财税政策改革背景下非税收入现状及发展

刘兆栋

进入21世纪后，我国各地区的经济发展进入一个全新的阶段。积极推进建立公共财政体制、淡化预算外资金概念、摒弃预算内外的双轨制管理体制纳入议事日程，政府非税收入概念也正是在这一时期因势而现，并为广泛关注。本文分析了非税收入的概念和特征，总结了目前财税政策改革背景下非税收入的问题，并从五个层面总结了财税政策改革背景下非税收入的改革对策。

关于非税收入这是21世纪才明确的一个新名词，非税收入属于财政收入的一种类型，在增强可用财力、健全财政体制上发挥着重要作用，对于经济社会也具有一定的调控功能，其在促进经济社会的发展上起着重要的支撑和保障作用。近些年来，我国不断完善关于非税收入的政策规定，从2001年之后推出了关于非税收入实施办法的改革试点，并从多种举措着手有效拓充了国库收入，还实施了国税、地税的征管体制改革，优化了缴费管理系统，为缴税人提供了诸多便利。当前，我国经济发展步入了新常态，经济从高速发展转移到了中低速增长，经济下行压力增大，企业税费负担偏高，为了深化供给侧结构性改革，政府提出了降低企业的税费负担并出台了一系列减税降费政策，虽然取得了一定的成效，不过在财税政策改革背景下非税收入的规范化发展还有一段较长的道路要走。

关于非税收入的概念和特征

当前，我国经济发展步入了新常态，经济从高速发展转移到了中低速增长，经济下行压力增大，企业税费负担偏高，为了深化供给侧结构性改革，国家提出了降低企业的税费负担并出台了一系列减税降费政策，在财税政策改革背景下非税收入的规范化发展还有一段较长的道路要走。

在20世纪90年代中后期，尤其是在21世纪后，我国经济发展步入了全新时代，国家开始推行公共财政体制改革，关于政府非税收入的概念就是在这一时期得到明确。在2003年，财政部、国家发改委、监察部、审计署联合下发了《关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入收支两条线管理的通知》，明确界定了非税收入的概念，即“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入”，自此之后，非税收入就替代了原有的预算外资金概念。在非税收入概念、征收范围得到具体规定后，非税收入迎来进一步优化发展。

非稅收入有着公共性的特点，属于国家所有，不管是从理论还是从实践层面来看，非税收入的存在都有其必要性，从我国的发展实践来看非税收入对于地方政府发挥着极为重要的作用，具有凸显政策、调控功能、筹措财政性质资金、全面协调可持续发展、促进社会公平正义的作用。当前我国基础设施建设尽管已经取得了突出成果，但是还有很大一部分的提升空间，我国的海域、土地、矿产等资源等都为国家所用，因此非税收入也会相对更高，加强管理和调控，发挥出非税收入的政策调控作用，能够更好地助推社会经济的发展。

财税政策改革背景下非税收入的现有问题

征管主体方面 当前，我国非税收入的征管主体多元，出现了权责不清的问题，在“唯GDP论”等思想观念的影响下，地方政府一般会实施积极的财税政策，以此来刺激本地经济的发展。为了满足财政支出的要求，地方政府会通过增加非税收入的方式来弥补缺口，而部分财政部门人员对于非税收入的认识存在偏差，没有从高质量、高效率方面严格要求自己，而现有的法律法规关于非税收入的行政惩罚力度很小，没有形成良好的约束作用。

监督方面 我国非税收入监督是由人民代表大会、政府内部和外部来进行负责，全国人民代表大会属于国家最高权力机关，但是在实际的预算审查和审批中，并没有针对非税收入的收缴和支出做出具体披露，致使人民代表大会无法有效地行使监督权。

法律层面 从首次提出非税收入概念，到目前为止，仅仅只有30余年时间，这是国家立法方面的进步，但是由于发展时间较短，国家并没有出台关于非税收入的专门立法，现行的行政法规仅有《预算法》和《非税收入管理办法》，其余均由地方政府分别出台，现有的法律法规和条例五花八门，对于非税管理实践带来了一定的阻碍。

财税政策改革背景下非税收入的发展

转变思想，加深大众认识 一是改变政府人员的思想观念。长期以来，由于政府各部门工作人员没有深刻认识到非税收入的重要作用，对这项工作的重视度不够，没有足额、及时地将其上缴国库，针对该种情况，需要开设专门的非税收入学习班，也可在政府部门、银行、企事业单位等设置非税收入学习机构，聘请专家授课，引导政府人员转变思想观念，使之能够像对待税收一样严格对待非税收入，使非税收入能够足额、及时地上缴至国库。二是要提升社会大众的认识。非税收入与税收不同，税收稍微上升，就会减少居民的可支配收入，而非税收入则不会对居民产生实质性的影响，因此，大多数居民也并不关心非税收入，对此，可以社区、街道、工厂为单位，通过设置咨询点、专人讲解、新媒体宣传等方式使得社会大众对非税收入有初步了解，还可以在官网中设置非税收入专题，接受社会大众、专家学者的建议。

优化监管模式，设置大数据库 一是要科学设置非税收入管理系统。针对当前非税收入的多部门共同管理问题，不同地区非税收入征管系统也各有差别，因此，需要建立通用化的非税收入系统，地方政府可以适当进行修改，但是不能大肆修改，改变系统的功能，通过这种方式，能够使非税收入从征收、上缴到使用能够做到“一条线”。

二是走信息化发展路线。构建电子化的非税收入征收系统，缴费人可以在网络上完成申报、缴费、实时转账等整个流程，各地方政府可以设置非税收入公众号，用户在绑定身份之后即可通过公众号来申报、缴纳。

三是强化技术支撑，改进收缴方式。在“互联网+”时代下，社会经济迅速发展，对于政府的行政管理工作提出了更大的挑战，对此，需要将政府非税收入纳入统一公共支付平台，实现财政部门、收款银行、代收机构、执收单位、人民银行之间的互联互通，提升非税收入征缴效率，利用各类信息化成果和社会资源完善电子收缴方式，可利用电子缴款通知书通知缴款人，引入手机支付、POS卡等各种全渠道的支付结算体系，改变单一依靠商业银行的模式，区分好支付机构和收单机构。缴款人可根据需求来选择支付渠道，在授权确认之后代收资金即可进入国库或者非税收入结算账户，该种方式也可以有效改进服务质量，提升服务效率，这种规范化的管理模式能够杜绝资金的挪用和截留，通过各个单位之间的互联互通，有效完善了非税收入的信息共享模式。

四是设置非税收入大数据库。进入了数字经济时代之后，谁掌握足够多的数据和信息，谁就能够在发展中处于高地，因此，国家需要设置专门的非税收入大数据库，根据非税收入的类型来做到分类管理。地方政府也需要加强数据库建设，根据国家规定针对非税收入进行细化分类，与国家数据库联网，实现数据的共享和联动，如果非税收入超过警戒线，大数据库会发出自动预警，根据各个地方的反馈情况，中央也可以及时出台政策，从而引导非税收入的健康发展。

五是建立科学的绩效考核模式。受到“唯GDP论”的影响，导致现行的非税收入发展存在问题，对此，需在国家层面建立完善的政绩考核标准，既要关注官员在任期间的经济增长情况，也要考察企业税费负担、人民生活质量、财政收支结构等，设置问责机制，促进非税收入的健康发展。

加强监督，形成监督合力 一是关注内部监督。内部监督更多的是一种事中监督方式，在收缴到非税收入之后，政府内部需要进行监督和反馈，杜绝非法截留、挪用非税收入的问题，在完成征缴后，要对征缴效率进行评价。同时，要发挥审计部门的作用，强化对财政部门非税收入的审计工作，及时将审计结果公开，确保非税收入账目不仅能够弥补财政缺口，还能够起到促进经济发展、提高人民生活质量的目标。二是加强外部监督。地方政府要积极拓展监督渠道，在微信公众号、政府官网中设置举报平台，接受广大人民群众的监督。对于举报者，要保护好其个人信息，对收到的每一条建议都要认真分析，对于收到的举报，要调查清楚前因后果，确认属实后对相关部门进行查处，如果不属实，则向举报人说明情况、解释原因。同时，发挥新媒体的舆论导向作用，在潜移默化中使社会大众认识到非税收入的重要性，主动接受大众监督，这能够有效规避非税收入的滥收情况。三是发挥人大监督的力量。相关部门需要将非税收入的使用情况写入到预算中，发挥全国人民代表大会的监督作用，从源头上为非税收入的使用提供模板。人大代表来自各行各业，其从业基础不同，能够从多角度来监督非税收入的使用，通过这种方式，也能够了解各行各业代表的建议，从而不断完善非税收入的征缴，促进非税收入的有序、健康发展。

重视法治化建设，完善法律法规 就当前来看，我国还没有专门针对非税收入建立法律法规，只有《预算法》涉及相关的内容，法律保障对于促进非税收入的可持续发展起着不可替代的作用，因此，国家有必要及早出台关于非税收入方面的法律法规，明确非税收入的概念、内涵、种类、征管范围、收缴对象、使用和收入情况等等，有了法律的授权和规定之后，就能够杜绝以往的盲目性问题。在有了法律法规的支持之后，要做到执法必严，司法机关要及时审查非税收入法律的落实情况，要求各个部门严格遵照法律法规来办事，对于违反法律者予以严厉惩处，限期整改，形成风清气正的办事氛围。

解放生产力，改革经济体制 之所以非税收入会不断增加，其原因依然是生产力的问题，地方政府为了发展经济，需要大量收入，而现行税制结构的税收收入又有限，因此，地方政府为了平衡财政收支，会扩大非税收入增长，为了解决这一问题，需要持续解放和发展生产力，促进供给侧的结构性改革为地方政府带来更多的地方税收，在拥有财政资金之后，即可降低地方政府的财政压力，从而实现“经济发展-地方政府财政收入增加-减少费税收入”的良性循环。除此之外，还要改革现行的经济体制，健全宏观调控体系，发挥出政府的职能作用，处理好政府和市场之间的关系，主动地简政放权，发挥政府宏观调控作用，但是要杜绝“大包大揽”，针对一些市场无法发挥作用的行业，可由政府通过行政、经济等手段来助推市场发展，通过经济体制的改革明确政府的权责，发挥出税收的自动调节作用，提高政府的财政收入，优化税收结构。

在市场经济的发展中市场起着关键作用，但是市场的调节存在滞后性、盲目性和自发性的问题，非税收入是政府财政收入的重点组成，也是政府调节经济运行的重要模式，非税收入既关乎社会保障体系也与国家經济的发展有着密切关系。我国的非税收入经历了从无到有的过程，预算管理水平也在持续提升，但在发展过程中也出现了一些问题，因此还需要从思想观念、法律法规、内外监管等多方面来着手，对非税收入进行统一、全程的管理，提高其利用效率。

（作者单位：临沂市市政府投融资服务中心）