乡村治理积分制：全过程人民民主在乡村的实现机制

窦 欢

（西安工业大学 马克思主义学院，陕西 西安 710021）

“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”［1］全过程人民民主重新界定了社会主义民主政治的基本特征和价值意蕴，不仅是我国民主理论的重要发展，也是对我国现实政治经验的总结与提炼。2019年11月，习近平总书记在上海考察时第一次提出，人民民主是一种全过程的民主［2］。此后，在庆祝中国共产党成立100周年的讲话中强调要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”［3］。同年，国务院新闻办公室发布的《中国的民主》一书中再次重申，中国民主发展取得了显著的成就，中国的民主是全过程人民民主，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主［4］。自此，全过程人民民主研究受到学术界的广泛关注。

一、问题提出与文献回顾

全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治的本质属性，是一种全链条、全方位、全覆盖的民主。而这一民主的有效实现，不仅事关中国特色社会主义政治学的学科体系、学术体系、理论体系和话语体系的成功建构，也事关中国特色社会主义的政治前途。

第一，全过程人民民主的内涵。学者普遍认为，全过程人民民主是一种人类文明新形态。郭璐璐认为，全过程人民民主是一种人类文明新形态，在实践中超越了西方民主的迷思，体现了民主的真正意义，也维护了人民长期的根本利益，深化了以人民为中心发展思想的内涵，丰富了中国特色社会主义话语体系和人类政治文明，也为全球治理民主化提供了中国方案［5］。谢晓通、章荣君以全过程人民民主为对象，对现代民主的文化内涵予以规范阐释，认为全过程人民民主的独特性就在于，民主活动的人民共识来源于非制度的文化规范。这种非制度的规范是在历史和社会传统中生成并不断演化的，包含着合法共识、道德反思和人民性三种前提。可以说，探讨全过程人民民主的文化内涵，不仅是重拾政治文化在民主领域理论解释力的重要维度，也是以学术话语支撑马克思主义意识形态话语体系建设的应有之义［6］。

第二，全过程人民民主在中国的实践。不同的学者关注不同的实践领域，给出了不同的答案。胡平江认为，村民理事代表制在乡村社会的运行，很好地阐释了全过程人民民主在乡村社会的实践过程。通过分析江西省H村GL片区村民理事会在村里修路、拆除旱厕等方面的工作，详尽阐释了村民理事代表制是基于村民整体利益进行表达、协商、决策和执行的过程，其权力是在持续协商和广泛监督中运用的，其活动以实现社会有效治理和发展为目标。这些都与全过程人民民主的基本特征高度一致，是全过程人民民主的具体体现。他认为，全过程人民民主在乡村社会、非正式制度层次、较小单元的具体治理事务中能够有效实践［7］。张金鹏认为，多党合作制度是我国全过程人民民主的重要实践机制，不仅是实现全过程人民民主的基本制度保障，也是实现全过程人民民主的桥梁，还是实现全过程人民民主的实践路径［8］。钟伟军、黄玥认为，全过程人民民主为解决新背景下信访治理转型提供了重要的方向和路径。信访制度中包含着深刻的全过程人民民主逻辑，体现为以人民为中心的发展思想、全功能覆盖的民主功能和全过程对接的民主运行过程；而未来信访制度的发展要从人民民主理念出发，回归以人民为中心的民主系统本质，不断强化人民建言献策的民主参与功能，有效推进基层民主参与全链条的流程整合［9］。王逸帅认为，全过程人民民主为治理超大城市提供了新的视角。将全过程人民民主重大理念贯穿于法治，通过市民参与制定的一部部新规改变着市民的生活，不断提升超大城市的“治理力”［10］。魏崇辉认为，全过程人民民主与共同富裕是内在契合的，推进全过程人民民主是扎实推动共同富裕的重要着力点；面向共同富裕的全过程人民民主坚持人民立场，以全链条、全方位、全覆盖的内在优势保障共同富裕形态的稳定性、主体的全民性、内涵的全面性［11］。

第三，全过程人民民主的优越性。大部分学者认为，全过程人民民主是对西方民主的超越。林修能尝试在“权利”与“能力”的比较分析框架下，思考全过程人民民主的理论突破，认为从民主评价的“四个更要看”与全过程人民民主的“四个相统一”中可以看出，全过程人民民主所要解决的核心问题是现代国家“民主权利缺乏能力保障”的困难；通过让政治运行摆脱资本束缚、强有力政党赋能人民民主，全过程人民民主实现了对权利的“名”与“实”、人民的“多”与“少”的统一，超越了“权利型民主”；从全链条、全方位、全覆盖中可以看出，全过程人民民主开拓了保障民主能力的三维路径，使得民主兼具时间连续与逻辑完整、实现领域协调与落实到位，从而建构“权利—能力型民主”［12］。徐伟明认为，全过程人民民主以自身内在逻辑的科学性和完整性展现了社会主义民主的本质，在民主价值、民主实践以及民主效能三重维度均实现了对西方自由式民主的实质性超越［13］。

然而，在乡村如何贯彻落实全过程人民民主，依然是学界关注的重点。乡村治理积分制作为乡村自发形成的村民对村内公共事务管理的实践，符合全过程人民民主的价值理念。一方面，全过程人民民主所蕴含的人民性，在乡村治理积分制的设计、实施、监督等过程得到充分的体现；另一方面，乡村治理积分制将人民当家作主落到实处，突出了全过程人民民主的全过程、全方位、全链条。因此，借助全过程人民民主来分析乡村治理积分制，既有现实的必要，也有理论的需求。乡村治理积分制如何更好地体现全过程人民民主？回答这一问题，需要从理论和实践层面共同努力，本文通过案例分析法描述乡村治理积分制的具体运作过程，并在经验中提炼理论，为后续的理论研究和实践操作提供参考。

二、案例呈现：乡村治理积分制中的全过程人民民主实践

本研究选取的案例是山东省荣成市的“信用积分制”。荣成市政府门户网站最新数据表明，荣成市设荣成经济开发区、石岛管理区、好运角旅游度假区，辖12 个镇、10个街道、778 个行政村、55 个社区居委会；2022年末，荣成市总户数23.8万户，户籍人口64.7 万人，常住人口72.8 万人。该市通过“信用积分制”的实施，实现了治理有效，群众参与村内公共事务的热情得到大幅度提升，体现了全过程人民民主的理念，其治理实践受到众多专家学者的关注。

（一）以人民为中心的发展思想

在基层社会的治理中，如何调动村民积极参与村内公共事务管理，事关治理是否有效。乡村治理积分制是乡村治理的一种创新举措，是广大农民直接参与村级事务管理的具体体现。在山东的调研中发现，以人民为中心的发展思想贯穿乡村治理积分制的始终，积分指标的设计、积分实施的过程、积分结果的兑换都体现了这一思想。

第一，积分指标的设计，充分汇集了民意、听取了民声。W 镇人大副主席回忆：“我们镇的积分指标，在设计之初一共开了9 次全体村民大会，征求意见，和群众一起讨论积分是否可行。”Q 村党支部书记说：“我们村每月逢8 日、18 日、28 日召开民情恳谈会，对群众关心的问题进行商量和探讨。我们会根据季节、人们需求的不同，调整积分的相关措施，如春季设计与耕地、翻地方面的积分，兑换的结果设计为买种子、化肥等；秋季设计与秋收相关的积分；冬季设计与年节相关的积分。”可见，荣成市在乡村治理的过程中，积分的指标并不是一个人或者一个集体说了算，而是以实实在在的民意为基础，取决于民众的意见和要求。尤其是经过多次的全体村民大会讨论，动员村民参与，使得积分制在设计之初就体现了以人民为中心的发展思想。

第二，积分实施的过程，获得了村民的广泛参与。要让人们觉得积分有用，离不开人们广泛参与。W 镇以海洋经济为主，近年来年轻人流入城市，村里老人、妇女、儿童居多，导致村庄“空心化”严重。由此，镇领导意识到，要调动村民参与村庄建设、村庄管理的热情，将村内公共事务管理与村民自身利益结合起来，由此提升村民参与的热情。一位当地的村民告诉我们：“一开始，大家不相信积分能兑换商品，也不相信积分能够兑换政府服务券，觉得是为了面子而搞的形象工程。直到有村民参与获得了积分，并真的拿积分兑换到了米、面、种子、粮油、体检券等，不需要花钱的时候，大家才相信这种参与村内公共事务管理是有用的。慢慢地，参与的人越来越多，为村里做的事情也越来越多，就形成了现在的一听说可以赚取积分，大家都积极参与的局面。”可见，积分制加强了村民与村级组织之间的联系，形成了群众广泛参与的局面。

第三，积分结果的兑换，以村民的实际需要为基础。根据季节变化等调换兑换物品，可以满足村民的需求，从而提升了乡村治理的可量化、科学化和标准化水平。一位村民说：“因为我是会开农机的技术人员，我的积分也比较高，之前希望能兑换点柴油券等。一开始没有，没想到后来有了，在农忙季节就可以用积分兑换柴油券。”另一位老人说：“现在积分可方便了，可以用积分兑换旅游券、体检券等，提高我们的生活水平。”可见，对每一个村民而言，乡村治理积分制给予了村民有效参与的平台，每个人可以根据自己的实际情况，参与村级事务管理，依据做出的贡献情况获得积分，从而用积分兑换自己所需要的服务，实现自身的全面发展。

总的来看，乡村积分制将不同类型的村民整合起来，使他们都能够参与村级事务管理，体现了参与的广泛性，提升了村民参与的积极性和热情。

（二）全方位的民主运行过程

“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”［1］人民民主是中国共产党治国理政的经验，乡村治理积分制作为乡村实践的制度之一，其有效运行体现了全方位的民主运行过程。

其一，党的集中统一领导为乡村治理积分制的顺利开展提供了制度基础。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导［14］。乡村治理积分制的形成与发展，同样离不开党的领导。比如，W 镇党委曾在每次村民大会后，将村民对积分制的详细意见进行分类、总结，从而使积分指标的设计更加符合村民的意愿。W 镇党委书记说：“我们在试点的时候，前前后后开了好多次会议，选择试点村。选好以后，召开村民大会，把积分设计的指标讲给村民听，并听取意见和建议，反反复复修改好多次，才确定了如今的积分指标版本。”此外，乡村治理积分制最初的积分兑换启动资金来自政府，后续才出现企业家捐助等形式。一位村党支部书记说：“一开始我们村积分制的资金，是由上级政府每年拨款3万元，后来这部分资金就慢慢演变成了村里自筹、公司捐助等方式。说句实在话，要是没有党委政府的领导，我们也不知道积分制到底该怎么弄，不知道老百姓到底能不能接受。”在某种程度上，乡村治理积分制是基层党组织推进乡村治理的有效方式，特别是推进乡村公共事务管理的重要举措。

其二，完整的民主程序使得乡村治理积分制的落实更加掷地有声。乡村治理积分制有着完整的民主程序，从积分指标的设计、积分实施的过程到积分结果的兑换等都有据可查，使得村民的参与得到最广泛的实现。F 村党支部书记说：“我们成立了一个积分管理小组，由妇女主任和村委班子、村民代表构成，专门来记录村民的积分情况，每一个申请积分的活动都需要有照片、视频做记录，每一次兑换都需要按手印或者签字。”Q村村民说：“我们村的积分，每次只要是集体的事，就可以兑换积分，像修水渠、种植爱心菜园等，而且每一次积分的兑换都可以随时查阅，村里有人专门负责这些事情的记录，清楚明了。”积分设计的民意收集、积分的具体落地、积分结果的兑换，每一步都将村民放在了心上，使得村民的参与看得见、摸得着，确保村民的主体地位。

其三，乡村治理积分制使得村民可以进行持续、动态地协商与沟通。与村民自治制度等正式制度不同，目前乡村治理积分制还只是一种乡村内自发的政治实践，无法通过法律授予其治理权力。但对乡村治理的有效性而言，乡村治理积分制使得村民可以对村内具体事务进行协商，从而获得自己利益或者实现认同。W 镇党委书记说：“我们镇下辖的几个村，都有民情恳谈会等方式，有的是每月逢8 日进行，有的是每月逢6 日进行。在开民情恳谈会的时候，不仅有村里德高望重的老人，也有村党支部书记、村主任等村领导班子成员，有时候还有驻村干部等。村里的事经过协商之后，就得到比较稳妥的解决。”在此意义上，协商不仅成了村民利益表达的渠道，也是践行全过程人民民主的重要方式。

三、机理分析：全过程人民民主的有效运转

乡村治理积分制如何实践、操作和有效，是其制度效能的重要体现。乡村治理积分制体现的是一种有效践行全过程人民民主的过程，有着体现民意的社会基础，由群众主动参与来保障落实，通过有效的监督来体现全过程人民民主。

（一）民意体现：全过程人民民主的社会基础

“在民主制中，任何一个环节都不具有与它本身的意义不同的意义。每一个环节实际上都只是整体人民的环节。”［15］在中国乡村治理的实践中，乡村治理积分制不仅充分体现了民意、汇集了民声，同时也使得群众积极参与村内公共事务管理。基层治理面对的是一个个独立的个体，如何将他们组织起来参与到村内公共事务管理中，考验着基层治理者的智慧。

中国的基层治理不仅要有正式制度，也需要非正式制度。乡村治理积分制作为一项非正式制度，能够在乡村治理中实现有效，不仅说明其体现了民意，也体现了管理者的重视。一方面，乡村治理积分制通过“加分和减分”项，适应了群众多样化的利益需求。就积分指标的设计而言，有的以当地村规民约为基础，有的以中华优秀传统文化为基础，如王连街道东岛刘家村在当地村规民约的基础上，设计了积分指标，这些积分指标不仅促进了志愿服务、公益事业的发展，也在积分项目的设置中体现了民情和民意。另一方面，积分项目的设计体现了群众参与乡村治理、美丽乡村建设的重要内容。在实地调研中发现，有的积分项目是当地通过调研后得出的，有的是根据村民日常生活情况而制定的。例如，为严厉打击各种偷盗行为，某村作了具体规定：偷盗农作物者，每株罚款50 元，扣减信用分10 分；偷盗瓜果者，每个罚款100元，扣减信用分10 分；入户偷盗者，对偷盗者罚款1 000 元并移交司法部门处理，扣减信用分50分。

（二）主动参与：全过程人民民主的落实

与以往的村庄管理相比，乡村治理积分制最重要的是改变了人们的思维方式，村民由原来的被动参与、应付了事转变为积极主动参与到村级事务管理中。与此同时，也改变了村民的认知，如对法律、规矩、美德等方面的认识。村民对美德、法律、规矩的认识，除了受到电视、网络的宣传影响之外，乡村治理积分制无疑起到了强有力的支撑作用，有助于维护和巩固乡村秩序。

其一，村民在参与的过程中获得了认同感和获得感。现实生活中人们不愿意参与，有时候需要以经济利益来作为动员村民积极主动参与的基础。比如，乡村治理积分制也是以获得利益来吸引村民参与其中，村民在参与后获得了利益，使得参与成为常态，进而认识到民主对自身发展的重要性。长此以往，村民就会在参与村级公共事务管理的过程中形成参与热情和培育公共精神，从而有助于民主的持续性发展。在这个意义上，民意的体现使得乡村治理积分制能够得到更好发展。

其二，营造良性互动的参与氛围。积分制的项目来自村里的事，带动了农民主动积极参与，发挥了主人翁的精神。当地村民说：“自从实施积分制以来，很多村民由一开始的懒散逐渐转变为向党员干部看齐，参与村里事务的热情越来越高。”Q村村民说：“2018年7月，我们村开展整治村庄公共卫生志愿活动，第一天只来了24人，之后参加人员逐步增加，最多一天达到了263人。”由此可见，这种以积分为管理工具，从村民身边事、关心事着手，给予积分指标设计并获得相应奖励的方式，使得村民不仅能够积极参与，同时也营造了良性互动的氛围。

（三）有效监督：全过程人民民主的重要方式

责任是民主过程的核心［16］。全过程人民民主注重责任的落实，通过人民对自己行为负责任的方式来践行人民民主。乡村治理积分制是全过程人民民主的有效方式之一。在乡村治理积分制中，有效监督是实现治理效能最大化的重要因素。乡村治理积分制要求积分的设计、实施、结果兑换等过程中都要有监督，以监督来强化责任意识。

权力运行制约和监督是民主建设和发展的应有之义，是使民主得以实现的一种重要制度安排［17］。乡村治理积分制的全过程都需要有效监督。第一，制度设计过程中需要监督。在调研中发现，当地对积分制如何监督仍然处于“大而化之”的状态。制度的设计过程中需要有监督，才能够使得制度最大限度地体现民意，而非管理者的意图。第二，在制度实施过程中需要监督。乡村治理积分制在积分计分、累计、兑换的整个过程都需要公开透明，使之符合老百姓意愿，这样才能真正地回应群众的利益诉求。第三，在积分结果兑换过程中也需要监督。积分结果兑换公平与否直接关系到积分制能否顺利实施，要让积分结果兑换在阳光下公开进行，建立起老百姓看得见、听得懂的积分制度，让积分能够体现公平公正。

四、走向全过程人民民主的基层治理

基层民主建设是基层治理中不可回避的问题。乡村治理积分制体现了全过程人民民主的理念，为基层治理提供了新的方向。未来，乡村治理积分制的发展，需要坚持党的领导，推进基层治理模式变革和基层全过程民主治理。

（一）党的领导是确保乡村治理积分制发展的关键

“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。”［18］乡村治理积分制的顺利发展，需要党的领导为其保驾护航。第一，乡村治理积分制积分的指标设计、评价方式、结果兑换需要体现党的主张、意志。W 镇的积分指标中有很多与党的建设、扫黑除恶相关的内容。比如，积极参加扫黑除恶专项斗争，自觉抵制黑恶势力、“村霸”和宗族恶势力干扰破坏村民自治和生产生活，积极配合相关部门严厉打击黑恶势力。第二，各地在践行积分制时，或由政府部门牵头，或成立了专门的积分管理小组，进行积分管理。比如，荣成市成立了信用管理中心、Q 村成立了村积分管理小组等。第三，各地在实践积分制的过程中，党组织需要在各个环节进行把关。比如，村党支部应该对积分指标的具体内容、积分结果兑换等有详细的记录，使积分制能够充分体现党的政策方针。

（二）推进基层治理模式变革

基层治理方式的发展不仅会影响基层治理的效能，也会影响基层治理模式的变革。其一，乡村治理积分制推进了基层治理模式的变革，由原来粗放式的模式向数字化、精准化的模式转变。比如，W 镇采用信用赋分的方式，创新了信用模式。将信用指标与人们的行为相联系，对人们的日常行为进行赋分，以守信和失信来进行加分和减分。这种方式有利于培养人们形成良好的行为习惯，久而久之使人们的思维方式发生转变。同时，W 镇为了让信用变得接地气，努力将信用与党委政府中心工作、人们日常生活等联系起来，使得村民在一点一滴中感受到信用。通过“党建+”工作方式，汇集各方力量，调动各类资源，切实解决实际需求和发展难题，推动信用建设工作落实、各项事业发展。其二，注重协商与正式制度相结合方式。积分制开始时就没有采取一刀切的工作模式，而是积极与村民商讨，征求村民意见，根据村民对指标情况的反映，更改相关指标的赋分行为，并给予各村一定的自由决定权。比如，王连街道曾经九次修改信用指标的赋分，每次都经过村民和党员代表大会充分讨论，集中反映老百姓最直接的诉求，从而使得信用建设能够顺利推行和落实。

（三）推进基层全过程民主治理

实现善治是人们的永恒追求［19］。乡村治理积分制倡导多元主体治理，改变了以往的村庄治理方式。一方面，积分制将数字化引入乡村治理的实践中，村民通过参与村内公共事务获得积分，根据积分的多少兑换相应的物品，也可以根据积分获得相应的荣誉称号、星级家庭称号等。这些方式能够引导村民参与村庄公共事务，赋予村民治理村庄的权利，使得村民之间的凝聚力增强。另一方面，积分制从积分的指标设计、计分程序、监督、兑换等整个过程，都鼓励村民积极参与。这种方式改变了以往村民回避、冷漠对待村内公共事务的态度，提升了村民参与的积极性。

五、结 语

乡村治理积分制作为一种非正式的制度，其完整地阐释了全过程人民民主在乡村的实现机制，是国家治理体系的重要组成部分，是全过程人民民主在乡村的一种实践形态。其作为一种非正式的乡村治理制度，为实现基层善治、解决基层公共事务治理难题、推进乡村治理现代化等提供了内生动力。乡村治理积分制是一种将数字治理运用于乡村的方式，通过数字技术对乡村的关系、规则等重新建构。今后，乡村治理积分制进一步发展，既要根植于当地的地理人文环境，又要协调好现代技术手段与传统治理之间的关系。通过数字积分制重塑乡村的规则，让数字监督推动乡村发展，从而促进自治、法治、德治在乡村治理中的落实。但也需要注意，不正确使用数字积分制，可能会造成人们为了谋取利益而相互之间比拼分数的风气，或者由于严格的数字程序设计使得乡村治理的多样性变成刻板化、模板化。因此，乡村治理积分制必须始终坚持以人民为中心的发展思想，引导、规范乡村的治理和发展。