深入推进区域高质量发展建设

田惠敏 王阁

习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上提出，要推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局[1]。这对形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，对于加快建设全国统一大市场具有重要意义。各地区要根据各自的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局[2]，深入推进区域高质量发展建设。

一、“十三五”时期我国区域发展战略取得的成效

（一）区域发展总体战略稳步推进

从四大板块方面来看。一是强化举措推进西部大开发形成新格局。加强基础设施建设，为向西南开放创造了良好的条件。二是深化改革加快东北老工业基地振兴。东北等老工业基地继续深化改革、转型升级，经济活力不断增强。三是发挥优势推动中部地区崛起。中部地区承东启西、连接南北，发挥了产业连接和发展的优势。四是创新引领率先实现东部地区优化发展。通过制度创新、转型发展和陆海统筹，率先实现东部地区优化发展。总体来看，东部地区仍是我国经济发展的稳定器，中部地区将成为拉动经济发展的新增长极，东北地区经济在结构调整中发展，西部地区是经济发展的回旋空间。

从五大经济带发展态势看。五大经济带高质量发展均呈增长趋势，高质量发展总指数排序从高到低依次为京津冀、长三角、长江经济带、“一带一路”、黄河流域。近几年，京津冀和长三角交替轮换高质量发展首位，长江经济带和“一带一路”位居中游，黄河流域位居末位[3]。五大经济带高质量发展总指数的年均增速排序从高到低依次为黄河流域、长三角、长江经济带、“一带一路”、京津冀，增速变化与总指数水平变化呈相反方向。黄河流域增速最快，长江经济带、“一带一路”增速平稳，京津冀增速放缓。2023年11月9日，中国人民银行发布的《中国区域金融运行报告（2023）》显示，2022年，在稳经济一揽子政策和接续措施推动下，国民经济企稳回升，国内生产总值同比增长3.0%，东部、中部、西部和东北地区生产总值同比分别增长2.5%、4.0%、3.2%和1.3%。

从四大地区高质量发展总指数变化情况看，区域高质量发展均持续提升，区域差距分化明显，呈现东高西低的格局；东部区域遥遥领先优势明显，持续引领高质量发展；中部区域崛起较快，增速跃居四大板块之首；东北和西部区域仍有追赶空间。东部地区整体发展水平较高，中部地区发展质量弱于东部地区，西部地区总体发展水平弱于中部地区，东北地区为各区域中经济发展水平最低，面临较大的经济发展和转型压力。

（二）城市群发展优势进一步凸显，中心城市发展速度明显加快

根据有关统计，近些年来，京津冀、粤港澳和长三角的地区生产总值增速均显著高于全国平均水平（除2018年天津地区生产总值主动“挤水分”导致2018年京津冀地区生产总值负增长）。从人口流动的角度来看，近几年来，长三角、粤港澳两大城市群的常住人口处于净流入状态。北京受到疏解非首都功能政策的落实，通过不断完善北京人口调控机制，2022年北京常住人口2184万人，控制在2300万人以内的目标。

中心城市在城市群的发展过程中，既能带来产业和人口的集聚效应，也能够带动周围次核心城市的发展。“十三五”期间，包括北京、广州、上海、深圳、杭州、成都、武汉、西安、南京等中心城市的发展速度明显加快。特别是中西部地区，一些中心大城市的发展水平已经逐渐接近沿海大城市[4]。“人才”是长三角的第一生产力。针对不同层次人才，上海、南京、杭州、苏州、合肥、宁波等地纷纷推出不同形式的落户政策。

（三）城市群间的交通快速连接网通达性进一步改善

“十三五”期间，我国铁路基础设施建设投资连续保持在每年8000亿元以上。2022年，全国铁路固定资产投资完成7109亿元，投产新线4100公里，其中高速铁路2082公里。截至2022年底，全国铁路营业里程15.5万公里，其中高铁4.2万公里，占全球高铁里程三分之二以上，比“十二五”末增加将近一倍，初步实现了50万人口以上相邻大中城市间1—4小时交通圈，城市群内0.5—2小时交通圈[5]，城市群间的交通快速连接网已基本形成。

（四）区域投资非均衡问题有所缓解，资本区际配置更趋协调

2022年，全年全社会固定资产投资579556亿元，比上年增长4.9%。分区域看，东部地区投资比上年增长3.6%，中部地区投资增长8.9%，西部地区投资增长4.7%，东北地区投资增长1.2%[6]。

“十三五”期间，全国固定资产投资（不含农户）每年保持5%左右的增速。中部地区、西部地区固定资产投资同比增长率均值分别高于东部地区1.62和0.88个百分点。这说明中部地区和西部地区的固定资产投资增速加快，投资结构更趋优化。

二、“十三五”时期我国区域发展存在问题和挑战

（一）区域分化态势明显，中西部发展较快

我国区域分化态势明显，在四大板块之间、板块内部之间、省区内部之间均出现不同程度的分化。特别是南北分化问题凸显。北方地区经济在2001年前后占全国总量比重曾出现过一定程度的上升，从2001年的41.8%上升至2008年的43.2%。随后，北方地区经济总量占比开始下降，并在2016年首次下降到40%以下。近年来，全国经济重心进一步南移，从2013年起南方地区经济增速超过北方。2010-2021年北方经济占全国总量从42.8%快速下降至35.2%，南北经济总量差距从14.4个百分点迅速扩大至29.6个百分点，人均GDP差距从0.97个百分点扩大为1.25个百分点。

近年来，东北地区人口流出、企业竞争力不足、经济增长乏力等问题突出。2016—2020年，东北地区经济总量占全国的比重从8.7%下降到5.05%，常住人口减少642万人。特别要关注的是，南北差距和东西差距的内涵不完全一样，东西差距总体是生产力布局的差距，南北差距则主要是开放、创新和经济活力的差距[7]。

从GDP增速来看，2022年，经济增长较快的省份集中在中西部，受益于统筹发展与安全、保供稳价背景下的能源开采上升。全国地区生产总值增速4%以上的10个省份中，西部省份占6席，中部省份有3席位，东部省份仅有1席。福建、江西地区生产总值实际增速领跑全国，甘肃、湖南并列第三，吉林、上海受疫情冲击负增长，增速排名垫底。主要城市横向对比来看，我国北方地区主要城市的经济发展相比南方，尤其是东南沿海地区要逊色不少。

（二）区域间产业结构趋同，发展不平衡、不充分矛盾突出，生态环境保护任重道远

城市群对我国区域经济增长的作用日益增强，但发展过程中也面临着以下问题。一是区域间产业结构趋同。区域产业结构趋同是制约我国区域经济高质量发展的重要因素，主要体现在各地区片区追求“大而全”“小而全”，忽视了比较优势和产业结构优化，重复进行低水平建设，造成资源浪费和错配。二是区域间发展不平衡、不充分的矛盾突出。东部沿海地区经济发展依然处于全国领先水平，即使在“一带一路”倡议和长江经济带等政策的引导下，中西部地区的经济发展仍然相对较慢。从产业分布的角度来看，东部地区结构调整较快，在产业升级中引领作用更加凸显。而西部、东北地区仍然以传统产业、重工业为主。另外，西部、东北地区的人口流失情况较为严重。三是城市群生态环境建设依然任重道远。一方面，城市建设用地和工业用地侵占生态绿化面积，破坏了生态系统稳定性。另一方面，雾霾、水污染、土壤污染等已经严重影响到城市居民的生活质量。这些污染不局限于单一城市，而是跨区域交叉污染。

（三）跨区域收益共享与成本共担机制不完善

“收益共享”是跨区域合作的长效机制，“成本共担”是跨区域合作的内在要求。当前跨区域收益共享与成本共担机制还不完善：一是顶层设计缺失、政策碎片化以及缺乏共识、协调机制等。城市群、都市圈范围内跨行政区的公共性、基础性项目合作共建存在不足。二是各地区在财力和体制方面均存在较大差异，增加了跨区合作的成本。区域间的合作发展与适度竞争的不平衡，影响跨区域合作的长期收益和良性发展。三是跨区域合作的各方利益缺乏明确的保障机制，增加合作机制的不确定性。如：流域间缺乏规范化、制度化的生态补偿机制，导致环境保护与发展成果难以实现共享、上下游公平性发展难以实现。

（四）金融促进区域高质量发展有待进一步优化

尽管“十三五”期间金融在促进区域高质量发展方面取得了一定的成效，但仍然存在以下问题。一是区域金融协调机制不完善。主要表现在，资本的区域流动分化严重，金融资源的不平衡不充分问题依然突出。不同地区、不同部门之间金融监管不衔接、不协调，未制定更具针对性的金融政策和金融制度规范。二是区域金融改革举措亟待推进。“十三五”期间，我国初步形成了五个重大区域发展战略（长江经济带发展、海南自贸港建设、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化、黄河流域生态保护和高质量发展），均已完成顶层设计并出台实施方案，但在区域金融发展的实践进程中，金融改革推行（如区域金融基础设施和信用体系建设）相对缓慢。三是金融支持科技创新资源不均衡。近年来，金融支持科技创新型小微企业力度持续加大，但各地区支持科技创新企业的金融资源分布不均衡，不同区域企业可选择的股权融资和债券融资工具等差异大，影响融资效率和融资成本。

三、“十四五”时期我国区域发展的新趋势

（一）“四大板块”为基础，各重大区域战略衔接融合互动

四大板块方面。一是西部地区要形成产业和人口向优势区域集中、优势区域重点发展、生态功能区重点保护的新格局。二是东北地区要加快现代化经济体系建设，主动调整经济结构，通过新技术、新业态、新模式，培育新增长点，资源枯竭地区培育接续替代产业，优质农业和装备制造业不断发展壮大，推动东北振兴取得新突破。三是中部地区要形成未来新型城镇化、新型工业化的主战场，成为国家现代化经济增长的新动能区域，推动西部大开发形成新格局。四是东部地区要率先带动全国经济现代化，引领我国参与国际经济竞争。有序推进东部沿海产业向中西部地区转移，促进东中西、南北方经济协调高质量发展[8]。

各重大战略区域方面。各区域突出战略重点，彼此呼应，融合发展，形成分工合理的经济高质量发展格局。一方面，形成统筹京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，打造三大世界创新增长极，引领东部沿海经济带发展。另一方面，以长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展为依托，构建南北互动、东中西联动的发展格局。

（二）科技创新和体制创新成为区域高质量发展的重要路径

随着劳动力、土地等要素成本上升，支撑各地区快速发展的低成本优势明显减弱，科技创新成为区域发展新旧动能转换的必由之路。自1996年以来，我国科研经费R&D支出总量及其占GDP的比重逐年提高，R&D占GDP的比重从1996年的0.57%增加到2022年的2.55%，为加快创新引领区域高质量发展奠定了良好的基础。自2013年开始，我国R&D经费总量稳居世界第二位。

■ 中新社/供图

数据显示，2022年，R&D经费投入超过千亿元的省份有12个，分别为广东（4411.9亿元）、江苏（3835.4亿元）、北京（2843.3亿元）、浙江（2416.8亿元）、山东（2180.4亿元）、上海（1981.6亿元）、湖北（1254.7亿元）、四川（1215亿元）、湖南（1175.3亿元）、安徽（1152.5亿元）、河南（1143.3亿元）和福建（1082.1亿元）。其中，北京、上海、天津、广东、江苏五省（市）的研发强度超过经济合作与发展组织国家（2017年）的平均研发强度，率先步入创新驱动发展新阶段。

（三）中心城市和城市群成为区域发展的主要支撑

“十三五”规划中提出了“19+2”城市群格局，城市群在我国区域经济发展格局中占有重要地位，仅京津冀、长三角、珠三角三大城市群就集中了全国1／3左右的总人口，创造了全国45%左右的地区生产总值。这些城市群拥有众多高校、科研机构、高科技企业等创新主体以及国家级高新技术产业开发区、经济技术开发区等平台，综合创新能力强，对外开放程度高，营商环境国内一流，经济活动十分活跃，是驱动全国经济高质量发展的主要引擎[9]。

“十四五”中心城市和城市群将是区域经济发展的主要引擎。“十四五”时期是我国工业化和城镇化的深化期，中心城市和城市群依托良好的对外开放条件、资源配置能力和产业发展优势，将进一步集聚人口和生产要素，在加速新科技革命和产业变革、培育新经济增长点、促进更高水平对外开放等方面继续领跑，引领区域高质量发展。

（四）绿色发展成为区域高质量发展的主旋律

绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，在新时代背景下，各地区将绿色发展理念融入区域协调发展之中，约束和规范区域发展行为。绿色低碳将成为区域高质量发展的主旋律。一是在践行“两山”理念的指引下，各区域将不断走区域绿色高质量发展之路，区域发展逐步向生态优先、绿色发展转型。二是生态环境承载力约束理念将逐步融入区域发展规划之中。生态环境承载力约束将成为各区域发展规划的前置条件，区域发展向平衡性、包容性和可持续性方向发展。三是各区域将按照因地制宜的原则，不断探索新的绿色发展方式。在聚焦碳达峰碳中和的目标背景下，将以“碳中和”为核心确立统筹机制实现东西协调发展，聚焦培育碳中和产业，发展碳中和经济。

（五）区域开放布局逐步优化

一是东部沿海地区和超大特大城市对外开放优势突出、经验丰富，区域经济中的外向型成分比重大。“十四五”时期，这一地位有望进一步巩固，其资金、信息、人才、技术集聚度高以及市场容量大的优势将日益凸显，有望率先向全球价值链的中高端攀升，更好发挥创新对经济发展的驱动作用，扩大经济辐射范围，实现产业升级。二是中西部和东北地区、沿边地区也将形成对外开放新高地，打造产业转移承接中心，与东部沿海地区同步实现产业升级，探索出一条有别于东部沿海地区经验的开放推进路径。在此基础上，这一地区将形成新的产业集聚中心，依托国内大市场和产业链。

四、“十四五”时期推动我国区域高质量发展的政策建议

（一）加强跨区联动和统筹协调

一是充分发挥好现有区域协调机制，加强京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略的协调，推动国家重大战略之间融合发展，统筹解决区域发展重大问题。二是加强政策之间的统筹联动，提高财政、产业、土地、环保、人才等政策的区域精准性和有效性。三是要统筹发达地区和欠发达地区发展，坚持“输血”和“造血”相结合，建立发达地区与欠发达地区联动机制，促进先富带后富。四是健全区域政府间常态化对接交流机制，为区域交流搭建推介、路演、交易等多功能交流合作平台。

（二）健全区际利益平衡、补偿和共享机制

健全区际利益平衡机制。一是建立生态地区利益平衡机制。如，探索建立毗邻地区、流域上下游地区的利益平衡机制，以促进生态修复保护和优化。二是建立资源高效利用机制。探索建立涉及煤炭、石油、能源、特种矿产等资源输出地与输入地之间的利益平衡机制，在提高资源输出地的发展水平同时，促进资源的节约与高效利用[10]。三是建立污染防范机制。既涉及毗邻地带的污染排放问题，也涉及跨区域的污染产业转移问题。四是建立特殊贡献地区利益平衡机制。针对革命老区、原苏区等，建立适宜水平的利益平衡机制，量身制定具有补偿性质的政策文件。

健全区际利益补偿机制。一是加快生态补偿立法，明确流域上游对下游、生态保护地区对受益地区的法定责任，将森林、草原、湿地、水流等纳入生态补偿重点领域。二是充分发挥财政资金杠杆作用，推动各省区间多元化财政转移支付体系，明确中央与地方政府、各级地方政府之间的权责义务，优化利益分配和补偿机制。三是加快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面，充分调动重点生态功能区、农产品主产区加强生态保护和环境治理、提高农业综合生产率和农产品质量的积极性。四是鼓励流域上下游之间通过资金补偿、项目补充、对口支援、基本公共服务共享等多种形式建立横向补偿关系。

健全区际共享机制。鼓励较发达地区对较落后地区提供对口支援，共享人才培养、职业培训和技术管理等方面的经验，助力区域高质量发展。

（三）加强区域交通基础设施互联互通建设

深化互联互通将重大基础设施尤其是交通基础设施打造成为区域重大战略融合发展的硬支撑。一是要推动七大国家增长极（珠三角增长极、长三角增长极、环渤海增长极、长江中游增长极、中原增长极、成渝增长极、关中增长极）建设成为全国的快速交通网络枢纽。同时，在八大国家发展轴（长江发展轴、陇海—兰新发展轴、京沪发展轴、京广发展轴、东南沿海发展轴、沪昆发展轴、京津—沈哈发展轴、京津—包昆发展轴）上的重要节点城市规划建设次级的快速交通网络枢纽。二是要进一步拓宽快速交通网络的覆盖范围，增大线路密度，把更多的边缘区域纳入快速交通网络，大幅度提升城乡的可达性。三是要加快应用智慧交通技术，创造以智慧为标志的交通运行新模式，显著提高交通效率。四是创新交通运营及管理模式，成立跨交通方式、跨行政区域的交通运营集团，为交通网络的一体化发展提供组织保障。

（四）分类施策，创新区域体制机制及产业对接合作机制

针对东部沿海、中部、西部和北方地区分类施策。把东部沿海打造成为引领我国高质量发展的重要动力源。把中部地区培育成为我国跨越“中等收入陷阱”的战略接续区。补齐西部地区基础设施短板，拓展经济回旋的战略空间。促进北方地区发展，遏制南北差距持续拉大。通过创新区域体制机制及产业对接合作机制，带动区域融合协同发展。一是创新区域体制机制引领带动。如，东部地区在全国发展中承担了经济领头羊的角色，在产业链上要带头做好基础科学与卡脖子领域的难题攻克；在制度上要结合自贸区、示范区等先行先试，为全国总结好改革经验；在促进经济转型上要优先发展新消费，建设国际消费城市；在共同富裕战略上也要优先试点。未来，这些领头羊的先行先试经验和做法不断向中部、西部和东北地区输出。二是创新区域产业对接合作机制。构建区域物流运作和一体化市场；构建区域优势产业为主体的特色优势产业集群，引导区域协作发展；构建区域深度融合产业链条；探讨发展“飞地”经济，引导区域间产业梯次有序转移。

（五）推进区域间基本公共服务的衔接和要素合理流动

在推进区域间基本公共服务的衔接方面，按照实现基本公共服务均等化的要求，重点围绕养老保险、医疗保险、义务教育等事关民生的重点领域，加快构建有利于劳动力自由流动的顺畅衔接机制。在促进区域要素合理流动方面。一是推进土地和资本要素市场化配置。进一步建立健全城乡统一的建设用地市场，深化产业用地市场化配置改革；畅通资本跨区域流动渠道，提高资本利用效益。二是引导劳动力要素合理畅通有序流动。深化户籍制度改革，建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。三是加快发展技术要素市场。加快构建研产学用一体化发展格局，促进技术转化和产业化。四是加快培育数据要素市场。推进政府数据开放共享，优化经济治理基础数据库，加快推动各地区各部门间数据共享交换。

（六）积极发挥财政金融作用支持区域高质量发展

财政金融是区域实现高质量发展的“血液”，要因区施策，因业施策，靶向助力，以点带面促进区域高质量发展。一是加大财政资金统筹力度。一方面，要强化财政政策有效供给。通过政策集成加强财政资源统筹，强化各领域专项资金的整合力度，形成财政性资金合力，提升财政资源配置效率，为项目落地和产业升级提供坚实支撑。另一方面，要创新财政资金投入方式，对适合市场化运作的项目，变无偿拨款为股权投资，实现财政资金滚动支持、循环利用，构建财政资金激励引导产业转型的长效机制。二是瞄准区域高质量发展的引领区重点发力，围绕重大战略精准发力，更好助力区域重大战略的示范引领作用。三是瞄准区域高质量发展的重点薄弱环节精准发力，疏通高质量发展的“堵点”和“断点”，如发展相对滞后的边境地区、革命老区、已脱贫地区、生态退化地区的老工业基地和资源枯竭型城市、高原高寒地区，重点化解这些区域在基本公共服务、基础设施建设、生态环境治理、优势产业培育等方面特殊困难，助力这些地区尽快转轨到高质量发展的轨道上来。四是细化、实化、差别化金融政策，增强可操作性。针对金融环境差异，各区域需要采取差异化的财税支持政策，提升金融服务能力。