当代中国民族地区慈善事业发展述论

雷振扬 徐风姣

(1.中南民族大学 法学院,湖北 武汉 430074;2.中南民族大学 中华民族共同体学院,湖北 武汉 430074)

习近平总书记指出,要“引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业”[1]。党的二十大将发展公益慈善事业确立为完善分配制度、促进共同富裕的重要任务之一,进一步明确了慈善事业的行动主体,并赋予慈善事业承担第三次分配的使命。民族地区发展不平衡、不充分,是实现中国式现代化的短板。这使其在“共同走向社会主义现代化”的过程中,要更加重视发展公益慈善事业。笔者以党的二十大精神为指导,以民族8省区为分析对象,着力探讨民族地区慈善事业发展的相关议题。

一、民族地区发展慈善事业的重要性

自古以来,慈善就是一种关爱弱者、助人为乐的精神和行为方式。正如习近平总书记指出的,“中华文化历来具有扶贫济困、乐善好施、助人为乐的优良传统”[2]。早在先秦文献中,就有“仁爱”“义行”“布施”等和现代“慈善”意义相近的词汇。慈善一词合成使用在3世纪已经出现[3]。在传统典籍中,慈善被解读为“仁慈”“善良”,包含有“恩被于物,慈爱于人”“老其老,慈其幼,长其孤”的意思[4]。随着人类文明的演进,慈善融入现代社会事业发展之中,突破地缘、亲缘的局限,转向对人类共同体中弱者的关心与关爱,产生出多种类型的专业慈善组织,慈善的范围、领域、方式等有了较大的扩展。

国内学界对慈善活动的内涵进行了探讨。周秋光从主体行为视角,认为慈善是指在政府的倡导或帮助与扶持下,由民间的团体和个人自愿组织与开展活动,对社会中遇到灾难或不幸的人,不求回报地实施救助的一种高尚无私的支持与奉献行为[5]。徐麟从活动行为角度,认为慈善是公众以捐赠款物、志愿服务等形式关爱他人、奉献社会的自愿行为[6]。郑功成从混合型分配的视角,认为“慈善事业是建立在社会捐献基础之上的民营社会性救助事业,是一种混合型分配方式”[7]。这些界定尽管没有一个统一的标准,但其义理相同,均是出于人的善心而实施的仁慈行为。按照《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)的规定,慈善活动是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式,自愿开展的扶贫、济困、救助等公益活动[8]。

改革开放以来,中国突破了“慈善是统治阶级麻痹人民的装饰品”的陈旧观念,重新认识社会主义社会慈善的本质和功能,提出“社会主义需要自己的慈善事业,需要自己的慈善家”的重要观点。1994年2月24日,《人民日报》发表社论《为慈善正名》;1999年6月28日,第九届全国人大常委会第十次会议审议通过《中华人民共和国公益事业捐赠法》;2016年3月16日,第十二届全国人大四次会议通过《中华人民共和国慈善法》。中国社会主义慈善事业进入法制化、规范化发展的新阶段。

慈善事业综合反映时代变化的需求,其社会功能亦在不断扩充与完善,内涵日益丰富。现代慈善主要有四个社会功能:一是扶危济困,平衡资源分配。扶危济困是慈善永远不变的内核。慈善的扶弱济困叠加第三次分配,与先富带后富的国情有序衔接,助力国民的共同富裕。习近平总书记曾深刻指出:“大力发展慈善事业,是调动社会资源解决困难群众生产生活问题的一条重要途径,对于协调各方面的利益关系,促进城乡之间、地区之间、民族之间的和谐发展,促进人与人之间的和谐相处,推动先富帮未富、最终实现共同富裕,具有重大的意义和作用。”[9]二是弘扬社会主义核心价值观。慈善蕴含着公民社会责任,有利于营造社会淳良风气,形塑人民道德素养,形成人人有爱的社会共同体。习近平总书记指出:“树立慈善意识、参与慈善活动、发展慈善事业,是一种具有广泛群众性的道德实践。无论是个人还是组织,无论是贫穷还是富裕,不管在什么条件下,不管做了多少,只要关心、支持慈善事业,积极参与慈善活动,就开始了道德积累。”[10]三是补充社会保障体系。慈善作为社会保障体系的重要组成部分,与社会救助、社会福利相衔接,发挥民生救助的功能,完善民生保障机制。四是参与社会治理。参与社会治理是新时代慈善的重要特征之一。慈善能为国家战略目标服务,在脱贫攻坚、疫情防控、乡村振兴进程中,慈善可发挥社会拾遗补阙的功能。

中国民族地区大多地处边远,相对封闭,社会与市场发育程度相对较低,且自然灾害多发、相对贫困人口较多、返贫风险大、需要救助的人群多。据2022年第一季度民政统计,民族8省区有1177万低收入人群需要享受低保;有54066名城市特困人员和57.2万名农村特困人员需要救助;有约4万名孤儿需要救济;有427.8万残疾人需要照顾;有17890名生活无着的流浪乞讨人员需要救助[11];还有2220多万65岁以上的老年人[12]需要社会提供帮助。这表明,民族地区对慈善资源的需求量巨大。发展民族地区慈善事业,不仅有助于改善民生,而且有助于促进民族地区社会治理,促进民族之间的“三交”,提高各民族对国家的认同,铸牢中华民族共同体意识。

二、新世纪民族地区慈善事业的亮点

进入新世纪以来,随着国家经济社会的全面快速发展,民族8省区的慈善事业也取得了长足进步,其取得的成就主要有六个方面。

1.慈善工作受到地方政府重视。2004年,党的十六届四中全会第一次明确将慈善事业纳入社会保障体系中,提出要健全社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和慈善事业相衔接的社会保障体系。这是新中国成立以来,慈善事业第一次被写进中央文件。民族地区也逐步认识到慈善工作的重要性。宁夏回族自治区率先将社会慈善事业发展纳入地方立法,在2011年出台《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》。2014年,《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》出台之后,民族8省区人民政府先后出台了相关地方法规。近年,慈善事业发展均纳入各省区的“十四五”发展规划,确定要培育扶持慈善组织、实施慈善组织登记认定、公开募捐资格审查审批、开展慈善信托备案、加强慈善活动监督管理、实行慈善活动信息公布、落实支持慈善活动的经费,等等。此外,在民族8省区中,青海、广西、宁夏、内蒙古还先后设立了省级政府慈善奖,引导公民申报中华慈善奖,积极开展“中华慈善日”宣传活动,鼓励参加慈善项目交流展示活动,努力营造慈善文化氛围。2020年10月15日,《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查<中华人民共和国慈善法>实施情况的报告》中,提到“宁夏率先实现慈善城市全覆盖”。

2.慈善理念开始深入人心。改革开放以来,国家实行的西部大开发战略、扶贫攻坚和小康社会建设,使得民族地区经济社会实现跨越式发展,居民人均收入增加,这为民族地区发展慈善事业提供了重要经济基础。随着民众受教育程度的提高,公民责任意识的觉醒,慈善意识也相应提高,这为民族地区慈善事业的发展提供了社会基础。民族地区公民参与慈善活动的积极性有所增强。如2008年汶川大地震后,西藏自治区各族人民踊跃捐款,截至当年7月7日,接受社会各界捐赠善款达1.03亿元。此次募捐行动之快、数额之大、参与面之广,为西藏自治区历史所未有。这表明慈善意识和慈善理念已经开始深入到民族地区人民群众当中[13]。民族地区的企业参与慈善的意识亦有增强,如宁夏燕宝慈善基金会以贫困县为重点,对宁夏所有考上大学的学生实行全覆盖资助,九年累计投入22.83亿元(1)参考2020年10月15日全国人民代表大会常务委员会执法检查组《关于检查<中华人民共和国慈善法>实施情况的报告》。。与此同时,作为慈善事业行动方式的志愿服务,也在民族地区快速发展。截至2022年,宁夏自治区注册志愿服务组织9063个,实名注册志愿者129万人,是2012年的近十倍[14]。内蒙古自治区2016年注册志愿者占居民人口比重已高于全国平均水平[15]。可见,民族地区的公民慈善意识得到逐步提升,慈善主体日益多元化。

3.慈善组织较快发展。慈善组织是发展慈善事业的载体。根据《慈善法》的规定,慈善组织是指依法成立、符合本法规定,以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利组织。慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。近年,民族地区慈善组织逐步增多。截至2021年底,民族地区慈善组织共有974个。云南省慈善组织从2016年的162个,增长到2021年的197个[16]。慈善基金会的增加,最能体现民族地区慈善事业发展的趋势。民族8省区的慈善基金会从2011年252家[17],增加到2020年的640家[18],增幅为154%。此外,慈善信托是“金融+慈善”的现代化慈善形式,也是慈善组织的一种新样态。目前,中国大部分地区已经开展慈善信托,但地区之间发展不平衡。2021年,全国共有19个省、直辖市、自治区备案慈善信托。其中,浙江省78单、甘肃省22单,新疆、云南、内蒙古、贵州也有近10单[19]。这表明,民族地区的慈善组织造血能力有所增强。在民族地区的扶贫济困方面,慈善组织已逐步发展成为一支重要社会力量。

4.慈善工作思路有所创新。宁夏结合自身实际,因地制宜创新慈善发展模式。通过“招善引资”“招商引善”形式,建设“黄河善谷”,出台慈善园区优惠政策,吸引企业入驻,吸引全国的慈善家、慈善项目、慈善公益组织汇聚宁夏。宁夏依托“黄河善谷”,接轨国内外慈善资源,形成慈善资源贮藏池,释放慈善能量,探索出经济发展与民生救助的新模式,在推动慈善事业发展方面取得了良好的社会效果。

近年,贵州互联网+慈善快速发展,建立起慈善贵州募捐信息平台,持续举办贵州省慈善项目推介会,成立贵州慈善联合会行业组织,积极引导社会组织参与慈善事业。自2014年举办首届贵州省慈善项目推介会以来,至今已连续举办九届。推介会是爱心人士、慈善组织、社会组织、各类企业交流与达成慈善合作项目的平台,也是贵州慈善文化宣传、慈善环境营造、链接慈善资源的平台。贵州还通过举办慈善公益晚会、义演、义卖、慈善消费等丰富的慈善活动,使社会的行善氛围日益浓厚。

5.慈善信息化建设提速。曾经一段时期内,中国缺乏健全、透明的慈善事业信息统计平台,慈善捐赠收支统计误差较大,慈善资源分配去向不明晰,慈善组织运行数据分散,造成了慈善事业发展统计不准确,监督管理乏力。《慈善法》出台后,为规范慈善管理,提升慈善信息透明度,国家民政部组织开发了全国慈善信息公开平台,即“慈善中国”,其主要职能是负责慈善组织、慈善信托、募捐备案、慈善项目、慈善年报工作等。近些年来,民族地区大部分省区建立了慈善捐赠信息平台。如,2013年,青海省红十字会综合信息管理与捐赠平台上线。2014年,宁夏“黄河善谷”慈善信息管理平台正式开通运行。2017年,“慈善贵州”信息平台上线,为慈善活动宣传、项目实施、信息公开等提供了信息支持。2018年,云南省慈善总会社会捐赠体系互联网信息平台上线。2022年,广西建立慈善捐赠信息管理平台,为社会提供慈善信息数据,方便公众了解公益慈善活动情况。这些平台的上线,标志着民族地区慈善公益事业朝着公开透明、依法管理、资源整合的信息化方向迈出了一大步。

6.慈善社会效益初步显现。民族地区不仅建立了一些颇具规模和类型多样的慈善组织,还开展了独具特色的慈善项目,各种慈善帮扶救助活动,让受助群体获益匪浅,社会效益逐步显现。如,宁夏开展了西部贫困家庭疝气儿童手术康复计划,形成以医疗救助体系为依托、以慈善帮扶为补充、承办医院手术康复为保障的救助运行机制。青海实施了“边远山区太阳能户用照明”“慈善清虫助困—包虫病救助”等一批有影响的慈善项目。西藏于1998-2007年先后实施了“视觉第一行动”“彭年光明行动”“微笑列车”等慈善项目,给数以万计的农牧区贫困群体带来幸福的曙光[20]。“希望工程”项目在贵州落地31年来,共募集资金24.2亿元,援建1990所希望小学,资助低收入家庭学生超过34万名,托起无数山里孩子的读书梦[21]。二十多年来,云南省慈善总会累计筹募到各类慈善款物30多亿元,全省受益困难群众达1000多万人次,为增进困难群众福祉、促进民族团结和边疆社会和谐稳定作出了积极贡献[22]。

三、民族地区慈善事业发展的困境

1.慈善组织发展滞后。目前,民族地区慈善组织的发育还处于初级阶段,表现为数量少且增长率低。截至2021年底,全国共有慈善组织11592个,民族8省区为974个,占全国总数的8.4%。而同期,广东省有慈善组织1644个,浙江省有慈善组织1167个。此外,民族8省区中慈善组织发展也不均衡:内蒙古、贵州、云南、广西增长较快,宁夏、青海、新疆、西藏增长平缓。2016-2021年,西藏慈善组织数量由3家增至8家,仅增加5家[16]。迄今为止,民族地区市、县慈善会还未全部覆盖。据《中华慈善年鉴》统计,截至2021年底,全国共有县级以上各类慈善会2727家,地级慈善会325家,行政区域覆盖率97.59%;县级慈善会2370家,行政区域覆盖率83.19%[23]。从实际情况来看,未覆盖到的地(市)、县大部分位于民族地区。

2.慈善组织建设乏力。首先,慈善组织的信息透明度还较低。虽然民族地区的慈善组织信息公开已取得一定进展,但总体来说,公开程度还不够,细节不到位。未按规定及时公布业务、资源分配信息,有的组织甚至无运营平台。其次,慈善组织的管理还不规范。在募捐活动中,有不熟悉备案程序或不愿意备案的现象。有的组织不参加年检、不换届、不交年检报告。有的既当裁判员又当运动员,慈善失范行为频发。最后,慈善队伍人才缺乏。民政部门承担了慈善组织登记注册与业务监管的双重职责,但并未相应地增加人员编制。一些地、市以下的民政部门,甚至只有1名工作人员或者无人专门负责慈善工作[24]。在已成立的慈善组织中存在有机构、无编制、无人员和无经费的情况。这种状态远不能满足民族地区慈善事业发展的需要。

3.慈善项目创新不足。项目是公益慈善组织开展活动的核心要素,也是慈善组织运行的根本保障。当前,民族地区的慈善项目普遍情况是品类单一、缺乏丰富度。项目主要集中在医疗救助、儿童关爱、助学、济困、赈灾等传统领域,而生态环境、公益创新、乡村振兴、文化教育等方面的项目则很少。在经济欠发达的民族地区,传统的慈善项目一般也只有2-3个。由于项目创新弱,使慈善项目品牌认同度低,难以吸引公民广泛参与。

4.慈善募捐能力不强。目前,民族地区慈善捐赠的能力不足,募捐形式传统,运用市场机制筹资能力不强。广西慈善总会1995年成立后,到2019年底,共筹募善款物17亿余元,其中2018年募得款物1.62亿元[25]。而2019年,浙江全省慈善系统共筹集善款就达31.85亿元[26]。另外,据《中华慈善年鉴》的数据分析,民族8省区慈善总会的捐赠款物收入中,中华慈善总会捐赠的医药项目占比最大,剩余的款物捐赠相对较少。以新疆为例,2017年仅为694.8万元[27]。民族地区许多慈善组织知名度不高,社会影响力不强,筹资困难,甚至年募捐额难以维持慈善活动费用支出,严重影响慈善组织的可持续发展。

5.慈善法治保障不到位。截止2023年3月,全国已依法出台了有关促进慈善事业发展的地方性法规17个,分别是省级地方性法规13个,设区的市的地方性法规4个。这些法规为地方慈善事业高质量发展提供了制度保障,初步形成了公民依法行善、国家依法治善的良好氛围。与全国其他省市相比,民族地区慈善立法工作相对缓慢。目前,民族8省区中,仅宁夏在《慈善法》颁布之前,于2011年出台了《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》,其他省区还未出台促进慈善事业发展的地方性法规。究其原因,一是民族地区加快推进慈善立法工作的动力不足。二是现行《慈善法》修改工作正在进行,制约了地方慈善立法工作的开展。尽管民族8省区人民政府先后出台了《促进慈善事业健康发展的实施意见》,但在落实方面也还存在不少问题。

四、民族地区慈善事业发展的建议

1.进一步提高发展慈善事业的认知。要深入学习贯彻党的二十大精神和习近平关于发展慈善事业的重要论述,深刻认识慈善事业是中国特色社会主义建设事业的重要组成部分,是中国社会保障制度、社会治理制度、经济分配制度的重要补充。在共同走向社会主义现代化、共同实现第二个百年奋斗目标的过程中,民族地区还存在较多需要帮扶、救助的人群。“中国社会状况综合调查”(CSS2021)显示,全国相对贫困家庭承担着比其他家庭更重的医疗负担。与其他家庭相比,相对贫困家庭的医疗支出比例最高,达到18.71%[29]。现阶段,民族地区的社会保障水平与发达地区相比,还有较大差距,其公共卫生医疗等基础设施还较落后。民族地区是地方性疾病的高发区,如西藏地区的鼠疫、包虫病、缺碘乏病、大骨节病、地氟病等患者多。据统计,2020年西部地区婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率,分别为7.9‰和10.6‰,高于中部地区4.7‰和6.6‰的水平、东部地区2.7‰和4.1‰的水平[30]。民族地区要认识发展慈善事业的重要性,广开善源,造福民生。民族地区各级政府要转变社会治理观念,明确新时代慈善的定位与功能,理顺政府和慈善组织的关系,健全慈善管理机构,增加管理岗位,补充管理人员,明确管理职责,采取切合实际的措施,促进慈善事业健康发展。

2.加快地方慈善立法。民族各省区要积极推进相关慈善地方立法工作,尽快出台(或修订)具有本地特色的《慈善事业促进条例》。同时,要依据《慈善法》和地方法规,制定地方慈善事业发展规划。要以法治思维和法治举措,规范慈善行为,保障慈善规划的实施。加快建立覆盖市、县、区的慈善组织,完善群众就近救助网络,搭建完备的弱势群体社会支持体系。民族地区管理机构要深入理解《慈善法》的精神,结合省区实际,优化慈善组织登记管理,降低登记门槛,积极鼓励社会组织认定为慈善组织。民政部门要完善社会慈善救助各环节,引导慈善组织根据救助类型、方式有序选择服务对象。

3.加大财政扶持力度。在慈善组织认定登记、募捐资格申请、公益扣除免税资格申请、年报年检等方面,地方政府要提供政策和资金支持。要加大对慈善组织、慈善活动的支持力度,培育扶持慈善组织发展,提高慈善组织的体量。要结合《慈善法》第84条的规定,对开展扶贫济困的慈善活动,实行特殊的优惠政策。要出台《慈善法》实施配套措施,设置优惠政策明细清单,明确规定个人、企业从事慈善活动的免税额度及奖励机制;要吸引发达地区的慈善公益组织投身民族地区的慈善事业,努力提升本土慈善组织的募集能力、管理与实施项目能力、财务管理能力,提升慈善组织的专业化水平。此外,地方政府还要建立慈善信息统筹机制,积极推进慈善信息化建设,利用以大数据为支撑的数字化工具,建设慈善行业统一信息平台,建立与完善慈善数据库,促进民族地区慈善事业有序发展。

4.提升慈善事业规范化水平。首先,要创新慈善项目。慈善项目是慈善组织运行的核心,也是增加慈善募集能力、实现慈善资产保值增值的重要方式。慈善项目的创新,重在把握弱势群体的真实需求,关注社会救助中的薄弱环节。民族地区的慈善组织,要加强与发达地区的交流,学习他们先进的慈善项目运作模式与方法,以及其他推动慈善事业发展的经验。要通过创新慈善项目,增进慈善的科技含量,提高慈善项目的影响力。其次,民族地区慈善组织要努力提升慈善信息透明度,营造慈善公开氛围。众所周知,慈善组织的公信力,是决定慈善事业发展的关键。慈善组织应加强行业自律,完善内部治理结构,健全组织架构,建立信息公开平台,营建良好的慈善信誉。要依法公布财务会计报告、年度工作报告、慈善项目进展报告等相关信息,动态展示慈善捐赠的来源、收支状况、分配与投向的领域;建立慈善款物查询、监督、反馈、追踪、问责制度,让每一笔善款(物)合法使用,让每一个捐赠人放心,真正做到“阳光慈善”。最后,建构监督及评估问责制度,促进慈善组织可持续发展。既要加强慈善组织内部监督,更要加强外部监督。要完善政府对慈善活动的监督,规范慈善组织行为,保障慈善资金使用合法合规。要加强社会舆论监督,畅通慈善事业投诉举报渠道,及时查处违法违规行为,建立慈善失信名单。要引入第三方评估制度,定期对慈善组织的慈善行为进行客观公正评价,并将评估结果向社会公开。要通过加强系统性制度建设,防止滋生慈善腐败现象,努力提高慈善行业的公信力。

5.加强慈善人才队伍建设。鼓励民族地区高校的社会工作专业与有实力的慈善组织合作,联合培养慈善专业人才;鼓励发达地区高校相关专业的毕业生到民族地区从事慈善工作。进一步完善慈善从业人员的职业评价体系,拓宽职业晋升通道,改善慈善人才待遇标准,提升慈善行业对人才的吸引力。民族地区的慈善组织要重视引进年轻人才,改变基层慈善组织松散、人员结构老化的局面。有关管理部门和慈善组织,要加强对慈善从业人员的培训,努力提升相关人员的法律素质和责任意识,增强其慈善从业能力。

6.加大慈善宣传力度。要大力宣传现代慈善理念,形成人人行善的社会氛围。习近平总书记指出,“与人为善”“守望相助”“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”“扶贫济困”等,“像这样的思想和理念,不论过去还是现在,都有其鲜明的民族特色,都有其永不褪色的时代价值”[31]。要通过慈善文化宣传教育,改变“慈善是有钱人做的事情,和我无关”的观念。同时,要预防“被慈善”与伪慈善的现象。民族地区慈善文化宣传活动,要创新传播方式,推动慈善文化深入人心,积极倡导人人行善、乐善的风尚,引导民众自觉投身慈善事业。要积极引导宗教与社会主义社会相适应,利用好宗教慈善。中国民族地区有宗教慈善的文化和传统,少数民族文化中也有很多善行文化因子。民族地区要深入发掘民族慈善文化的传统,积极引导宗教积极投身慈善事业,为新时代扶贫济困、扶老救孤、恤病助残,促进民族地区教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展,增进民众福祉,贡献力量。

7.促进慈善资源、慈善项目向民族地区流动。习近平总书记曾号召:“广大民营企业要积极投身光彩事业和公益慈善事业,致富思源,义利兼顾,自觉履行社会责任。”[32]在扶贫攻坚中,许多发达地区的企业家在帮助少数民族地区发展中做出的善行,受到习近平总书记的高度赞扬。他说:“在四川凉山,中国光彩会组织500多名知名民营企业家参加精准扶贫行动,促成合作项目149个,合同金额2037亿元,向凉山州捐赠公益资金4000多万元。这些活动既有力推动了贫困村和贫困群众脱贫致富,又弘扬了中华民族扶贫济困的优良传统。”[33]民族地区有实力的企业少,需要进一步动员全国各地区的企业家和成功人士,共同承担社会责任,向民族地区的弱势群体奉献更多的慈爱之心。为此,要完善慈善税收优惠政策,健全激励制度,鼓励全国有实力的企业和个人参与民族地区慈善事业建设,促进民族地区全面发展。