以“双一流”大学建设为背景的高等教育治理能力提升

○武中哲 陈雪松

为实现我国从高等教育大国向高等教育强国的历史性跨越，2015 年11 月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。至此，建设世界一流大学和一流学科（下文简称“双一流”）成为我国高等教育改革发展的基本目标和趋向。“双一流”大学建设旨在提升高等教育质量，培养具有创新能力的人才，这就要求改变以往高等教育制度中阻碍这个目标形成的各种因素，推进高等教育进入健康、快速发展的轨道。然而，任何制度变革都不是一帆风顺的，制度实践的效果要经过检验，着力发现其不合理的因素并进行必要的矫正，如此才能不断地对制度进行优化，促使制度目标的实现。

一、“双一流”背景下高等教育治理模式的变革

“双一流”大学建设是我国面对改革开放新形势，顺应世界高等教育实际提出的大学发展的指导方针，是推进高等教育赶超世界发达国家水平的必要举措。其主要目标是提升高等教育的“质”，而不是“量”。党的十九大报告中提出加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展的目标。要实现这个目标需要为大学“双一流”建设提供切实的制度环境和良好的体制机制。

实现这个目标，需要从高等教育的基本规律入手进行分析。大学的主要任务在于学术研究、学术思想传播和学术培育。科学研究是一个探索真理和客观规律的过程，不能掺杂其他杂质，这个过程的价值就在于“真”。一切能够扭曲“真”的因素都是干扰因素。从我国的实际国情来看，大学行政化是掣肘大学进步的一个核心要素。行政化中的基本元素是“权力”，而权力的特点就是干预。与之相反，科学研究所要反映的是事物发生和发展的基本规律，是不以人的主观意志为转移的客观规律。如果科学研究被人的主观意志左右，就势必会回到科学时代之前的玄学时代，也就是迷信、崇拜大行其道的时代。

目前，关于大学内部权力方面的多数研究成果主要聚焦在要素、结构、制度、模式等方面，主张以“硬治理”来实现大学内部的权力均衡，以求实现大学内部的有效治理［1］。这种模式的选择是基于我国行政管理体制，在实践过程中确实具有一定的执行力和必要的效率，但是，其中所隐含的负面功能也不能忽视，高校治理能力的提升并非仅仅局限于管理的便利性、行政指令的可执行性等方面，也应顾及思想形成机制的完善性、传播的有效性以及学生的可接受性。大学的生命力在于创造知识，在于创新，要实现这个目标，必须按照科学规律办事，时刻与真理为伴，因而也必须摆脱诸多人为的扭曲和干扰。

纵观人类的发展史，科学知识的诞生和进步都须具备相应的条件。文明肇始以来，人类从来不缺乏认识世界和改造世界的动机，认识世界的过程中也产生了科学思想与权贵理念的冲突。最终，符合规律的科学知识为人们所认可并接纳，依靠权力维护的说法和观点都灰飞烟灭。进入现代社会，社会分工和社会职业化的进程加快，大学承担起传播和创造知识的责任，要完成这个使命，就必须有一种符合科学规律的制度保障。人类在生产和生活中逐渐认识到市场经济能够创造更多的财富。市场经济的精髓是自由交换，当然，这种自由交换要有法治作为保障。同理，作为知识构成的思想的形成、传播和运用同样也需要一种市场，也就是思想的市场。细究起来，商品市场与思想市场具有内在的一致性，商品之所以成为商品，是因为能够满足人们的消费需要，是在自然物的质料中渗透了人类知识指导下的改造，以此满足人类需要。这个过程中，物品交换的背后是知识的交换。因此，知识的发展需要一种自由宽松的环境，一切的制度安排应当为这种环境服务，而不是破坏这种环境。

从世界一流大学的发展经验来看，“一流管理”是世界一流大学的基本组成要素，是世界一流大学在长时间发展过程中的经验积累。世界银行高等教育主管贾米尔·萨尔米在《建设世界一流大学的挑战》中提出，人才、资源与管理是世界一流大学的三大要素［2］。周光礼认为，完善的管理架构是世界一流大学的共同特质，有效的管理体制是一流大学建设必不可少的基础条件［3］。从制度层面看，世界一流大学要有世界一流的办学理念、完善的现代大学制度、一流的大学管理［4］。但大学的管理与政府的管理具有不同的路径和机制，也有不同的目标取向，因而也不可能采用同样的逻辑。大学管理如果与政府管理的模式等同，那么势必进入上下级权力控制与反馈的机制之中。在权力的场域中，体现的是服从，运作的是关系网络，真理在现实中往往与权力的阶序相重合，权力极易凌驾于学术之上，进而产生假的学术。权力是在行政序列中体现出来的，大学作为学术的主要生产地，其学术命运势必与行政配置发生密切的联系。目前，高校与其他机关和事业单位一样，实行科层制的行政管理制度，高校的学术资源很大程度上由各级行政机关掌握。既然学术可以成为一种资源，而控制这种资源是各级各类行政化的权力，因此学术和权力之间难以分清界限，在现实的学术发展中难免受到权力运作的影响。

我国“双一流”大学建设也认识到这一点，并且在相关领域进行了改革探索。可以说，“双一流”的提出针对的正是以往相对“固化”的大学制度的挑战。我国在高等教育领域实施的“211 工程”与“985 工程”，以及全国重点高校建设项目，这些举措虽然促进了高等教育整体水平的提升，但是其内在的身份固化、竞争缺失、投资偏向化等问题则阻碍了高等教育的进一步发展。“双一流”建设是中央政府对高等教育重点建设做出的全新部署，它不仅打破了原先高校发展存在的“身份壁垒”，而且强化了未来高校发展的竞争机制［5］。所采取的主要举措是“扶优扶强”政策，评价指标吸收社会认可、世界通行的标准，促使高校发展方式从政府行政控制转向自主发展；政府财政投入也由原来面向少数院校的重点支持转向现在面向所有院校的竞争性投入［6］。这些措施的基本导向是将高等教育质量保障体系从以政府行政控制为主逐渐向以高校为主，政府、社会等主体共同治理转变。

然而，“双一流”政策作为一项顶层制度的推出，能否理想地得以落实，实现其原初设计的目标，取决于基层的制度衔接是否有效。这反映出“双一流”建设背景下高校治理效能的价值，其要害之处是对现有掣肘高校高质量发展的不合理制度因素加以改革。要做到这一点，必须对现有管理制度中的“负功能”有个清醒的认识。

二、高校“行政化”对“双一流”建设的影响

美国著名社会学家罗伯特·墨顿认为，任何制度都有一定的正功能，同时也具有负功能。大学行政设置确保了国家对高等教育的管理和引导，使得各项规章制度能够在基层得到有效的执行。但是，这种行政化的模式与“双一流”大学建设目标之间存在着诸多“不适应”，因而会产生一些“副作用”，主要表现在以下几个方面。

首先，高校“行政化”容易导致管理机构臃肿。一般认为，高校的目标立足于三个基本的方面，即人才培养、科学研究和社会服务，这三个目标可以转化为传播知识、制造知识和运用知识。因此，大学的核心是教学和科研，如果重要性发生了转换，那么对于大学目标的实现就会起到阻碍作用。高校过多的行政层级和职能部门造成机构臃肿，一方面，“闲置”部门太多；另一方面，部门中的人员岗位设置较多。这些管理人员不直接从事教学科研工作，而是应该通过间接服务贡献于教学科研工作。但是在具体的管理实践中，各个部门会明确自身具有的权力，更在意上级主管部门或主管领导的考评和态度，而比较容易淡化服务意识，因而导致大学管理目标的错位。这种后果的出现主要源自“自上而下”的管理传导模式，是一种关于制度设置的问题，而非涉及个人道德的问题。管理岗位以及管理人员的增多，一方面会导致管理实践中的推诿扯皮，妨碍了管理效率的提升；另一方面，过多管理行为的介入易导致“政出多门”“朝令夕改”，不但浪费资源，而且还容易引起教学科研人员的反感，其负面影响是多方面的。习近平总书记指出：“一个国家的高等教育体系需要有一流大学群体的有力支撑，一流大学群体的水平和质量决定了高等教育体系的水平和质量。”这里的“水平和质量”所指的除了学术水平和教育质量之外，其中的另一个重要方面就是管理质量。诚然，高等教育体系的建设离不开大学管理，而这种管理是有历史文化传统的管理，也是植根于宏观体制中的管理。从这一点看，大学行政化管理有其历史的合理性和本土的适应性，想在短期内完全脱离行政化管理是不现实的。关键是我们应当认识到高校行政化管理在高等教育高质量发展中的作用以及局限性，据此才能对传统的管理制度和管理文化实行创造性改造与创新性发展，有效推进“双一流”建设走深走实。

其次，高校行政化容易导致“学术行政化”倾向。“双一流”的评价离不开科研成果这个指标，因而高校也难以避免在这个领域的竞争。现有的高等教育评价指标主要是论文发表、课题立项和获奖情况。课题立项和获奖的决定权在主管部门和评委手中，学术和行政权力自然会在这个领域实现“联姻”。有学者认为，高校行政化是指高校在办学理念、职能配置、组织建构、运转机制、决策管理等方面呈现出与行政机构相似的特征，使高校的官僚主义作风逐渐加强，表现出教育性和学术风气逐渐淡化的趋势和倾向［7］。学术评价主要来自考评，而考评的机构主要是校内和政府的相关部门，考评中的主观因素容易突破公平公正的底线要求，不但难以对教学科研以及社会服务起到有效的激励作用，反而更容易起到一种反向的阻碍作用。业内的人们可能都清楚，不合理的考评不如不考评。但是，诸多的管理部门为了完成任务抑或是实现本部门的管理责任又会热衷于考评。如此，学术必然受到行政的钳制。也即是，如果只有学术能力而没有行政权力，那么在诸多“竞争”中就容易受挫，由此也必然催生一种“学而优则仕”的传统在高校中的复活。由于行政权力与学术资源的联姻，高校中的行政权力自然也有了天然的吸引力。其结果之一是，那些无意于苦坐冷板凳的教学科研人员会极力选择担任系、院、校的行政职务；其二是在科研中取得较好成绩的人员往往容易得到提拔，而一旦担任行政职务，日常的繁杂事务必然会影响他们的学术研究。有区别性的是，在著名的高校，这种情况表现得并不很明显，这些学校中某些没有行政职务的教授仍然会有较大的社会影响力；但是在那些地方普通高校中，这种情况就比较明显。地方普通高校的资源主要来自行政配置，因此，“学术行政化”的现象比较普遍。显然，相比于目前国内著名大学，地方高校由于面临着发展进程中的诸多压力以及争创“一流”的挑战，会无意中强化行政权力与学术研究的“联姻”。但是众多“拔苗助长”式的管理实践无益于高校水平和治理能力的提升，地方高校发展更应该注重内涵式发展。这更加凸显出重塑新时代大学先进管理文化的必要性和紧迫性。

第三，高校行政化导致人才培养质量受到影响。在高等教育实践中，管理制度的有效性缺乏以及权力的不当使用，不仅在一定程度上扭曲学术研究的规律，而且还对人才培养产生诸多不利的影响。人才培养是高校的首要职能，而人才培养的直接渠道就是教学。但是，教学工作的质量往往在管理中难以考评，因而也难以成为一个核心的评价要素。现有的考核激励手段主要是组织各种类型的讲课大赛，但是，实际中报名参加讲课大赛的教师主要是青年教师，而真正讲课好的一些教师，特别是老教授却并不参加此种比赛，所以，用各种讲课大赛的结果来衡量教学质量显然有失偏颇。教学工作的重要之处还在于它是检验科研工作的一面镜子，那些真正具有创新思想的高校教师往往在课堂上也能得到学生的认可，这些教师的科研成果往往也是亲力亲为的；而那些利用“挂虚名”而取得成果的教师在课堂上是讲不出什么创新观点的，因而学生的评价也不可能高。高校教师的科研能力、道德操守、讲课艺术综合影响着人才培养的质量，而这些因素靠权力约束和现有的大部分激励措施是难以全面得到激发而奏效的。在研究生指导方面，高校行政权力的介入也会导致一些负面影响，其主要表现在导师遴选以及导师与研究生之间的关系处理两个方面。如果行政权力凌驾于学术之上，就会导致研究生在选择导师时关注指导教师的行政权力而忽略其学术能力和学术修养。如此会导致拥有一定行政权力的教授指导较大数量的研究生，而这些教师忙于日常行政事务，对研究生的学习往往无暇顾及，进而导致培养质量的降低。在指导教师与研究生的关系方面，研究生适度地参与导师的科研课题，能够训练自身的科研能力、合作精神等，是研究生培养的重要途径。在共同参与科研工作的过程中，导师应加强对研究生科研工作的指导。但现实中，一些导师只给研究生分派繁重的科研任务却疏于指导，没有提供相应的报酬或只提供很少的报酬，忽视研究生的署名权或将研究生的科研成果据为己有的情况也屡见不鲜，甚至引发研究生的不满和抱怨，在一定程度上影响了研究生与导师的关系［8］。显然，不解决这个问题无益于培养高层次人才，也无益于引领尖端的学术。

三、以权力治理为导向的大学治理制度改革

鉴于此，“双一流”大学制度建设必须克服“权力”这道屏障。这个过程必然是艰难的，却是必须有的，是“双一流”大学建设必须突破的坚固堡垒。之所以说是艰难的，是因为权力因素在当下大学治理中仍然发挥着重要的作用。诚然，大学的行政机关承担必要的职能，对于大学这一庞大组织来说是不可或缺的。正如有研究提出的，科层制是我国高校广泛采取的行政组织形式，它具备一系列胜过其他组织结构形式的优势，在高校管理中扮演着重要角色［9］。但随着高校变革的不断深化，科层制的组织环境发生了深刻的变化，与现代大学制度和“双一流”建设目标的要求产生了诸多的不适应。

当大学成为一种行政的机器的时候，其学术生命力也就枯竭了。学术创造需要的是自由和平等的氛围，需要的是对知识和真理的尊重，而不是对权力的膜拜。如果知识被权力驾驭，那么知识就会丧失其本真属性，因而也就不会有真正的知识。无疑，“双一流”建设需要改变这种风气。然而需要看到的是，大学并不是孤立于社会之外的一个世外桃源，这种风气的营造并不仅仅是大学自身的事情，而是整个社会的事情。权力文化衍生的内部管理制度，以及外围行政权力对于大学的影响，都不可避免地制造了一种大学内部的行事逻辑，而这种逻辑与科学研究的规律是不相适应的，甚至是相互矛盾的。如果这样，如何才能取得领先世界的科研成果？如何才能培养出真正的依据科学规律去认识世界和改造世界的人才？这显然有很大的难度。为什么中国的大学这么多，规模如此之大，真正的创新成果却并没有与规模成正比？其中的原因并非因为中国人的智力不足或者中国大学的投入少，而是因为大学中与学术规律相背离的相关因素的影响太多。近年来，一些地方高校也在推动去行政化的改革，如取消学院院长的行政级别，但效果并不明显，原因是此种改革取消的是行政而不是权力。如果权力仍然长期集中在某个人手中，即便其没有行政级别却仍然掌握运作学术的权力，其结果也必然是一切如故。在这个方面，运用院长轮流值班制可能更为有效，能通过大家的互相比较和监督来规范行为，尽量避免权力的越界使用。我国现代高等教育发展历程相对较短，完备的现代大学制度也正在探索的过程中，高校内部治理中各种权力的划分和边界还较为模糊，各个利益主体在参与学校决策的机制上也不完善，校院两级管理也仍在探索实践［10］。我们期待高校去行政化的路子能够走得更快更好。

高等教育质量保障的权力、制度、文化三者之间是相互贯通、互动共生的。在权力制约与监督的基础上形成的制度，能够有效减少权力配置失衡所造成的各类集权或权力寻租等现象［11］。成为人们的共同价值追求和自觉行为，进而内化为文化。而文化既能够弥补制度的局限性，促进制度的完善与健全，又能在潜移默化中规范和约束不同主体的行为方式，强化他们的制度认同。制度经过不断发展与完善逐渐“退出正式规则领域”［12］。因此，从权力、制度与文化三个维度出发，构建与“双一流”建设相适应的具有“中国特色、世界水平”的高等教育质量保障体系，既是新时代我国高等教育改革与发展的现实需求，又是这一时代赋予我们的重要历史使命。“双一流”大学建设需要一流的管理制度，需要实现管理体系和管理能力的现代化，其最终的衡量标准是如何更多地摒弃行政权力对人才培养、科学研究和社会服务机制的干扰，谋求一种高效、合理、稳定的管理体系。这个目标的实现需要从大学基本性质和大学工作特点出发，改革行政体系中那些僵化和繁琐的内容，逐步过渡为以教师和学生为主体的民主管理。

法治化是高等教育质量保障制度建设有序运行的基本前提。其重点是要建立完善的、具有中国特色的高等教育质量保障法律法规，明确高等教育质量保障的法律地位。法治化是规避行政权力滥用的有效手段，“依法治校”是制度优化的必要保证，是高等教育质量保障并取得可持续发展的必由之路。法治化的根本目标就是将高等教育的基本规律用法律的手段来加以保障，而非取决于行政特权，如此，相关领域立法的科学性也是必须予以关注的问题。其中，特别需要重视的问题是对于评估评价做出规范，摒弃来自行政负责人主观意志影响的评估评价，对于促进高等教育的发展是至关重要的。现实中，教育事业的损失在很多方面是由于失真的评估评价导致的，逻辑错误的评价会直接扭曲学术研究的导向，也会损害那些脚踏实地进行科学研究的人员的积极性和创造性。过多的评比评价的实际效果，可能还不及不评比、不评价，对评比进行甄别和限制是非常必要的。推进大学的“双一流”建设，必须以改革为抓手，优化当下的大学管理制度，创新有利于学术发展的体制机制。我们相信，在以习近平同志为核心的党中央领导下，只要我们坚定信心，求真务实，坚持“自我革命”的精神，让改革触及体制机制的细微之处，必将有力地推进高等教育治理体系和治理能力的现代化。我国“双一流”大学建设的目标必将实现。