新时代乡村治理体系现代化的影响因素与制度供给探要

2024-01-18金丽馥谭慧怡

经济研究导刊 2023年23期

金丽馥谭慧怡

摘要：乡村治理作为国家治理的重要一环，对实现国家治理体系和治理能力现代化具有重大的意义。进入新时代后，乡村治理现代化又被赋予了新的逻辑内涵和目标要求。新时代乡村治理体系存在治理观念落后、“三治融合”困难、治理主体缺位等方面的问题，探究其背后的经济、社会方面的影响因素和相应制度供给具有重要的现实意义。要解决乡村治理体系现代化进程中的问题，应创新乡村治理体制机制；完善“三治融合”新体系；构建多元主体协同治理机制；精准定位各党政机关职能。

关键词：乡村治理；现代化；影响因素；制度供给

中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2023）23-0005-04

随着时代前进的步伐，中国乡村发展日新月异。但由于一些现实原因，乡村治理的现代化水平仍有很大改善的空间。新时代背景下，只有加强乡村治理体系现代化建設，才能筑牢推进国家治理现代化的根基，做好实现全面建成社会主义现代化强国目标的铺路石。

一、乡村治理现代化的逻辑内涵

（一）治理的逻辑内涵

马克思主义认为，治理应包含两方面的含义，即国家政治统治与政治管理这两者的有机结合。而在新时代的中国，治理概念和理论又有了新的逻辑内涵。治理体系、治理效率、治理能力等切实关系到国家的发展与前途。习近平总书记指出，国家的治理体系和治理能力也是一个国家制度和制度执行能力的集中体现[1]。国家治理现代化的实现，关键就是要充分发挥我国的制度优势，将治理理论与中国特色社会主义制度密切结合，始终坚持党的核心领导地位，关切到经济、政治、文化等各领域体制机制，充分体现我国的理论自信和制度自信，呈现鲜明的中国特色[2]。

（二）现代化的逻辑内涵

党的十八届三中全会第一次正式提出推进国家治理体系和治理能力现代化这一目标任务，党的十九届四中全会针对国家治理体系和治理能力现代化的种种重大问题又作了进一步的研究部署，现代化的问题上升到了高度重视的层面，与国家建设和发展紧密相关。想要推进国家治理现代化向前发展，就一定要解决好乡村治理的现代化问题。因此可以说，实现乡村治理现代化的逻辑依据源于实现国家治理现代化这一目标。

另一方面，我国历史的发展也决定了乡村治理的现代化路线。在以前的传统社会，乡村治理体系通常不被国家治理体系所涵盖，有着自己的一套文化和治理模式。这一模式随着时代的发展在近几十年来有了很大的改变。新中国的成立奠定了根本的政治保障和制度基础，乡村社会得以被国家的基本制度和政策所广泛辐射。之后的一系列社会主义革命和建设以及改革开放也为我国现代化进程提供了快速发展的物质条件和新的充满活力的体制保证。进入新时代以来，乡村振兴战略的提出又进一步推进了乡村社会现代化的发展进程。

总体而言，乡村治理现代化是一个从传统、礼治的乡村社会向现代乡村社会转变的过程，需要从国家和社会两个层面理解。推进乡村治理现代化既是推进我国国家现代化建设制度一体化的治理要求，也是推动深化科学、民主、高效的乡村治理发展的政治必然，更是一种创新改革乡村治理传统的文明进步[3]。

二、乡村治理体系现代化的目标

理念是行动的指南，只有先对我国乡村社会治理主体和治理模式等概念充分理解分析，探索、领略乡村治理的发展脉络和趋势，才能确立乡村治理体系现代化的发展方向和发展目标。

（一）乡村治理的主体

农民是乡村治理最重要的主体，乡村治理体系的现代化需要广大农民的参与支持。

在治理主体中，普通村民是占了大多数的。他们至少应该具备一定的参与热情、道德素养以及文化教育基础这三个方面的基本条件，才能保障乡村治理的有效推进。而那些道德文化素质较高、办事比较公正且管理领导能力较出众的村民，在乡村治理中起着更进一步的领导和带领作用。因此，提高农民的综合素质在推进乡村治理现代化进程中就显得尤为重要。

（二）乡村治理的结构模式

近现代以来，治理中国乡村的公共权威结构主要是由政府、党和民间三部分组成的[4]。其中党委和政府这两者属于官方的权威机构，主要影响乡村治理的格局、职能和方向。中国共产党作为领导核心对乡村治理现代化的推进有重要的引领作用，治理过程中需要党来把握大方向。而政府对乡村治理也起着很大作用。当乡村内部遇到无法自行解决的问题，就需要政府这个坚强后盾。实际上，近代以来的很多乡村治理改革都是由政府通过法律、制度、政策等一系列措施从上而下推动的，它从整体上规范、制约和引导乡村治理。除此之外，政府也会提供给乡村一定的费用补助支持，以便更好地推进公共文化服务建设，并定期对村民以及村干部进行教育培训，优化乡村的治理格局。

民间权威，也就是最大主体的农民，主要影响非体制规定的或体制内无法处理的村里事务。农民的主体作用为乡村治理打下地基，而乡村精英和干部又决定着乡村治理效果的“天花板”。在提高村民整体素质的同时，关键在于要将这些乡村精英合法高效地融合到乡村治理过程中并且充分发挥其决策作用，鼓励这些精英为村民的公共利益服务。

（三）乡村治理体系现代化的战略目标

基于对乡村治理的治理主体与结构模式有了大致了解，相应的乡村治理体系现代化发展目标也愈发明确清晰。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中将我国乡村治理现代化的发展目标规划为两个阶段。现今我国已经取得第一个阶段初步形成现代乡村治理的基本制度框架和体系的战略成果，正在朝着到2035年乡村治理能力显著增强，乡村善治得以实现，可以构建完善的自治、法治和德治“三治融合”的乡村治理体系，建立健全现代乡村社会治理体制的目标有力迈进。

随着经济政治文化的不断发展，“三农”问题已经成为全党工作的重点。实施乡村振兴战略、建设法治乡村、打赢脱贫攻坚战等这些重大举措，不仅改善了广大农民的生活条件，促进了农业农村现代化的稳步实现，更重要的是加速推进了乡村制度和治理体系的现代转型。乡村振兴战略里强调要完善自治、法治、德治这“三治”互相协调结合的乡村治理体系，这也是党在新的历史方向上对乡村治理提出的重大要求。因此，在乡村振兴战略背景下，从农村社会发展阶段的实际出发，遵循农村社会发展规律[5]，具有十分重要的意义。

乡村治理体系现代化目标的实现，关键在于提高治理效能，构建科学的治理结构。国家政权力量在新时代仍然是我国乡村治理发展的重要支撑，要将中央现代化的乡村治理制度和政策深入到乡村内部各个方面，以保证乡村社会现代化的顺畅转型，逐步实现乡村治理体系的现代化。其中中国共产党要继续充分发挥其领导作用，将党强大的决策能力与组织动员能力转化为乡村治理制度和资源的有力保障，努力构建以党的领导基层组织为核心、以村民自治组织为主体、以农村法治为准绳、以德治为基础的乡村治理体系。此外，党的十九届四中全会提出的“推动社会治理和服务重心向基层下移，更好地提供精准化服务”也是提升治理效能的有效方法。党和国家的权力随着乡村治理权力相应地下沉到基层，通过权力更加精准地运行，从而实现对乡村各项事务的有效管理，提高治理效率[6]。

三、乡村治理体系现代化存在的问题

新中国成立以来，我国乡村治理体系的治理能力与效果都有了显著提升，现代化工作已经有了很大进步。但伴随着乡村社会的发展，我国主要矛盾的转变等，在乡村治理现代化进程中还是存在着不少问题。

首先，乡村治理观念落后。新时代国家的发展日新月异，但乡村治理观念却并没有完全跟上时代的步伐。在乡村法治方面，农民主体缺乏基本的法治意识和法治素养，对法治权威的认识不到位。对一些发达省份和农业大省中的当代村民调查研究后发现，仍有一半以上的村民认为人情关系才是最终司法公正的关键因素。在乡村经济治理方面，仍有许多农民甚至一些乡村领导干部还没有认识到转变乡村经济治理模式的重要性。他们注重农产品产量的增长，却缺乏对农业发展质量的重视。这样虽然使乡村生活水平和生活质量得到了提升，但由于使用了大量化肥、农药等化学药品，却付出了环境、土壤、水资源被严重损害的巨大代价。长此以往，由于乡村生活环境的恶化，农民要付出更多精力来挽回，反而会阻碍乡村治理的发展[7]。

其次，“三治融合”困难。由于封建传统文化影响，我国乡村社会一直以来都以道德人情为首要条件，倡导德治；乡村偏远的地理位置与诸多不便的局限性又导致其经常游离于国家政策的辐射范围之外，村民习惯从实践中总结经验，实行自治；而法治是新时代国家对乡村实行的一种自上而下的约束形式，且愈来愈重要。三种治理方式各有其特点与优势需要我们不断去摸索。

再者，乡村治理主体缺位，空心化日益严重。在新时代快速席卷的工业化、城镇化、信息化浪潮下，我国城乡发展差距不断被拉大，导致农村人口大量向城市流动，个别地方出现零星几个人的村庄甚至是无人村[8]。乡村治理的主体是村民，但目前在家的村民或因年龄或因文化程度，都缺乏有效参与乡村治理的能力。同时，流出的村民主体意识日渐弱化，许多人不愿再回到原来的乡村，更不用说主动参与乡村治理。乡村的空心化使得广大农村更加缺乏可持续发展的支撑和后劲，乡村现代化进程停滞不前。

最后，各党政机关工作未明确到位。党政机关在我国乡村治理中发挥着重要的决策和引领作用。乡镇级别的人民代表大会作为最基层的国家权力机关，应代表基层群众行使管理地方事务的权利，承担宪法和法律所赋予的各項基本职责义务[9]。但是目前，部分乡镇党委出于利益牵扯、执政能力不足等因素既缺乏工作的积极性，又缺乏对如今经济社会发展趋势的理性判断和客观分析，没有应对新时期乡村发展新问题的方法手段。另一方面，乡镇人大的权力地位不高，没有充分发挥其领导决策作用，也没有与其他党政机关协调好，因此法律所赋予的职权难以真实有效地履行。

四、乡村治理体系现代化的影响因素

我国乡村治理中存在的一系列问题，是由现实的多方复杂因素导致的。随着新时代我国主要矛盾的转变、经济转型等诸多变化，势必会对乡村治理体系产生一些压力、挑战。

（一）社会主要矛盾的转变

随着政治民主和经济社会的不断发展，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这就意味着在新时代背景下，乡村治理不应只停留在过去的温饱层面，而是要将进一步满足农民对美好生活的需求纳入治理目标。同时不平衡不充分的发展也已成为制约乡村治理现代化进程的主要因素。

一方面是城乡发展不平衡问题。几十年来我国乡村发展面貌已然发生很大变化，乡村环境和生活质量都有了很大的改善。但是随着社会主要矛盾的转变，缩小城乡发展差距也面临着新的挑战。生产水平落后、基础设施建设不完善、公共服务不到位的现实状况严重阻碍农村的现代化发展。国家经济社会的发展使得城市与乡村的发展差距不仅仅是在物质上，也体现在精神文化层面。另一方面是资源分配问题。在新时代我国社会主要矛盾转化的情况下，如何对现有的一些下乡资源进行分配、对原有闲置的资源进行再分配，以及提供何种公共服务方式可以有效地平衡资源都成为当前乡村治理的难点[10]。随着社会主要矛盾的转变，各政府部门之间的利益冲突也在进一步激化，其中一些基层政府为了一己私欲，选择性地执行上级的资源分配指令，这在一定程度上加剧了资源分配的不均衡。

总之，社会主要矛盾的转变意味着解决和处理问题的思路方法也要跟着转变，而显然在乡村治理这一领域并没有跟上步伐，因此也就出现了诸如治理观念落后等问题。

（二）我国经济结构转型

我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新时代经济的高质量发展关键就在于经济的活力、创新力和竞争力，这对乡村经济的发展也同样适用。而显然乡村的经济治理还没有跟上重视质量的步伐，停留在追求高产方面，且缺乏创新与竞争力，因此其现代化进程也停滞不前。此外，我国经济发展也经历了从农业到工业、再从工业到服务业的经济结构转型。工业技术进步越来越快，社会工业生产所需的劳动和资本投入数量却在下降。农业的情况也是如此。现在越来越多的农作物生产劳动力被大型机器所取代，也就意味着越来越多的农民失去了其工作价值，他们似乎还没有适应经济结构转型给其生产生活带来的巨大变化和影响，没有跟上现代化前进的脚步。

（三）乡村社会结构变化

随着经济社会发展，落后乡村中的许多青壮年为了更好的前途选择外出打工或经商。没有了中坚力量，承担乡村治理任务的主力就转移到了留守在乡村的老人、妇女甚至儿童身上，这些人群受限于年龄、知识、素质等因素，参与乡村治理的能力和效率不足。在这一过程中，一些宗族势力趁虚而入，控制了基层村庄的管理权力以及经济状况，使村庄治理权掌握在极少数人手中，甚至出现了许多“村霸”现象[11]。加上乡村媒体不发达，信息流通比较缓慢，村民缺乏对乡村治理应有的知情权保障，许多村民对所在乡村的治理形势还存在很大的认知障碍。乡村社会结构发生了巨大变化，由此带来乡村治理主体缺失、空心化严重、各治理机制职能明确不到位等系列问题。

五、相应制度供给

针对诸多在乡村治理体系现代化进程中存在的问题及其影响因素，需要探索在乡村治理中有关体制创新、优化治理格局方面的制度供给，以使乡村治理体系更加完善。

（一）坚持创新乡村治理体制机制

坚持乡村治理体制的创新是改进治理落后问题的第一步，为乡村治理体系现代化进程注入新的活力。

一方面，要在完善乡村法律体系的基础上进行制度创新。加强立法，在各项法律条文中添加有关处理乡村矛盾、调节利益分配的相关规定，使之更具约束力。同时完善法律服务机构和法律人才队伍的建设，推动设立乡村地区公共法律服务咨询机构。在此基础上还应创立监督考评体制，以保证村内各项事务都能按照法定程序公开透明地开展，贯彻落实好乡村治理的各项工作。另一方面，要对乡村经济治理体制进行全面性地改革。通过引进高精尖人才等方法改进农作物生产技术，在保证产量的同时将重心转移到农产品的质量上来。此外，还应重新构划乡村市场，最大限度地激发乡村经济主体的活力。

（二）完善三治“融合”新体系

新乡村治理现代化就是要推动构建涵盖自治、法治和德治三位一体的现代乡村治理新体系。一是要完善自治。坚持农民主体地位，尊重乡村自治组织的自治权利，充分发扬农民自治组织的积极作用，同时注意协调政府行政权和村民自治权，使政府成为村民自治的有力保障。二是要重视法治。扭转根深蒂固的人情思维，培养法治意识。提高政府领导以及乡镇干部精英的法治能力，严格要求依法办事，落实权责对应。三是要倡导创新德治。以德治人是中华民族几千年来的优秀传统，但在新时代需要将德治与中国特色社会主义核心价值观相结合，才能正确引导农民。要进一步聚焦农村社会主义核心价值观建设，聚焦乡风文明建设，聚焦农村公共文化建设，着力解决农民思想道德領域的突出问题。大力弘扬真善美，贬斥假恶丑[12]，着力推动构建崇德向善、见贤思齐的优良乡风。

（三）构建多元主体协同治理机制

乡村治理体系的现代化不是依靠单方力量就可以实现的。只有各治理主体如党委、政府、乡间组织、村民等主动积极发挥各自作用，协同共治，才能打造多元治理新格局，才能化解乡村治理面临的新问题、新挑战，才能构建完善乡村协同治理机制。

多元主体协同治理机制中，首先要明确党的农村基层组织的领导核心地位，发挥其决策和保障作用。村党组织应全面领导村民委员会等各种农村社会组织在乡村治理中发挥作用，以保证各项活动的有序性。其次，要充分认识农民主体在乡村治理中的重要地位。农民是乡村治理环节中最重要的主体，乡村治理的关键就在于村民自主。只有使农民清楚自己的主体地位，鼓励留在乡村的农民积极主动参与乡村治理，提高其素质能力；同时积极引进流向城市的人才回村充分发挥其聪明才智，这样才能激发乡村治理的活力，推动实现乡村有效自治。最后，要协调好治理机制中的各项利益关系。多元主体协同治理有不同的利益角度，要尽量满足各利益主体的合理要求，激发不同利益主体参与乡村治理的主观能动性，进一步建设、优化利益协调和利益保障机制，构设共建共治共享的乡村治理新格局。

（四）精准定位各级党政机关职能，重构乡村管理体制

在乡村治理工作中，各党政机关既各司其职，又互相协调。党委是乡村各项治理工作的领导核心，必须牢固树立党的领导理念。乡镇人民代表大会与政府则是监督与被监督、决策与执行的关系。乡镇党委、政府和人大在明确自己职责的基础上，需要进一步提高对彼此作用的认识，更加重视协调工作[13]。同时也要重视加强乡镇党政机关的组织建设，有意识选拔政治素养高、执政能力强、作风清廉的干部，调动工作积极性，增强治理效果。各党政机关要明确自身在乡村治理工作中的作用和地位，正确处理彼此之间的关系，有机结合，互相督促，共同推进乡村治理体系的现代化，以完善乡村治理。

六、结束语

新时代的乡村治理体系现代化，既要着眼于“三农”问题的有效解决，也要与乡村振兴战略等有机结合，在实现第一个百年目标的基础上，为全面建设社会主义现代化国家新征程绘展蓝图。但同时这又是一项任重而道远的伟大工程，必须对其中出现的种种问题、背后的影响因素进行深入分析，并尝试探索出相应的制度供给，才能有效推动进展过程。

参考文献：

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[10] 张新文，张国磊.社会主要矛盾转化、乡村治理转型与乡村振兴[J].西北农林科技大学学报，2018（5）.

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