涉不宜接纳未成年人场所行政公益诉讼办案思路

周岚 蒋佳羊

摘 要：不宜接纳未成年人场所中涉未成年人违法犯罪案件多发。针对该领域长期存在的监管职责模糊、管控措施乏力、证据收集难等堵点问题，检察机关在办理类似案件时，应积极通过诉前协调、多元共治、机制健全等手段，破解难题，解决问题。同时，进一步深化履职，以数字化赋能协同治理、源头治理，切实提升未成年人保护公益诉讼办案质效。

关键词：公益诉讼检察 不宜接纳未成年人场所 数字化治理

一、基本案情及办案过程

2022年末，小虹（女，11周岁）在某酒吧内与朋友聚会，后被邻桌王某等三名不满16周岁的未成年男性搭讪并强行灌酒，后又被带到某宾馆留宿，其间小虹被迫与该三人发生性行为。2023年2月，王某等三人被浙江省缙云县人民检察院（以下简称“缙云县院”）以强奸罪起诉。

同年3月，缙云县“益心为公”检察云平台收到线索称，县域内部分酒吧接纳未成年人饮酒消费，甚至招用未成年人从事售酒等工作。缙云县院遂督促缙云县公安局对酒吧行业进行检查，发现同一天内有36名未成年人进入酒吧饮酒。同时经调查，全县近五年的涉未成年人犯罪刑事案件中，有26起案件案发地涉及酒吧、宾馆、KTV等场所，主要为强奸、介绍卖淫、聚众斗殴、寻衅滋事等罪名，涉案未成年人达70余名。

缙云县院于2023年3月24日对涉不宜接纳未成年人场所监管问题以行政公益诉讼案件立案。调查期间，缙云县院了解到缙云县人大常委会曾向缙云县市场监督管理局转交建议，提出要对接纳未成年人的酒吧加强监管。但县市场监督管理局对于是否由其作为酒吧等娱乐场所违法接纳未成年人的监管部门存在不同意见，认为其缺乏执法资格，监管效果难以保障，希望检察机关助力推动问题有效解决。4月初，缙云县院组织召开座谈会，邀请县公安局、县市场监督管理局、县教育局等单位负责人及县人大代表，就落实酒吧违法接纳未成年人监管职责进行协商，最后确定根据“谁审批，谁监管”原则，由颁发营业执照的市场监督管理局牵头落实监管职责。

4月底，缙云县院向县市场监督管理局制发行政公益诉讼诉前检察建议，督促其依法履行监管职责，同时联合县人大代表开展跟进监督。县市场监督管理局采纳了检察建议，对违规的酒吧处以3000元至4000元不等的罚款，并通过多部门联动执法、约谈经营主体、开展从业人员法治教育、张贴警示标识等形式开展了全面整治。为保障监督效果，缙云县院通过暗访部分酒吧、电话询问经营者、向公益诉讼志愿者收集信息等方式开展跟进回访，经综合评估，认为县市场监督管理局立足检察建议依法全面履职，采取积极措施对县域内酒吧进行了有效监管，对本案作出终结案件决定。

6月，缙云县院牵头多部门共建“不宜接纳未成年人场所人脸识别核验”数字应用场景，通过实时监测、自动识别、智能定位、高效预警等数字化手段，对经营场所违法接纳未成年人问题进行常态化监管防控。该场景在试运行阶段，发现并推送了县域内某酒吧雇佣未成年人、部分宾馆违规接待未成年人留宿的监督线索。缙云县院经过调查取证，于8月份分别就酒吧雇佣未成年人的监管问题和宾馆违规接待未成年人的监管问题向缙云县人力资源和社会保障局、县公安局制发行政公益诉讼诉前检察建议。通过组合式监督，全县范围内的酒吧、网吧、旅馆业等经营场所违规接纳未成年人现象均得到了明显遏制。

二、不宜接纳未成年人场所违法接纳现象的监督难点与应对

（一）多元协商，破解监管主体模糊不明难题

随着市场经济高速发展，各类经营业态愈加显现复合性，凸显了行政监管职责不清晰和监管空白等问题，以致检察机关开展行政公益诉讼时难以确定监督对象，进而影响监督效果。以该案为例，若酒吧的营业内容具有歌舞、游艺等娱乐性质，其监管主体为文化主管部门；若其仅以销售含有酒精类饮品为主要经营内容，文化主管部门则认为其不属于监管范围。实践中，市场监管主体仅对酒吧内向未成年人销售酒精类饮品的行为进行监管，公安机关仅对酒吧内的治安事件进行监管，对于酒吧违法接纳未成年人的现象则处于监管真空状态。除了酒吧外，“电竞酒店”“私人影院”“网约房”“剧本杀”等具有杂糅性质的新业态监管主体则更为模糊。

为解决新业态、新领域监管主体不明、监管体系不全等问题，检察机关可以综合运用圆桌会议、磋商、检察建议、提起诉讼等方式进行监督。本案中，检察机关先通过“走访调查+座谈研究+人大监督”的形式，在明确监管责任主体的同时，促推有关单位共同建立联合执法、信息共享等工作机制，凝聚执法共识，形成打击合力。随后，缙云县院和县市场监督管理局分别向省级主管单位层报了《酒吧违规接纳未成年人违法行为的监管主体亟待明确》的报告，进一步推动该领域从“无人管”向“依法治”转变。

（二）多方共治，有效弥补监管效力不足

长期以来，酒吧等不宜接納未成年人场所违法接纳现象屡禁不止，原因主要有两方面：其一，在监管主体方面，经营主体繁多，而基层执法力量薄弱，点多、面广、线长的经常性执法调查不具备现实条件。针对不宜接纳未成年人场所违法接纳问题的治理，目前仍多依靠短期、集中式和强制性的运动式执法、反应性整治来实现，难以保障长治长效。其二，在监管客体方面，目前除住宿场所需根据《旅馆业治安管理办法》查验顾客身份证件并进行登记外，酒吧类等消费场所、KTV等休闲娱乐场所均不强制要求进行身份查验，多数经营场所仅靠从业人员通过顾客外表主观判断其是否为未成年人、是否需进行身份查验，而受制于从业人员主观认知、逐利心态、业务素质等因素，该类场所对未成年人的身份核验和入场限制往往失之于宽。

针对不宜接纳未成年人场所中涉未成年人违法犯罪行为高发这一现象，检察机关需摒弃就案办案思想，找准类案发生的原因，促进治罪与治理并重；在维护公共利益，提升社会治理效能方面，与行政机关同向共行、同题共答。本案中，检察机关立足法律监督职能定位，通过人大代表建议与检察建议衔接转化、构建多维监督矩阵、联合开展执法检查、集体约谈经营主体并签订承诺书、召开“家长课堂”开展监护教育等形式，助推行政机关开展系统治理、综合治理，将公益诉讼制度优势转化为实实在在的社会治理效能。

（三）延伸监督职能，同步破解证据收集难题

监控设备的安装是各类公开场所开展安全防范工作的重要手段，根据《娱乐场所管理条例》《娱乐场所治安管理办法》等法规规定，酒吧、KTV等场所需要落实视频监控等安全技术措施。但检察机关在办案中发现，目前较多酒吧、KTV等场所中视频监控能力不足，覆盖范围有限、数据储存时间短、监控故障失修、成像清晰度低等问题较为普遍，对未成年人进出该类场所及场所内的活动起到的监控作用非常有限，导致执法、司法机关办理相关案件时存在调查取证困难。如本案中，不满14周岁的少女在酒吧被三名未成年罪犯强行灌酒，后被带至宾馆实施了侵害，由于涉案酒吧存在监控盲区，导致对案件事实认定时缺少部分客观证据。

公共利益的有效保护不能单纯依靠行政执法部门一方，而是需要多部门履行自身职责，精准识别潜在的侵害风险，形成监管合力，开展协同治理。本案中，检察机关立足调查中发现的娱乐场所普遍监控不足问题，借力酒吧违法接纳未成年人行政公益诉讼案的“东风”，通过联合执法、联席会议等形式，同步促推公安机关针对辖区内娱乐场所视频监控系统安装使用问题开展专项清查整治，既弥补了治安管理漏洞，也为后续监督办案打下基础，实现办案政治效果、社会效果与法律效果的有机统一。

三、不宜接纳未成年人场所违法接纳问题的数字化监督进路探索

为加强对不宜接纳未成年人场所违法接纳问题的源头防控，进一步深化巩固监督效果，缙云县院联合县委政法委、县公安局、县教育局、县市场监督管理局、县社会治理中心共同打造“不宜接纳未成年人场所人脸识别核验”数字应用场景，以期实现整体智治、长效监督。

（一）场景应用规则

该场景以基层智治系统为运行载体，以监控数据全覆盖为基础，以监管责任链为构架，将监测预警、检查监督、留痕追溯等管控措施数字化，实现对酒吧等各类不宜接纳未成年人场所违法接纳行为的常态化监管防控。

一是数据采集。采集教育部门在册学籍未成年人信息，与公安机关公民户籍信息进行交互，生成区域内所有未成年人人像数据库；通过市场监督管理部门采集不宜接纳未成年人场所经营信息，包含场所行政许可取得和变动等经营信息、场所行政处罚和治安处罚等信息、经营者及从业人员个人信息等；通过经营场所视频监控系统采集来访人员人脸信息数据，形成数据池。

二是生成算法。根据实际应用场景，分为人脸识别、风险分析、要素提取三大模块，分别对应不同功能。对拟进入不宜接纳未成年人场所的人员进行人脸识别，与未成年人人像数据库进行比对，筛选出未成年人进出该类场所的线索。结合不宜接纳未成年人场所守法经营情况、经营业态对未成年人的不良影响程度、未成年人访问场所的时间点、场所与未成年人集中聚集地距离等要素形成风险等级分析，分别形成低-中-高三级风险预判。最后，提取预警信息要素，生成未成年人拟进入场所时的人脸图像、时间、场所预警信息。

三是场景应用。将监测、预警、检查、处罚、监督、记录、追溯、帮教等管控措施数字化，实现常态化监管防控。一旦监测到未成年人访问该类场所，系统即对经营者发出预警提醒，经营者及时将其劝退。预警信息以短信形式同步发送至未成年人监护人及学校，辅助开展教育劝诫工作。相关监测记录系统留痕，为后续执法机关及司法机关开展检查、监督、处罚等工作提供依据。

（二）应用效果评价

检察机关依托该数字应用场景，探索“个案办理、类案监督、社会治理”的法律监督新路径，以监督办案优势助推不宜接纳未成年人场所违法接纳问题的源头治理。

一是优化办案手段，实现常态化线索筛查。通过应用云端监控、自动检索、人脸识别等技术，有效拓展了不宜接纳未成年人场所违法接纳问题的治理范围，弥补了依靠人工执法检查的不足。同时，监控数据留痕也为相关涉未成年人案件的办理提供了信息化助力。

二是侧重入口防控，实现高灵敏预警处置。场景的智慧核验、实时预警功能，有效解决了经营者难以判断来访者年龄的现实难题，促进了不宜接纳未成年人场所规范运营及行业健康有序发展，实现对违法接纳未成年人行為的前端治理。

三是立足部门共建，实现联动性监管监督。场景链接多方主体，与未成年人保护工作同频共振。一方面，理顺了不宜接纳未成年人场所的监管责任链，夯实了家庭监护人的监护劝诫责任、教育部门的教育管理责任、行政机关的执法监管责任和检察机关的行政监督责任。另一方面，整合了各方监管资源和执法力量，以信息沟通、线索移交、措施使用、成果共享等方式，形成集监测预警、监管处罚、跟进监督、联合帮教为一体的全链条防控监管体系，真正实现家庭、学校、社会、网络、政府、司法“六大保护”共同发力，助力未成年人健康成长。

（三）数字赋能不宜接纳未成年人场所违法接纳问题治理的要点

“不宜接纳未成年人场所人脸识别核验”数字应用场景本质上并非单纯的法律监督模型，而是综合性的数字化社会治理平台，虽然由检察机关主导推动且融合了法律监督功能，但其建设应用需要各相关单位和社会成员的共同配合、积极协作。

一是整合资源，合力推进应用建设。该应用场景建设涵盖多方面的资源要素，需确保组织保障层面明晰统一，以统筹建设规划和操作执行等工作，形成整体合力。在场景谋划阶段，缙云县院积极争取县委政法委的支持，由县委政法委统筹安排数据共享、主体界定、载体搭建等事宜，为后期各单位间的协调配合和资源整合打下基础。同时，几家单位通过公开听证、联合商讨等方式确定不宜接纳未成年人场所的涵盖范围，确保应用范围既符合相关规定又保障治理效果。

二是审慎应用，切实保障数据安全。应用场景的主要目的是保护未成年人，应坚持发展和安全并重。在开发利用的同时，充分保障未成年人群体的隐私安全和数据权益。在技术层面，应用场景以县级基层智治系统为载体，虽然联通了学籍信息管理系统、公民信息管理系统和行政审批、执法信息系统，但采用去中心化的数据共享模式，分级设定限制数据和保密数据，审慎设立管理和使用权限。在责任层面，实行双重主体责任，即在数据流转的各环节内，数据出口单位和使用主体均对数据安全负有责任义务，共同确保数据共享安全可控。

三是依法能动履职，积极参与社会治理。检察机关在开展监督和推进数字化应用场景建设过程中，要透过个案发现其中共同性、普遍性的规则缺失、方法缺陷，分析制度性、管理性根源，以公益诉讼统筹协调多元主体参与共治，以“我管”促“都管”；促推数字共治，以数字赋能行政管理创新，从“难管”变“管好”，让不宜接纳未成年人场所违法接纳问题治理真正实现源头监管标准化、审查监督智能化、风险隐患最小化。