数字技术赋能乡村治理：变革、挑战与优化

朱荣康，高玉倩

（1.西北师范大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730070；2.兰州大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730000）

高效治理是乡村治理迈向现代化的应有之义。社会结构发生深刻变迁的同时，往往也伴随着科学技术的创新。数字技术通过运算、存储、传送等手段对各种信息进行整合加工，能够将复杂的治理对象简化为清晰的“图谱”，最终实现标准化、精细化、智慧化治理。数字技术为社会治理提速增效，是实现乡村治理高质高效和推进农业农村现代化的关键变量。相应地，将数字技术应用到乡村治理中，为乡村治理赋能也是当前加快建设数字中国的重要内容之一。

一、治理之困是乡村治理数字化转型的动力

习近平总书记指出：“问题是创新的起点，也是创新的动力源。”［1］乡村社会转型发展中所面临的问题和遇到的难题，既是乡村治理实现创新的动力源泉，也为数字技术融入乡村治理提供了机遇。

（一）乡村社会的变迁要求治理技术创新

伴随工业化的推进，以传统农业为基础的农村社会不可避免地要发生变迁和转型，朝着现代社会转变［2］。改革开放40 多年来，乡村出现了大规模的人口流动，经济社会的发展，改变了乡村内部的关系模式和村民的生计模式，“乡土中国”逐步转型为“城乡中国”，乡村治理也面临历史性挑战。

一是治理主体缺场。传统乡村社会是一个人们长期聚居生活而逐步形成的价值、情感、生活的利益共同体。在工业化、城市化的推动下，农村社会的流动性、多元化、碎片化不断增强，乡村逐步从共同体社会走向碎片化社会。农业人口过剩，许多年轻人外出务工，农村“空心化”问题严重，在外村民参与乡村治理的积极性不高，留守村民老龄化现象突出，村庄缺少人气和活力。

二是治理内容复杂。现代化进程中，乡村的地方性、同质性、封闭性被打破，乡村社会出现价值多元、利益多元、生活分层等现象，治理内容呈现复杂化趋势。首先，价值多元统一难。随着不同思想在农村的传播，乡村成为不同文化、不同思想的交汇、交融和交锋之地，一些人的价值观从一元转向多元、整体转向个体、精神转向物质、神圣转向世俗，社会评价标准走向相对主义、怀疑主义和虚无主义［3］。其次，利益分化动员难。改革开放以来，农村发生的最深刻变化之一是农民分化为不同的身份、职业和社会关系，农民分化意味着农民群体的利益来源多元化、利益关系复杂化和利益矛盾显现化。农民分化后，农民的思想观念发生了变化，组织、动员农民的难度增大。最后，矛盾纠纷化解难。乡村社会的矛盾纠纷数量增多、矛盾诱因多样化，调解困难。

三是治理结构碎片。在信息技术迅速发展、万物互联互通的大数据时代，数据成为重要的治理资源。但是，由于“条块分割”产生的部门壁垒，基层治理中的数据碎片化现象十分突出。一方面，部分政府部门掌握着自己管辖范围内的数据，不与其他部门共享，彼此割裂、互不相通，数据存在部门垄断现象；另一方面，基层各部门基于自身需求采集的数据往往是有限数据，如果仅依靠本部门的数据做出相关决策是不科学和不精准的。

四是治理绩效偏低。治理是一个偏重于实际效果和效能的概念［4］。当前，乡村治理的效能与社会发展的要求不匹配。首先，乡村工作的涉及面越来越宽，工作量越来越大，事务越来越繁杂，对治理的精准化、精细化要求越来越高，过去较粗放的管理难以适应当前要求；其次，随着乡村工作越来越复杂，乡村治理更加需要跨部门、跨层级统筹协调，“条块分割、职能分散、各管一摊”［5］的科层制管理难以适应协同治理要求。因此，必须创新治理方式，提升治理效能。

（二）数字技术为乡村治理提供科技支撑

进入21 世纪，互联网、物联网、人工智能、云计算、区块链等数字技术不断更新迭代，并广泛应用于生产生活当中，人类正在经历着一场由数字化、信息化和智能化引领的社会变革。随着互联网技术的发展和大数据时代的来临，数字技术为社会治理转型提供了新的动力，已成为推动社会治理创新的重要驱动力。数字技术在乡村社会的应用，为传统乡村社会治理的变革和发展带来了契机。马丽等认为“互联网+”嵌入乡村治理，能够提高乡村治理专业化水平，强化村民参与意识和责任感，规范乡村治理流程［6］；江维国等认为数字技术能够实现多元主体共治和治理智能化转型，还能夯实治理基础，创造良好的人文环境［7］；王亚华等利用经验案例实证检验得出结论，认为数字技术在乡村治理的规则供给、规则执行和规则维护等方面都能够发挥有效作用［8］。

所谓“技术赋能”是指数字技术作为一种治理工具，被运用于乡村治理中，发挥其智能、精准、快速的优势，提高乡村治理的便捷性和高效性，降低治理成本。传统农村社会，乡村治理遵循的是一种基于传统价值的简约式治理。随着乡村社会转型中经济形态变迁、人口流动加速、社会开放性扩大、个体化凸显和乡村社会组织发展滞后等现象的出现，传统的以乡村为地域的社会治理模式出现许多难题，包括治理主体缺场、治理内容复杂、治理结构碎片、治理绩效偏低等，过去的简约式治理面临“管不着”“管不好”的困境。科技是实现乡村治理现代化的关键要素，数字技术则为乡村治理现代化提供了技术支持。首先，通过构筑网络治理空间，可以将乡村多元主体通过数字技术联结起来。一方面，可以解决因时空限制造成治理主体参与乡村治理不便的问题；另一方面，通过网络可以让更多的乡村主体参与进来，解决过去基层治理主要依靠基层政府推动，其他主体参与少的问题。其次，数字技术可以加强不在村村民与基层政府、村干部、其他村民之间的联系，连接和重塑因人口流动造成断裂的乡村社会关系和社会结构。再次，通过数字技术赋能推进乡村善治。利用数字治理平台推动村民自治，及时公开村务，保障村民自治权和监督权。例如，将公益律师、调解员、村民三者整合到平台上，实现问题反馈、矛盾调解线上办，强化乡村法治建设；利用网络平台宣传乡村好人好事，树立道德标杆，引领乡村德治。最后，充分利用数字技术破除部门壁垒，实现基层政府内部、基层政府与其他治理主体之间信息共享、责任共担、合力共治，推进乡村治理由碎片化走向整体化，节约治理成本，减少治理资源浪费。

二、数字技术赋能乡村治理的挑战

数字化、信息化和智能化是新时代实现农业农村现代化的重要支撑。数字技术赋能乡村治理，能够提高乡村的治理效能，重构乡村的社会联系，但乡村数字治理发展也存在很多问题，如保障数字治理的基础设施比较薄弱、基层政府数字技术应用认识存在偏差、农民数字素养和数字技能欠缺以及数字应用能力不强等。可见，乡村数字发展中还存在着许多风险。

（一）乡村数字基础设施薄弱是乡村数字治理的短板

乡村数字基础设施的现代化是实现乡村数字治理的基础。数字技术赋能乡村治理需要互联网、物联网、人工智能、数据中心等软硬件设施的支撑和保障，数字技术有效发挥作用的前提和基础是互联网能够全面覆盖到乡村，村庄内的每家每户都能够通过智能终端与治理网络相连接。但是，当前许多村庄还难以满足这些条件，乡村的数字基础设施依旧是制约乡村数字治理发展的基础性因素。首先，乡村数字治理的硬件设施配套不足。第49 次《中国互联网络发展状况统计报告》发布的信息显示，截至2021 年12 月，我国农村网民规模为2.84 亿，占整体网民规模的27.5%，农村地区互联网普及率为57.6%。我国农村网民人数和互联网的普及率都反映出，虽然近年来我国农村的信息化发展有了积极进展，但数字乡村的硬件设施建设依旧滞后。即便是已经连接互联网的地方，信息的传播速度、传播质量也是参差不齐，这些都与数字设施的硬件配套不足密切相关。其次，乡村数字治理的软件技术支持不成熟。数字治理不仅需要硬件支撑，也需要软件保障。一方面，我国数字乡村建设的科技创新供给少，数字乡村建设的研究成果不够丰富，技术人才匮乏；另一方面，数字技术的应用水平有限。目前，乡村数字治理水平相较于城市来说，不论是数字治理技术研发，还是数据的采集分析、内容挖掘、数据运用等方面都还处于探索阶段。

（二）数字理念不明确对数字治理落地形成梗阻

乡村治理主体的治理理念对推动乡村数字治理发展影响重大。在数字治理的认识上，基层政府主要存在两方面的误区，即对数字技术的排斥偏见和对数字技术的过度崇拜。首先，有些基层政府基于自身利益排斥数字技术应用于治理中。数字治理提高了公共事务的透明度，提高了治理主体的参与度，也放大了基层政府的责任风险。一方面，基层政府在数字乡村建设中出现目标偏移，将数字治理简单理解为数字平台建设、政务程序开发、线上办公、网络信息发布等，没有深刻理解技术赋能带来乡村治理的颠覆性变革，使得数字治理成为“盆景”式的形象工程；另一方面，网络社会舆论的不可控使得基层政府对推动数字治理有顾虑，数字治理使得基层政府传统的管控手段失效，一旦出现突发事件，网络的推波助澜会引起传播的“蝴蝶效应”，为了规避网络舆情等风险，有些基层政府对数字治理持谨慎态度，虽然也推行了数字治理建设，但并不深入。其次，数字技术万能论导致有些基层政府过度崇拜数字治理。数字技术给生产生活带来了巨大改变，尤其在提升政府效率、优化公共政策、扩大公共参与、推进社会治理等方面展现了光明前景，使得一些基层领导对数字技术应用于社会治理的期望过高，认为数字技术在治理中无所不能。然而，数字技术并非万能，数字技术本身也存在偏见和任性，数字化在很多应用场景中依然功能不足、发育不良、运行不畅［9］。作为数字化的结果，被数字简化的社会有可能存在失真，人的主观能动性被忽视。政府在利用技术之眼观察社会时，看到的可能只是自己的影子，造成数字治理的幻象。

（三）农民数字应用能力不强影响数字治理推行

乡村数字治理的顺利推行和良性发展，不仅需要先进的基础设施作为支撑，还需要具有一定信息认知和应用能力的现代农民。然而，实际情况是农民的数字应用能力不强已经成为推行乡村数字治理的阻力。首先，我国农民的数字素养整体水平不高，尤其是中西部地区和欠发达地区的农民数字素养普遍偏低。网络安全意识明显不强、移动媒体使用能力非常有限、数字化增收能力严重不足等问题，是当前农村居民在数字应用能力上的三大短板［10］。在乡村，数字素养的差异主要体现在性别、年龄、受教育程度等方面，老人、妇女和文化程度较低的人群已成为数字弱势群体。第49次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021 年12 月底，我国非网民规模达到了3.82 亿。从地区看，非网民所在地仍以农村地区为主，占比为54.9%；从年龄看，60 岁以上的老年人是非网民的主要人群。其次，就数字技能而言，农民数字应用水平还处在较低层次。在众多非网民不上网的原因中，技能缺乏、不懂电脑、文化程度低、不会打字等原因占比为74.1%。在互联网应用的深度与广度方面，城乡之间也存在较大差距。谢秋山、陈世香就中西部地区农村公共服务数字化转型的调查显示，调查对象中平时经常上网的仅为19.73%，曾通过网络渠道办理过业务的约为57.21%［11］。城乡未成年网民在网络使用上也存在较大差异，城镇未成年网民使用社会属性较强的应用软件比例较高，农村未成年网民则比较喜欢使用休闲娱乐应用软件，处于娱乐化、浅层化阶段，应用的深度不够。

（四）乡村数字发展隐藏着数据安全等风险

当今社会，大数据在社会治理方面所展现的创新性和有效性已成为毋庸置疑的事实。全社会都在积极推行数字技术应用，却忽略了数字技术运用中可能存在的风险和伦理问题，忽视了数字技术可能产生的负效应。技术本身的不确定性、使用者的主观随意性以及技术带来的组织结构的嬗变，使得数据收集、管理、应用等各个环节存在许多争议和分歧。数字技术在为乡村治理赋能的同时也存在多种风险：一是信息安全风险。数字治理的基础是大数据，数据已成为重要的治理资源。日常生活中，因数据管理不严造成的个人隐私泄露时有发生。基层政府部门掌握的数据涵盖农村人口、交通路网、农业生产、医疗社保等各方面，一旦保护不周，发生信息泄露，必定会使各参与主体和基层公共利益受到巨大损失，甚至危害到乡村公共安全。二是治理失范风险。人工智能技术为传统科层制的权力体系制造出难以触及的隐秘空间［12］，数字治理中产生的海量数据最终都会汇聚和存贮在政府部门管理的数据中心，政府成为这些数据的管理者。政府部门对数据拥有的管理权和处置权也会形成一种新的权力集中，传统官僚制的权威和权力不仅没有被削弱，反而通过数字技术逆向强化，产生了“智能官僚主义”。三是伦理冲突风险。信息技术不仅无法解决伦理道德问题，甚至还会冲击原有的行政伦理。信息技术构建的网络空间实现了人类生活的便利性，但数字鸿沟、数据垄断、算法至上产生的对数字弱势群体的忽视会导致治理过程中伦理价值缺失、人文关怀弱化等负面影响。

三、基于数字技术发展的乡村治理完善路径

信息时代，乡村数字化发展已成为不可阻挡的趋势。面对数字乡村建设中的问题和矛盾，我们不应回避或者止步，必须坚持补短板、强弱项、提能力，不断夯实数字乡村发展的设施基础，转变对数字技术应用的认识，提升数字素养和技能，完善数字治理的各项制度，为乡村数字治理的发展做好准备。

（一）夯实基础：提高乡村现代信息的可获得水平

数字基础设施建设是实现乡村治理现代化的物质基础。弥合城乡数字鸿沟，提高乡村现代信息的可获得水平，关键在于夯实乡村的数字设施基础。良好的数字基础设施是推行乡村数字治理的基础，也是搭建数字治理平台的支撑。数据的存储、传输、共享和整个治理流程的运行都离不开数字设施的软硬件保障。数字乡村的硬件设施水平对农村居民的信息接受程度具有显著的影响，能改变农民的观念和行动。首先，政府要加大对乡村数字基础设施建设的投资，快速推进乡村数字基础设施的现代化。乡村数字基础设施是公共产品，公共产品的属性决定了政府是建设主体，必须承担主体责任。要秉承共建共享的理念，积极构建政府主导、社会参与的多元建设机制，增强建设力量。在数字设施建设中要高标准、严要求，一步到位，推动千兆网络、5G技术、移动物联网等最先进技术在农村的应用，避免重复建设造成资源浪费。其次，要加强技术创新，不断完善数字治理的软件支撑。一方面，要重视人才培养，建立人才体系，逐步培养一批优秀的农业科技人才，构筑农业农村数字化发展的人才队伍；另一方面，要加强产学研协同创新，由政府出资设立重点研发项目，委托高校、研究院、互联网企业就数字乡村治理的基础前沿、重大共性关键技术等进行联合攻关，争取实现核心技术的重大突破。

（二）转变理念：正确认识数字治理的优势和不足

理念是行动的先导，基层政府治理理念的转变是推行乡村数字治理的首要任务。数字技术只是治理的工具，工具使用者对数字技术应用于社会治理的优势和不足应该有正确的认识，既要破除对数字技术的偏见，又要改变对数字技术的过度崇拜，树立正确的数字治理理念。首先，要深刻认识数字技术赋能乡村治理带来的颠覆性改变。作为全新的应用模式，数字治理强调智慧、透明、互动、参与，信息技术重构了政府组织结构，推动政府治理技术转型升级，也改变了信息的传播方式和社会的组织管理模式，促使政府主动接受社会监督、有序推动公民参与治理活动，指引政府治理模式向网络化、整体化转变［13］。基层政府作为乡村数字治理的组织者和领导者，必须改变对数字治理的错误认知，杜绝为规避风险和维护部门利益在推行数字治理中的消极行为，全面树立大数据思维，积极利用数字技术进行科学决策、开展社会服务、创新社会治理。其次，要破除数字技术万能论，客观认识数字技术存在的不足。基层政府作为数字治理的推动者，必须对数字技术的效度和限度有清晰、理性的认识，不能混淆“智能”和“万能”的区别。要树立治理理性，深刻认识技术只是赋能者而非决策者，技术最终要为人所用，而非人被技术“绑架”。数字技术不是解决基层问题的万能药方，不能过分夸大数字技术适用性，也不能过度崇拜数字技术，不极度迷信数字技术，而应理性认识数字技术，合理使用数字技术，使数字技术在乡村治理中发挥应有的作用。

（三）提升素养：增强农民对数字治理的适应能力

农村居民是乡村数字治理的主要参与者和数字技术的主要使用者，农民数字素养水平事关他们在数字乡村各领域实践参与的积极性、主动性和创造性［14］。因此，数字技术赋能乡村治理的核心在人，关键是提升农民的数字素养。必须加强乡村“智力建设”，增强农民对数字治理的适应能力，培养农民成为懂技术、会上网、勤参与、善合作的现代高素质农民。提升农民数字素养，既要立足当前，也要考虑长远。首先，从当前数字治理推行的紧迫性和必要性来看，加强农民数字技能培训是最有效、最快速的办法。要以基层政府部门为主导，联合运营商、互联网企业、社会组织一起推动信息技术下乡。通过知识宣讲、技能指导、技术培训等多元方式，一方面提升农民对数字技术、数字治理的认识和重视，增强农民数字技术的使用意愿；另一方面提升农民运用数字技术的能力。其次，从乡村数字建设、数字治理的长远发展看，必须建立乡村数字化教育体系。农民数字素养和技能较低的主要原因在于受教育程度低，因此，必须大力普及乡村信息教育，开设信息技术课程，开展信息智能教育，通过教育不断缩小城乡青少年之间数字能力的差距。此外，政府部门还应在购买数字设备、数字服务方面向农民提供优惠补贴，结合农村的特点，开发针对性强、易操作的应用程序，这也会在一定程度上提高农民参与数字治理的积极性。

（四）完善制度：加强对乡村数字治理风险的防范

数字技术在发挥其治理优势的过程中隐藏的风险不容忽视。乡村数字治理如果只重视数字赋能，而忽视了治理赋责，必定会造成对数据的滥用。为了消解民众和社会对数字技术赋能乡村治理时数据收集、管理、应用等各个环节可能出现问题的担忧，必须不断完善制度，加强对数字治理风险的防范。首先，就信息安全而言，要完善数据收集、管理、应用的相关法律法规，构建事前预防、事中监管、事后惩戒的有效保障机制。只有重视制度建设，增强制度的执行力度，才能做到事前约束，事后震慑，才能起到保障信息安全的作用。此外还应明确数据的产权归属，明确产权归属者的信息安全职责。其次，就规范政府数据使用权力而言，要建立数据的开放共享和监管机制。积极构建多元主体协同的数据监管机制，鼓励多元主体参与数据管理，建立“成果共享，责任共担”的权责体系。要还权于民，公民作为数据的制造者、使用者和所有者，应对数据拥有控制权和处置权，建立数据资源使用的公民授权机制，打破政府对数据资源的垄断。最后，就伦理规范而言，要树立“以人为本”的数字治理理念，坚持科技必须为人民服务，为人的美好生活追求服务。数字技术应用必须包含人文关怀，必须遵守社会伦理规范，政府在数字技术应用中要守住人文底线，遵守行政伦理和职业道德。