非政府组织参与农村环境治理研究：理论与实践

洪志生，左孝凡

（1.中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190；2.国家教育行政学院，北京 102617）

一、引 言

推动生态文明建设是实现可持续长远发展的需要，农村生态文明建设是中国特色生态文明建设中不可忽视的重要组成，也是党的二十大报告提出“推动城乡人居环境整治”的应然要求。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022）》指出，生态宜居是乡村振兴的关键，持续改善农村人居环境，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，开展农村人居环境整治行动。近年来，农村部分地区垃圾问题凸显，成为乡村生态振兴、生态文明建设的阻碍。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》，把推进农村生活垃圾治理放在六个重点任务的首位。单一政府行政主导的农村环境治理模式，无力应对全国40多万个行政村的环境治理需求，且存在“重建设轻管理、重技术轻机制”等倾向，引发了“治不起、治不净和治不到”等问题。党的十九大报告明确指出，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。因此，进一步推动非政府组织参与农村环境治理，是提升农村环境治理水平的重要路径，也是推进农村环境治理体系和治理能力现代化的关键环节，对推进乡村全面振兴和生态文明建设具有重要意义。

农村环境治理事关生态文明建设，一直受到学术界和政策实务界的高度关注。政府通过购买服务、与社会资本合作（PPP）、与社会企业合作等已经成为农村环境治理的重要手段之一，专业化水平高的环境企业嵌入农村环境治理场域，形成政府主导下的多元共治已经得到学术界的广泛认同。在不同的政策实践案例中，多元共治模式在农村环境治理中的有效性也得到检验［1-4］。非政府组织在参与社会治理、应对公共突发事件中能够发挥特有的优势，如非政府组织采用参与式发展的方式参与灾后社区重建［5］、民间慈善组织为灾后重建募集捐款［6］等。与此同时，公众作为公共管理多中心治理的重要方面，在参与生态环境治理［7］、食品安全治理［8］、社区治理［9］等方面弥补了政府部门监督的不足，提高了社会治理的效能。近年来，随着政府、社会企业、非政府组织和公众多元共治模式的发展，非政府组织参与环境治理相关研究逐步深入。张勇杰认为，环保NGO 在参与邻避冲突治理中具有明显的积极作用，在公众认知调节、理性引导公众参与行为、增强政府回应能力以及疏导公众集体情绪等方面具有积极作用［10］；张雁林等认为，环境NGO 的监督力度对政府检查概率有影响，支持环境NGO的发展可以间接影响企业的顺从概率［11］；谭爽在垃圾治理场域中分析草根NGO 成为政策企业家的内在逻辑，并认为NGO对于垃圾治理的改善具有积极意义［12］；俞会新等采用实证模型研究了非政府组织的污染减排效应，结果显示非政府组织参与环境治理对污染减排有显著的促进作用，并且非政府组织与政府部门合作对环境质量的改善要优于政府单一治理的环境规制效果［13］。由此可见，非政府组织参与环境治理具有积极意义。

通过对文献梳理发现，非政府组织在政府治理的诸多领域发挥巨大优势，在环境治理中发挥了积极作用。但现有文献中农村环境治理的研究多局限于政府购买服务、政府与社会资本合作等，并未关注非政府组织在农村环境治理中发挥的积极作用、面临的困境及挑战。为此，在理论层面，通过多中心治理理论与农村社会治理变迁的双重视角，对非政府组织参与农村环境治理的逻辑进行论述；在实践层面，以非政府组织L 参与江西省D 乡农村垃圾分类治理的具体实践为案例，探讨非政府组织参与农村环境治理中存在的困境与挑战，并提出基于现实经验的相应对策。通过上述研究，为非政府组织参与农村环境治理研究、农村环境治理政策实务及生态文明建设提供文献资料参考。

二、非政府组织参与农村环境治理的理论依循与历史逻辑

（一）非政府组织参与农村环境治理的理论依循

多中心治理理论认为，政府并不是国家唯一的权力中心，各个机构可以在不同层面形成不同的权力中心，每个独立的权力中心在一定制度框架下相互合作、相互制约，为实现统一的目标而形成相互协作的治理模式［14］。随着社会事务日趋复杂，政府与社会组织、私人部门进行合作，在紧急援救、环境保护、社会福利、社区营造和国际事务等领域开展协作，以弥补政府部门的失灵［15］。随之，政府购买服务、政府与私人部门合作不断应用于公共事务中，并被认为是一种能够提高治理效能的有效治理模式［16-17］，如公共体育服务［18］、卫生计生基本公共服务［19］、环境治理［1］等。而私人部门营利性的局限导致其在部分公共管理领域显得捉襟见肘，此时具有非营利性的非政府组织进入多元治理的视野。非政府组织，又称民间组织、非营利组织，是指独立于政府行政管理部门的，由民间自愿组成、不以营利为目的、独立运营的组织。这些组织通常是由一群志愿者、公民或对特定社会问题感兴趣的人自发组织而成，致力于在社会、环境等领域开展各种公益和慈善活动。

图1 展示了非政府组织参与农村环境治理的理论依循。

图1 非政府组织参与农村环境治理的理论依循

随着社会专业化分工的不断深化，全能型政府无力面对日趋复杂的社会治理，逐渐剥离非政府职能向服务型政府转型，农村治理场域边界不断开放，具有有限、法治、有效特征的服务型政府越来越需要专业化的社会力量参与农村治理。一方面，源于政府进行社会治理的内源发展需求，非政府组织为服务型政府提供具有前瞻性、专业性的智库支持；另一方面，非政府组织可以对社会企业进行补充监督或相互合作，形成政府主导下的多元共治主体。农村环境治理主体由政府单一主体扩展到政府、企业和非政府组织等多元主体，企业及非政府组织经历了被动适应、主动调试和交互作用的过程，逐步形成了政府主导下的企业、社会组织等广泛参与的农村环境治理新场域，在这样的过程中不断提升农村环境治理效能。这为非政府组织参与农村环境治理提供了理论依据。

（二）非政府组织参与农村环境治理的历史逻辑

新中国成立以来我国不同时期的农村社会治理模式变迁，为非政府组织参与农村环境治理提供了历史逻辑，如图2所示。

图2 新中国成立以来不同时期农村社会治理模式的历史变迁

土地改革时期、农业合作化时期以及人民公社时期，呈现了政府严格管控下的农村社会治理特征，即政府单一行政管理模式。这一时期，政府关注的是农业生产、土地制度和农村经济发展，而环境治理并没有成为主要的考虑对象，农村环境治理的主体主要是集体经济组织。

改革开放初期，以《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》颁布为标志，农村人民公社逐步解体，全国农村地区陆续设立村民委员会，但这一阶段的村民自治处于初级阶段，上级党组织通过政治势能下沉，依托基层党组织对农村社会进行治理，此时部分企业、公众也参与其中，村民自主性和积极性都有了极大的提高，形成了“政府主导+村民自治”治理模式。这一时期，政府通过环境政策制定、环境监测和评估、技术支持与资金投入等措施，在农村环境治理中发挥主导作用。

新农村建设时期，村民自治进一步规范化、制度化，在农村经济、政治、社会、文化建设等方面都有了长足的进步，尤其是以企业为代表的资本力量参与新农村建设，为农村经济社会发展和基础设施建设提供了重要的助推力量，形成了“政府主导+村民自治+企业参与”治理模式。这一时期，在农村环境治理方面，政府开始鼓励、支持一些环保社会组织的发展。

脱贫攻坚时期及全面推进乡村振兴时期，村党组织书记、主任“一肩挑”，各级党组织、派驻第一书记、驻村工作队参与农村社会治理，并引入市场等外部力量共同参与治理。党领导下的村民自治、全社会力量广泛参与的多元治理模式得到不断深化。这一时期，环保非政府组织通过开展环境宣传教育、环保志愿活动、环保项目等方式，参与村庄环境整治，帮助农村地区改善环境状况。

从新中国成立以来不同时期农村社会治理模式的历史变迁视角来看，农村社会治理充分发挥人的能动作用，以调动农村居民内生动力为原则，治理主体由政府单一行政化管理向“政府主导+村民自治+社会力量广泛参与”的多元共治模式转变。农村社会治理场域由封闭、单一向开放、包容、共享转变，这一治理模式的演变过程为非政府组织参与农村环境治理提供了历史逻辑。农村环境治理原有的单一行政边界逐步开放，为非政府组织有序参与农村环境治理提供了可行路径。

三、研究方法与研究区域概况

（一）研究方法

扩展个案研究方法由社会人类学曼彻斯特学派克鲁克曼创立，是一种通过参与观察，将日常生活置于超地方和历史性情境中的分析方法。区别于传统的个案研究，扩展个案研究追求的是从“田野”扩展出去，而不是局限于个案本身，并从宏观和微观两个层面的经验进行考察。基于团队2019年在江西省D 乡长期驻村式田野调查获取的一手资料，本文以非政府组织L参与D乡农村垃圾分类治理的具体实践为案例，运用扩展个案研究方法，梳理非政府组织参与农村生活垃圾分类治理过程中所发挥的作用和面临的困境，由此提出具有针对性的政策建议。

（二）研究区域概况

本文研究区域为江西省D 乡，该乡是2006年由原G乡和S乡合并而成的建制乡，处于江西省与浙江省交界处，属中亚热带季风湿润气候区，其特点是温和湿润、雨量充沛。根据《中国县域统计年鉴·2018（乡镇卷）》显示，截至2018年末，该乡国土面积86.78 平方公里，人口23 683 人，下辖12 个行政村、92个自然村。D乡旅游资源、矿藏、特色农业丰富，陆路交通便利。

非政府组织L 于2017 年在杭州登记注册，目前该组织有专职工作人员4 人、志愿者和实习工作人员若干名，是我国少数几家专业扎根乡村从事垃圾分类理念与技术推广的机构。面对近年来“垃圾围村”的现象，L 组织创建的初衷是希望通过垃圾分类，在源头实现垃圾减量，将可腐烂垃圾就地循环堆肥，减少混合垃圾对农村的环境污染。L 组织于2018 年12 月与D 乡政府达成协议，由政府出资10 万元技术指导费，以政策咨询项目的方式在D 乡开展农村垃圾分类试点工作。各方经过半年时间的共同努力，截至2019 年5 月，D乡全境12 个行政村均已经实现了生活垃圾分类，初步形成了政府主导下的非政府组织、社会企业与公众参与的垃圾分类多元治理体系，并获得良好的效果。D 乡与L 组织共同提供的数据显示，分类后D 乡每年垃圾分类准确率维持在75%左右，进入垃圾填埋场的垃圾量减少50%以上，减少垃圾量至少1 600 吨，节约垃圾处理资金40 万元以上。

四、案例分析：非政府组织参与农村垃圾分类实践

（一）基础与保障：L组织参与D乡垃圾分类治理的前提条件

L 组织能够选择并成功在D 乡开展农村垃圾分类试点，前提条件主要包含两个方面。

一是农村生活垃圾处理运行机制相对成熟。2016 年开始，D 乡下辖的12 个行政村逐步采用政府购买服务方式推进农村生活垃圾治理，以各个行政村为购买主体，分散向社会组织、个人或企业发包，但并未形成统一标准。2017年起，D乡与本乡企业X物业公司达成协议，X物业公司以180万元/年的价格承包D 乡12 个行政村的垃圾收集、转运工作，形成了一条较为标准的“村收集、乡镇转运、县区处理”的垃圾处理链条。运行相对成熟的政府购买农村垃圾处理服务在两个层面有益处：在实际操作层面，形成了全乡一体化的专业化团队垃圾处理模式，为推动垃圾分类在前端与终端之间的收集和转运提供了基础；在机制层面，D 乡剥离非政府职能，实施政府购买服务进行农村垃圾治理，避免了“执行者”与“监督者”身份的重叠，形成了初步的监督体系，也为非政府组织参与农村环境治理提供了可能。

访谈记录1：“环境整治行动分为两个阶段：第一个阶段就是乡、村干部齐上阵，领导带头去搞卫生，乡、村干部亲身体验，这个时候还是运动式的搞，效果不是很好，费用也大；第二个阶段就是服务外包，由第三方服务外包，有专业的团队、专业的机制、专门的人员和资金保障，这样一个队伍去做环境卫生，效果明显不同。”（D 乡党委书记W书记）

二是党委政府的支持与基层治理体系中非正式网络的有效支撑。D 乡主要领导W书记在D乡履职已有8年，与各村建立了较为稳定的政治信任关系，树立了一定的政治威信，能够高效调配各项资源；同时，D乡在乡村治理制度和机制设计方面进行了优化，充分发挥了基层党组织领导的核心作用，建立了公平公正的村庄发展项目基金配给机制。在基层治理中，非正式网络发挥的作用往往高于正式网络，非正式制度成为国家治理方式的有益补充，有利于基层政策执行［20］。W 书记在D 乡多年的工作经历也提高了乡政府与12个村“两委”之间的沟通效率，较强非正式网络和政治威信力为政策执行提供了良好的政治环境。现阶段，我国非政府组织在推进社会服务时，获得与政府的合作关系，是高效推进社会服务的重要路径［21］。L 组织依托D 乡主要领导的支持，获得政府的资助，是最终推动农村垃圾分类试点方案正式落地的重要基础。

访谈记录2：“乡村治理的体制机制上，乡是最基层的人民政府，而村民委员会是自治组织，但从基层治理的制度设计上，其实乡、村是结合紧密的。操作层面的关键就是乡镇党委和政府，让各村党支部去抓落实，乡与村之间沟通是没有问题的。”（D乡党委书记W书记）

（二）试点碰壁：L组织进驻D乡

2018 年12 月，L 组织与D 乡政府充分讨论后，确定P村为全乡开展垃圾分类的试点村。P 行政村面积7.8 平方公里，人口数量为2 377人。一方面，P村的整洁度、美誉度均在D乡处于领先水平，在农村环境整治方面具有先进经验；另一方面，较其他村而言，P村“两委”的执行力和发动群众的能力更具有优势。以L组织为主体、D乡政府成员、P村“两委”和本土X物业公司组成工作小组，初步拟定了垃圾分类试点方案，以L组织为执行主体推进P村的垃圾分类工作。然而，在推动过程中遇到了一定阻碍。

L 组织负责人具有与环境治理相关专业背景的海外硕士学历，在推进垃圾分类的过程中参照发达国家垃圾分类的一般做法，第一步撤除公共垃圾桶。通过X物业公司、P 村“两委”干部的配合，撤出P 村所有公共垃圾桶，这一举动引发了村民与L组织之间的矛盾冲突。冲突的焦点集中在：一方面，多数村民认为“撤桶”后会给生活带来诸多不便，反对撤除公共垃圾桶；另一方面，部分村民认为城市垃圾分类并未全部展开，农村没有必要开展垃圾分类。由于L组织成员并非本村或本乡居民，语言、习俗等存在差异，导致村民对L组织的信任度较低。L 组织工作人员不断宣传垃圾分类相关知识的做法，反而适得其反，进一步加剧了村民与L 组织之间的隔阂。最终这一矛盾由P 村“两委”与X 物业公司出面协调处理后得以缓解，村“两委”和X物业公司工作人员通过上门反复游说的“土方法”，帮助P村基本实现垃圾分类。

访谈记录3：“在推进垃圾分类工作时，会遇到不理解的村民，在P村有很多村民都认为是‘吃饱没事做’，不合作的村民表示‘自己种田种地的，哪有时间来分类’，对村干部和我们公司员工都有骂骂咧咧的行为。”（X物业公司Z管理人员）

（三）双重限制：地方性知识缺乏与农民环保意识不足

在P村试点过程中出现的阻碍因素，可归结为L 组织地方性知识不足和村民环保意识不足双重限制。垃圾分类意在改变村民日常生活习惯，对村民而言，带来了交易成本，损害了自身利益。同时外来人员与本地人存在地方性知识差异，如语言、价值观等。L 组织在D 乡开展工作时并没有招募本地的专职人员或志愿者，没有形成共同社会网络或价值观，导致推进垃圾分类出现冲突，与地方文化不适应，造成项目推进效率低、公众配合不足等情况。地方性知识缺乏，是我国致力于推广农村环境项目过程中非政府组织面对的共同困境。L 组织由于缺乏地方性知识，在第一次试点推进垃圾分类过程中与村民产生冲突，就是非政府组织参与农村环境治理面临困境的缩影，而P村“两委”与X物业公司的介入正是通过缓解地方性知识缺乏带来的阻碍，实现垃圾分类在P村的顺利推进。

农村居民环保意识相对滞后，同样对垃圾分类工作的推进带来限制。根据中国家庭追踪调查数据的样本估算结果，农村地区常住居民的平均年龄为52.172 岁，平均受教育年限为6.161 年［21］。一般认为，受教育程度与环境保护认知呈正相关关系［22］；而年龄较长者，受原有的生活喜好或认知惯性的影响，难以形成与以往不同的认知行为。非政府组织在参与生活污水处理、生活垃圾治理等方面的农村环境治理时，会面对因村民环保意识相对滞后带来的推广困境。因村民年龄、受教育水平的限制和环保意识不足，在村中推行一个有悖于日常生活习惯的新鲜事物，必然很难被广泛接纳。由此不难看出，地方性知识缺乏和农民环保意识不足，是非政府组织参与农村环境治理面临的严重阻碍。

（四）行动主体转变：以村“两委”为执行主体

当垃圾分类由P 村试点向全乡其余村庄推进时，类似P 村的情况仍比较突出。Q村是第二个推进垃圾分类的村庄，Q村党支部书记是带领全村人脱贫致富的“能人”，在村民中具有较高威望。L 组织通过说教方式推广垃圾分类的做法，Q村党支部书记就此与L 组织负责人产生诸多争论。面对垃圾分类工作推进效率低的情况，该村党支部书记提出要从两个方面转变L 组织原本的做法：一是以村“两委”为推进主体，避免L 组织因方言不通导致交流效率低的问题；二是改变推进农村垃圾分类的方式，由激进式向渐进式转变，由以说教为主向以鼓励村民积极主动参与转变。这两方面的举措，实际上是将行动主体由L 组织向村“两委”转变。Q 村将垃圾分类“本土化”的做法取得了较成功的效果，村民垃圾分类错误率明显下降，村民对垃圾分类的抵抗情绪明显缓和。同时，这样的做法最终也得到了L组织的认可，将以村“两委”为执行主体推进垃圾分类的模式在全乡推广。在行动主体由L 组织转变为Q 村“两委”后，Q村“两委”凭借对村民的充分了解，克服L组织地方性知识不足的缺陷，垃圾分类得以成功推行。现阶段，我国不具备官方背景的非政府组织在成立初期往往不具有实践经验，在参与或推广治理项目时，往往会采用“教科书式”的方式，不能使项目的理念在推广地实现“本土化”落地。此外，囿于资金的匮乏和人员限制，无法招募本地工作人员或志愿者，导致非政府组织想要传播的理念无法在当地实现“软着陆”。在乡政府、各村“两委”的大力支持下，L 组织推进垃圾分类时存在的系列问题得以解决。这印证了当前背景下获得政府部门的支持，是非政府组织参与农村环境治理的重要保障和前提条件。

访谈记录4：“L 组织的理念非常先进，对在村里推行垃圾分类，我们也非常赞同，但是L组织推进垃圾分类过于激进，如一个4 岁孩子把糖纸错投到绿色垃圾桶，L 组织就要批评教育，纠正他的错误，我们认为一个4岁孩子能把垃圾放入垃圾桶内，已经是非常不错的一件事情，要循序渐进。村‘两委’就是L 组织和村民之间的桥梁，解决了L组织语言不通的问题，还把专业知识转换成老百姓能听懂、能接受的事物，能更有效地把垃圾分类的理念传达给村民。”（Q村G书记）

（五）多元共治：公众、政府、社会企业和社会组织共同参与

以村“两委”为执行主体的垃圾分类模式在全乡取得一定成果时，2019年2月春节假期，P村外出务工人员返乡时没有意识对生活垃圾进行分类处理，导致垃圾处理量激增2/3以上，原有的垃圾处理链条陷入瘫痪状态，收集垃圾人员超负荷工作，仍无法解决垃圾堆积问题。例如，垃圾转运站无法按时转运，厨余垃圾、生活垃圾等没有条件进行分类，均混装进行收集与转运。

春节假期对垃圾分类产生巨大冲击，从多个层面反映出D 乡垃圾分类过程中的不足之处。首先，L组织在制定垃圾分类方案时没有充分考虑流动人口；其次，X 物业公司规模较小，对于春节期间的垃圾处理量没有科学预判，导致垃圾处理链条瘫痪；最后，春节假期D乡政府与村“两委”没有安排足够工作人员进行监督，导致对D乡垃圾分类已经获得的成果产生严重冲击。

春节后，L 组织、X 物业公司、D 乡政府进行商讨，认为还需要进一步提高村民对垃圾分类的认识，村“两委”加大宣传力度，营造出一种社区自我发展的氛围，实现农村社区垃圾分类可持续性。全乡采用了村“两委”主要负责、L组织和X物业管理公司配合的推进模式，持续挨家挨户走访，宣传教育、指导垃圾分类方法，并吸取了P 村春节返乡人员带来垃圾激增的教训。在返乡高峰期间，如春节、学生放寒暑假时，通过每天统计返乡人员，监督缩小到每家每户每人。这样的方法在返乡实践中取得了明显的效果。

访谈记录5：“我们的宣传方式主要有两种：第一种，效果非常有限，在祠堂通过发放肥皂、毛巾等礼品，给村民宣讲垃圾分类知识；第二种，效果非常好的‘土办法’，即挨家挨户走访。在垃圾分类启动后的半个月内，村干部走访了262户农户，半个月后垃圾分类准确率较稳定时，抽查频率改为7～10 天一次，指导垃圾分类方法。”（Q村G书记）

访谈记录6：“按照往年，春节期间垃圾将会激增2/3 以上。村‘两委’依然按照划片的办法，在返乡高峰期每天统计返乡人员。”（Q村L主任）

在社会强规范影响下，居民垃圾分类行为在监督力度减弱后可能会出现反弹。因此，提高社区成员自我发展能力，促进外部强制规范向居民内生发展方向转变，对实现农村垃圾分类可持续性具有重要意义。考虑学生群体具有可塑性好、接受能力强等特点，同时学生的行为在家庭中能产生较明显的带动作用，于是L组织进一步将宣传普及的对象发展到学生群体，通过组织以垃圾分类为主题的宣讲、文艺汇演等宣传教育活动进入校园，以学生为主体进行宣传，进而带动学生家庭对垃圾分类知识的了解，提高了居民家庭自身发展的能力。

目前，我国农村社区仍然是一个“半熟人社会”［23］。L 组织在村庄主要路口张贴“红黑榜”，将家庭垃圾分类处理符合标准的家庭记录在“红榜”中，不符合的则记录在“黑榜”中，从而实现在“人情、面子社会”的农村社区中形成村民之间潜在的监督和促进作用。乡镇层面对每个村庄也实行“红黑榜”制度，并设有处罚机制。在这样的举措下，村“两委”、公众参与程度不断提高，社区居民自我发展的能力也不断提高，这种举措本质上是通过L组织的活动组织，将公众纳入D 乡农村生活垃圾分类治理体系中，形成以政府主导下的非政府组织、社会企业和公众共同参与的多元治理体系。

访谈记录7：“村委会通过检查、定期汇总得分、张贴‘红黑榜’等，激发村民参与；D乡对各村展开监督检查，设有惩罚机制，全乡12个村中排名最后的村，需要罚款6 000元。截至目前，乡政府对村的考核已开展过2次。”（G村Y书记）

（六）案例总结与扩展：非政府组织参与农村环境治理的作用与困境

通过上述案例分析可以发现，非政府组织L 在江西省D 乡垃圾分类治理过程中发挥了重要作用，政府部门、社会企业、非政府组织和公众等多方主体参与其中，遵循了多中心治理的理论逻辑，并与我国农村社会治理模式变迁的历史逻辑相契合，但案例实践中也展现了非政府组织参与农村环境治理中不可忽视的困境与挑战。为此，本文在案例分析的基础上通过案例总结与扩展，进一步分析非政府组织在农村环境治理中的作用和面临的困境。

1.非政府组织参与农村环境治理的作用

（1）引进环境治理先进理念，发挥专业化补充监督角色。非政府组织参与社会治理的理论依循中，其为政府提供专业化智力支持的同时，发挥对社会企业的补充监督作用。在参与农村环境治理的具体语境中，非政府组织将公益环保的理念、环境治理的专业知识传递给政府官员、基层治理者及社会公众。一方面，为政府购买服务或采用PPP 模式获得专业化服务提出合理化建议；另一方面，通过与社会企业相互合作，在政府部门主导下对社会企业进行补充监督，弥补政府监督专业性不足。案例中，L组织负责人长期在海外从事垃圾分类实践，在农村环境治理理念方面为D乡政府和基层治理工作者带来极大的启发。L组织将垃圾减量化、堆肥处理、填埋危害等专业知识和具体可操作的技术推广给当地村民及不具备垃圾处理专业背景的X 物业公司，并对X 物业公司进行垃圾采集、转运及分类处理的过程进行监督。

（2）利用非政府组织非营利性，缓解环境治理项目的负外部性。非政府组织不具有任何政治或经济目的，而是完全以公益组织的使命开展工作，具有目的纯粹的特征。无论是非政府组织的工作人员，还是招募的志愿者，都具有公益职业精神。就政府部门而言，政府官员可能因政治绩效、贪腐等因素对农村环境治理项目产生负外部性；就社会企业而言，其营利性可能会在项目过程中产生道德风险和逆向选择。非政府组织的介入，对环境治理项目资金的使用发挥监督作用，缓解政府官员或社会企业带来的负外部性问题。案例中L组织在推进D乡的垃圾分类中秉承纯粹公益的职业精神，未谋求任何经济利益、政治目的，完全从D 乡农村垃圾分类治理项目出发，与D乡政府建立了较协调的合作关系，与村“两委”也建立融洽的互动关系。L 组织、D 乡政府及X 物业公司合作治理在一定程度上对政府购买服务的资金运作发挥了监督作用。

（3）依托非政府组织执行力，提升环境治理的有效性。非政府组织一般规模较小，采用扁平化管理模式，遇到问题时能够快速响应。其人力资源配置灵活，一般由少数专职人员与招募志愿者组成，较政府部门科层制的管理体系而言，具有行动迅速、灵活弹性等特点。因此，非政府组织依托其组织执行力强的特征，整体提升农村环境治理“执行—评价—反馈”等各个环节的治理水平及效率。案例中L 组织仅用6个月在全乡12 个行政村成功推广垃圾分类，体现了L 组织高效的执行力与行动力。一方面，L 组织采用专职人员、志愿者和实习生相结合的灵活人员构架；另一方面，负责人活跃在农村垃圾分类治理学术、实践领域，具有独立的自媒体平台和信息网络，能够快速获取垃圾分类最新技术及治理案例，并转化为D乡垃圾分类实践。L组织通过多次组织举办参观考察、学术会议等活动，接受不同领域专家学者对D乡进一步推进垃圾分类的建议。因此，L 组织在执行、评价、反馈各个环节均依托自身优势，提升垃圾分类治理的有效性。

2.非政府组织参与农村环境治理的困境

（1）非政府组织内生发展能力薄弱。正如L 组织在D 乡参与垃圾分类治理所遇到的问题一样，地方性知识欠缺、参与治理经验不足成为非政府组织参与农村环境治理的阻碍。地方性知识欠缺导致非政府组织与村民沟通受阻，甚至引发组织与村民之间的冲突；参与治理经验不足导致非政府组织未充分考虑农村环境治理实际，与其设立初衷相背离，这在非政府组织介入环境群体性事件过程中体现得尤为明显［24］。与此同时，非政府组织自身资源支配力薄弱，进一步加剧了农村环境治理过程中的困境。自身资源支配力薄弱体现在物质资源和人力资本的支配方面，非政府组织资金来源多元化不足，运营的资金主要来源于政府，对政府依赖性较高［25］，社会捐助等收入占比较少；同时，非政府组织没有良好的招引人才渠道，主要以招募志愿者方式参与活动，整体专业背景不足以应对农村环境治理中不断出现的新挑战。

（2）非政府组织相关法律制度不完善。L组织参与D乡垃圾分类治理，虽然作为非政府组织参与，但在政府与其合作上仍然采用政府购买服务的方式，可见现有的法律法规对两者之间合作方式减少可操作的规范性条款。合作过程中，由于L组织参与D乡12个行政村垃圾分类项目组织规模较小，未产生较严重矛盾与冲突。但L组织与D 乡政府、各村“两委”、X 物业公司的权责并没有明晰，进入和退出机制亦未明确，各方主体的权益与义务并没有明确的法律制度规定，为进一步深入、可持续合作埋下了隐患。对于非政府组织而言，我国构建了国家、省部、市和县四级管理体系，同时不同主管部门对非政府组织进行归口管理。目前，涉及非政府组织的基础性法律仅有《中华人民共和国慈善法》，但对非政府组织而言覆盖范围有限，其他更多的是由国务院颁布的行政法规、各部委的部门规章以及地方性法规组成的相关规范体系，呈现碎片化程度高、法律位阶低的特点。除此之外，在非政府组织的税收管理［26］、救济途径等方面均处于法律匮乏阶段，这既不利于政府依法依规对非政府组织进行监管，也不利于非政府组织维护自身的合法权益，为非政府组织参与社会治理带来了阻碍。

（3）社会公众对非政府组织的认可度相对较低。L组织进驻D乡初期，一是出现了村民对L组织的抵触情绪，D乡村民因社区内发生诈骗事件，所以对非政府组织也保持较高的警惕性；二是各村“两委”持保留态度，认为规模较小的L 组织进入农村开展垃圾分类是“别有用心”。现阶段，公众对非政府组织的非营利性、公益性等认知水平不足，加之非政府组织管理责任机制缺乏、组织运行不透明、有效监督机制缺位以及捐助资金使用不规范等带来的负面影响，非政府组织公信力不断下降［27］。由此，社会公众对非政府组织的认可度相对较低。

五、超越困境：推进非政府组织参与农村环境治理的政策建议

（一）加强非政府组织自身发展，提高参与农村环境治理能力

首先，在内部管理方面，非政府组织应参照国内外企业管理制度，不断优化自身内部监督体系，明确组织内部人员考核指标，进一步提高组织执行力，充分发挥自身扁平化组织管理的优势，实行项目目标管理，不断提高内部运营效率。根据自身发展情况，建立事前预测、事中控制、事后评估反馈等项目管理体系，通过不断提升项目运营能力及专业化水平，实现自身发展能力的提升。其次，在自身定位方面，明确非政府组织的行为边界，一方面明晰非政府组织参与农村环境治理的角色定位，为政府部门提供专业化的意见；另一方面明确非政府组织与公众之间沟通桥梁的角色定位，拓宽居民发声渠道，发挥在农村环境治理中补充监督的角色。最后，不断提高非政府组织参与农村环境治理水平。在提高资源支配力方面，积极拓展资金来源渠道，建立与政府间的协作关系；加强非政府组织之间横向合作，在现行法律体系下积极推动与国际组织合作，向国际社会传递非政府组织参与农村环境治理的中国经验，提高我国非政府组织在世界范围的话语权，增强潜在“资源”的支配力。

（二）优化非政府组织参与农村环境治理的法律体系和制度体系

当前，《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》（简称“三大条例”）为基础的社会组织管理法律体系已不能适应我国社会组织和公益事业发展的大趋势。法律形式方面，建议优化整合碎片化的法律制度，在“三大条例”的基础上，逐步推动《社会组织登记管理条例》上升至法律层面，提高非政府组织相关法规的法律位阶，在宪法中明确非政府组织的地位。法律内容方面，逐步优化法律条文，同步协调非政府组织相关法律法规之间的衔接问题，明确非政府组织的行为边界，不断完善非政府组织的监管制度，逐步建立非政府组织的救济机制，借鉴国外先进经验并参照企业管理相关法律制度弥补目前我国非政府组织相关法律空白。在农村环境治理的具体语境下，不断完善现有法律法规，如优化《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》对农村特有的土壤、农作物秸秆、畜禽粪便等问题的具体条款，提高农村环境治理的针对性与可操作性。充分考虑非政府组织在社区营造、社区发展中发挥的重要作用，相关部门应在上位法的基础上逐步制定非政府组织参与农村环境治理的具体细则，从准入门槛、监督细则、评估标准等方面细化条文，建立针对非政府组织的政策体系，规范非政府组织参与农村环境治理，提高农村环境治理效能。

（三）促进政府树立协作治理理念，完善多元主体共同参与的环境治理机制

面对日益复杂的环境治理新问题、新要求，政府在环境治理上对具有专业性的非政府部门的依赖程度不断加强。因此，政府部门要改变陈旧的行政模式，充分认识在推进中国式现代化大背景下“简政放权”的重要性。明确政府对非政府组织的监管界限，不能以监管为由过度限制非政府组织参与农村环境治理的主体性、独立性，树立“适度监管”的理念，在权责对等原则的基础上充分发挥政府与非政府组织间的协同治理效应。不断推进多元主体共同参与的治理模式，充分调动公众、社会企业和非政府组织参与治理的积极性，推进政府部门与非政府组织协作治理，建立协调各方利益主体权益保障和救济制度，完善多元主体共同参与的治理机制，形成多元主体良性互动下的农村环境治理新格局。同时，在全面推进乡村振兴背景下，正处于社会深度变革的农村地区，需要根据不同地区的实际情况，在工作推进过程中不断总结、吸取经验教训，学习发达国家及地区先进、成熟的治理经验，探索符合自身发展的、切实可行的农村环境治理模式。

六、结论与讨论

通过以上分析，本文认为非政府组织参与农村环境治理符合多中心治理理论的理论依循，顺应了新中国成立以来农村社会治理的历史逻辑。在现阶段农村环境治理中，非政府组织推动了环境治理先进理念的引进，发挥了专业化补充监督角色。充分依托其非营利性，缓解了环境治理项目中政府部门、社会企业带来的负外部性，通过借助其灵活性与行动力，提升环境治理的有效性。但与此同时，非政府组织也面临着内生发展能力薄弱、相关法律制度不完善、社会公众对非政府组织的认可度相对较低等共性困境。基于这些共性困境的存在，本文进一步提出：加强非政府组织自身发展，提高参与农村环境治理能力；优化非政府组织参与农村环境治理的法律体系和制度体系；促进政府树立协作治理理念，完善多元主体共同参与的环境治理机制。

提升农村环境治理水平，是推进乡村生态振兴和中国特色生态文明建设的必然要求。非政府组织参与农村环境治理，是提升农村环境治理水平的路径之一。在多元主体参与模式下的农村环境治理，公众往往处于“静默”状态，农民集体不作为等现象频发［28］，不利于推动公众在农村环境治理中的社会互动与监督作用。非政府组织参与农村环境治理，不仅有利于提高治理效率，而且在带动社区发展、提升主体参与意愿方面具有不可替代的作用。