行为、惩罚机制等进行全面规定。建立全民健身数据共享清单,详细划分全民健身数据共享的内容和边界,可按照参与人群、运动项目、治理主体等对全民健身数据进行分类,对不同类型的数据进行风险等级和开放等级划分。协调和兼顾政府各主体的公共利益、部门利益和个人私利之间的关系,打通政府内部治理主体之间的信息壁垒,使国家—省—市—县四级数据系统上下互通。

3.3.2 营造全民健身数据共享的良性竞争环境

坚持全民健身数据的公共性和共享性原则,营造良好的数据要素市场竞争环境,促进全民健身数据高效流通和使用。第一,明确数据市场竞争规则,细化垄断行为约束条款。利用《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律法规保障全民健身数据开放流通,针对全民健身数据市场上的垄断行为,采用分类列举的方式作出具体规定,建立案例参考制度,实现垄断行为的有效界定与追责。第二,明确全民健身数据的权利归属,遵循市场竞争法则。利用区块链、人工智能等技术建立各类全民健身数据产权登记备案体系,探索构建分级分类的数据治理模式,创新数据产权保护路径,加强政策引导,统筹规制市场各主体行为,承认并尊重全民健身数据拥有者、数据控制者、数据使用者的合理利益诉求。第三,加强数据安全监管体系建设,完善数据反垄断治理机制。建立体育数据交易信用制度,严厉打击不正当竞争行为。发挥政府、社会与市场的协同治理和监督作用,对于各类垄断和不正当竞争行为予以引导和惩罚,为全民健身数据共享营造良性的竞争环境。

4 结 语

数据孤岛成为掣肘大数据赋能全民健身治理的重要因素,不仅制约了大数据赋能体育现代化治理能力的提升,也增加了基层体育治理部门的负担,阻碍了多元主体共治力量的发挥,损害了公众共享更高水平全民健身服务的权力。当前,各地在探索数据平台建设和数据共享标准化中取得较大进展,为建设全国“一张网”的全民健身数据共享平台打下坚实的基础。国家相关部门应针对当前数据孤岛形成的各种因素,制定全民健身数据共享的相关制度、标准体系等,推动全民健身各主体数据协同共享,提升全民健身公共服务治理效能,构建更高水平的全民健身公共服务体系。