我国课后服务政策的演进特征、现实困境与进路选择

韩璐 周海银

摘要  我国课后服务政策经历了不断地发展变化，主要呈现出以下演进特征：革新服务功能，突出育人和教育公平的价值导向；筑牢服务保障，彰显公平性与普惠性；丰富服务内容，凸显学生的个性化发展。但在政策制定和执行过程中仍存在服务对象范围有限、资源配置失衡、质量评估机制不完善等现实困境，应通过构建课后补救体系、合理配置课后服务资源、优化课后服务质量评估机制等路径推进课后服务政策不断更新与完善。

关键词  课后服务政策；育人导向；教育公平

一、我国课后服务政策的历史回溯

如今，课后服务已发展成为一种有效解决学校“三点半难题”的重要措施，该政策的颁布也在深化教育育人取向、帮扶学生课后补习等方面产生了重大意义。在漫长的历史演进历程中，课后服务政策在不断发展。1955年7月，教育部颁布了《关于减轻中小学生过重负担的指示》，这是我国首次提出要改进课外活动，明确学生在课后活动中的主体地位，要求教师发挥指导作用。该政策的颁布标志着课后服务开始了初期探索。1964年颁布的《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告》、1988年国家教育委员会颁布的《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》中都强调了为学生减负的必要性，要求各地区大力发展学生课外文娱活动，促进课外活动的形式和内容的多样化、丰富化。如此一来，使全体学生都能主动发觉自己的课余爱好，并能扩大知识领域，向有益的方向发展特长。该阶段还要求教师不得占用课余时间给学生补课，防止学生单一化发展。这不仅有助于减轻学生的课业负担，还有助于提升我国的教育质量。20世纪90年代以后，为学生减负的呼声逐渐达到新的高潮。1999年6月，中共中央、国务院出台的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中要求各级政府建立健全减轻学生课业负担的监督检查机制，各地开展诸如文化、艺术、体育、劳动等多种形式的课外活动，提高义务教育阶段学校的整体办学水平。2000年，教育部发布了《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，进一步规范学校课程计划的制定与施行，要求各部门应合理安排符合学生学习、生活规律的周课时和作息时间，不得增加学科教学的周学时总量，不得占用节假日、双休日等假期组织学生进行课后补习 [1]。

2004年，教育部、国家发展改革委、财政部颁布了《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》，明确提出应加强管理学校各项收费收入，禁止有偿课后补习以及乱收乱支现象的发生[2]。该文件的颁布标志着我国开始对课后补习费用进行管控，通过制度建设遏制不法课后补习收费现象，也表示课后服务逐步走向有偿与普惠的博弈。随后，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（2010年），《小学生减负十条规定》（2013年）等文件相继颁布，均明确禁止学校占用学生法定时间开展集体补课或组织参与“占坑班”等校外课程补习，并严格规范各种社会补习机构和教辅市场，强调逐步以“学业减负”的方式关注儿童的身心健康，切实解决中小学生面临的升学压力及课业负担过重问题。该时期课后服务政策正处于逐步推进阶段，但此时课后服务仍被称为“课后托管”“课后补习”等，还未成为现代意义上的课后服务。但政策的教育性已经凸显，课后服务的功能从看管逐渐过渡为育人。

2017年3月，教育部办公厅出台《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》，这是我国首次从国家层面正式推行课后服务政策，该政策的诞生标志着我国课后服务政策迈向体系化、制度化、规范化的道路。政策对课后服务的目标、对象、实施内容、实施方法等方面进行详细阐述，力图缓解家长接送孩子的现实难题，规避中小学生的课后安全问题[3]。随后又颁布了《关于规范校外培训机构发展的意见》《关于印发中小学生减负措施的通知》等相关政策，持续强化中小学校育人能力，并强调为个别学习困难的学生提供免费辅导，对学有余力的学生给予指导，对参与课后服务的教师给予适当政策倾斜。可以看出，在此阶段育人和教育公平导向得到进一步深化。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》中创新性地提出要扩展课后服务渠道，普及各地区线上免费学习服务[4]。全国各地区在该阶段均秉持“办好每一所学校、教好每一名学生”的理念，全面落实“双减”任务，促进各地区教育均衡发展。这标志着课后服务政策的价值取向已完全转为育人取向。

纵观我国课后服务政策发展轨迹，我国课后服务政策在加强课后帮扶任务上持续迈进，不断深化育人取向和教育公平取向，强调全过程育人、全方位育人。一方面，国家关注民生民情，使课后服务政策兼具服务性与教育性，切实解决学生的学业负担过重问题以及家长的“三点半难题”；另一方面，国家通过逐步深化教育督导，督促学校规范办学，通过依法治教的方式推動课后服务的可持续发展。课后服务既是一种减负手段又是一种补救路径，还是一次帮助学有困难群体缩短学业差距的新的契机。

二、我国课后服务政策的演进特征

1.革新服务功能，突出育人和教育公平的价值导向

课后服务随着城市化进程的加快从家庭个体诉求上升到社会广泛需求，同时也是从社会民生问题转型到践行素质教育的政策嬗变过程[5]。从中华人民共和国成立到20世纪末，我国课后服务政策的社会功能较为突出，对学生的看护是此阶段课后服务机构主要的价值。 21世纪以来，素质教育与应试教育互相对抗，使得教育系统内部发生了大变革。“育人” “促进每个学生的全面发展”成为了新世纪教育的核心价值观，教育的方方面面都以贯彻实施素质教育为主。2017年课后服务政策的颁布，对课后服务的内容和形式提出了具体要求，全面融入了素质教育的内容，使之功能从以往的“管”变为了现在的“教”。2021年“双减”政策从课后服务的质量、渠道、线上服务等方面着手，丰富课后服务的内容，满足学生多样化需求。自此，课后服务的功能定位由看护向教育服务转化，其育人的价值导向更加突出[6]。新世纪的课后服务不仅是作为破解“三点半难题”的重要路径，而且是一项补足学生弱势、促进学生全面发展的重要教育工作[7]。

2.筑牢服务保障，彰显公平性与普惠性

公平性与普惠性的显著提高代表着我国课后服务价值取向的转变。课后服务政策的公平性并不意味着每个学生接受相同的教育。同等对待相同的学生，区别对待不同的学生，优待处境不利的学生，尊重学生的差异才是教育公平的真正旨向[8]。我国城乡教育资源长期处于不均衡状态，课后服务政策在一定程度上抬升了教育资源的底部，可以视作教育的一个兜底性工程，为教育均衡发展注入了新的力量。开展科学的、具有育人价值的课后服务活动，保障了家庭困难的学生有机会参与其中，缩短了城市与乡村的教育差距。课后服务开展至今，普惠性原则贯穿了政策的各个方面。如今课后服务已经形成了家长申请和学生自愿参与的机制，赋予学生和家长在课后服务中自主选择的权利。自2004年开始，相关政策中指出禁止有偿“晚托班”及其他形式的辅导班进行课后补习，并通过政府购买服务、财政补贴等方式对参与课后服務的学校和相关人员给予补助，防范课后服务乱收费现象的发生。各地方政府也出台相应政策，逐步落实课后服务的公益性。例如山东省教育厅等4部门颁布《山东省义务教育学校课后服务工作规范（试行）》中就阐明了收费方式的公益性原则，提出各地可以自主筹措补贴和经费来支持课后服务工作的开展 [9]。

3.丰富服务内容，凸显学生的个性化发展

早期的课后服务政策更重视发挥学校功能的项目，其主要内容是关于如何解决课后看护和作业辅导等问题。近些年来，相关政策中均提出要对课后服务的内容和形式进行丰富化、多样化的变革，各地区也在不断探索并持续创新，纷纷开始将阅读、民族传统、国学等独具地方特色的内容融入课后服务。比如广州市提出举办“每天阅读半小时”活动，利用课后服务来提升学生的阅读素养；南宁市颁布相应政策要求补充阅读、科学以及拓展性训练等服务内容，旨在促进每位学生各方面素质提高。课后服务政策的内容重点转变到重视学生高质量发展，不仅要解决学生的照看问题，还要有效利用学生课后时间发展有质量的教育[10]。课后服务政策中也提到了要及时关注学有困难学生在课后服务中的表现，给予特殊学生更多关爱，通过教师“一对一帮扶”等形式来帮助其解决课内问题，助于减轻学业差距。

三、我国课后服务政策的现实困境

1.服务对象范围有限，难以满足全体学生需求

目前我国课后服务仍处于探索阶段，无法很好地照顾到每一位学生的需要。双职工家庭、单亲家庭的诉求不同，学有困难学生和特长学生的课后补习需求也不相同。对于我国大规模的双职工家庭而言，父母下班时间和学生的放学时间是难以调和的问题；对于单亲家庭的学生来说，适当地延长课后服务时间也是客观存在的诉求；对于学有困难学生来说，合理安排其课后补习的内容形式，对其学习困难点进行适当的补救，缩减该类学生与其他同学的学业差距是应突破的关键点。如南京市提出各中小学对服务对象的优先级顺序进行排列，优先安排一、二年级学生以及家庭困难的学生。但我国教育部门直至2018年才正式提及要在课后服务中对学习弱势学生开展帮扶工作，照顾各类学生的特殊需求。并且各个地区和学校在执行过程中具有一定的差异性，区域之间落实情况也不一致，这在一定程度上影响了课后服务育人功能的发挥。扩大课后服务对象的范围，尽最大努力满足各类学生的需求，使全体学生都在课后服务中得到发展，是当下政策在推行中需要进一步优化的问题。

2.资源配置失衡，区域间差异显著

我国课后服务受经济水平和资源失衡问题制约。由于经费、人员等课后服务资源投入的整体差异，造成城市与农村之间的教育差距进一步拉大，政策网络呈现出极大的不均衡性。课后服务在一些大城市和发达沿海地区得到积极落实，形成了各具特色的课后服务模式，但在中西部地区尤其是农村偏远地区，由于教学条件的落后使得课后服务推行依旧困难且乏力。调查结果显示，当前在经济发达的东部及中部地区的独生子女对于课后服务政策的满意度较高，而西部地区较低[11]。由于经济水平和具体实施方式的差距，各地的执行情况也不尽相同。有的地区仍缺乏统一的经费基准，地方投入上呈现出各自为政的局面；有的地区在得到政府的资金支持后缺乏监管，学校自操自办使执行效果不佳；有的地区通过教育部门协调校内外机构开展课后服务工作，但仍面临校内外人员参与不足的局面。

3.质量评估机制不完善，课后服务质量难以保证

顾艳丽、罗生全认为课后服务政策的有效实施需要与之相匹配的评价体系，以实时分析政策的价值选择是否合目的性，以及监测该政策方案的可行性、有效性[12]。但当前我国课后服务仍处于探索阶段，实施效果未达到理想状态，各地问题频发。若要发挥课后服务政策的最大功用，应对服务的对象、内容、质量等方面进行统筹分析，明确各地区各部门的权责范围，并对其实施成效与学生收益进行合理地诊断。构建评价体系，形成评估机制，才能促进政策的真正落实，而非浮于表面。课后服务政策的初衷是将辅导班搬进教室，但当前的课后服务环境和人员资质等方面还未得到充分保障。在具体实施时会出现象征性政策执行问题，教师等相关服务主体仅是有仪式性、表现性的课后服务行为而没有实效，主要目的是跟随上级部门的指示而非自己主动探索。为了避免此类政策失真现象，应通过形成性、诊断性的评价方式，实时掌握各个环节的质量，把握政策对问题的解决程度，缩小目标价值取向与实际服务间的差距，才能保证课后服务政策的充分实现。

四、我国课后服务政策的进路选择

1.推进课后补救体系构建，保障全体学生受益

补救教学是以政府力量为主导，多方力量参与，为改进低成就学生的学业表现而开展的补偿性教学，是为基础教育兜底保障的公益化教学援助[13]。我国政府及教育部门关怀学有困难学生的学业发展，积极开展课后服务帮扶工作，构建对学有困难学生的帮扶制度。但在我国大部分地区和城市，补救教学的理念仍未很好地融入到课后服务政策的制定和实施中。当前，在众多西方发达国家，补救教学已被纳入了中小学教育体系，并恰如其分地融入到课后服务体系当中，成为提高教育质量和保障义务教育均衡发展的重要举措。如英国以夏日学校为代表的课后辅导模式、法国采用教育视导方式的补救教学模式等。这些国家的政策都是通过课后服务的开展，为学生的学习困难点进行补足，力图利用课后时间来缩减学生之间的学业质量差异，并为不同学生制定个性化方案，促进全体学生的共同进步。我国应吸取其他国家的优秀做法和相关经验，形成具有我国特色的以补救教学为补充路径的课后服务体系，将对学有困难学生的补救教学纳入课后服务政策范围。

2.合理配置课后服务资源，强化政策执行过程保障

课后服务执行过程的强化与保障是关乎课后服务发展的不竭动力[14]。对此，政府应切实采取有效的措施，合理分配课后服务资源，推动课后服务均衡发展，实现课后服务领域的深度公平。首先，加大对中西部地区和农村偏远地区学校的公共财政投入。省级政府要结合实际情况统筹安排课后服务经费，通过政府补贴、企业援助等方式增加对教育欠发达地区的经费投入。政府也应及时跟踪经费投入的利用和落实情况，保证经费和补贴能用到实处、提高实效。其次，扩宽服务人员范围。教师作为课后服务的主体之一，任务与负担极为繁重。各地区应调动校内外人员分配，合理配置教师的任务，提高教师参与度与积极性，向资源匮乏的地区提供优质的师资力量。再次，建立教育聯盟推动优质教育资源共享。通过互联网资源、对口支持等途径实现课后服务资源的共享，从而使农村偏远薄弱地区的学生免费接受高质量的教育。最后，因地制宜，开展特色课后服务。要充分挖掘本土资源，做到无偿资源与有偿资源的应用尽用。将课后服务活动与当地资源有机联系在一起，例如农村地区可以利用得天独厚的大自然优势和乡土活动，将其作为学生开展课后服务的有效依托。

3.优化课后服务质量评估机制，确保课后服务政策有效落实

为了避免政策梗阻情况的发生，国家应对地方执行情况进行多方考核与评估，构建动态的课后服务质量评估机制。各地区教育部门应对中小学所开设的课后服务内容及相关主体设立质量标准，精准把控课后服务内容的质量，对课程内容、实施环境、人员素质、学生收益等进行形成性、诊断性评价。就实施环境而言，定期对校内环境、社会组织机构进行审查与考核，取消服务效果未达标机构的参与资格；就服务人员而言，教育部门应严格规范课后服务人员的配备标准，对教师及相关教育人员的资质培训方面做出明确要求，通过制定教师质量评价标准保证课后服务人员素质；就学生收益而言，应对学生定期进行调查和测验，诊断学生的问题并了解学生的感受。课后服务质量评估机制还应接受多元主体的监督，使学校、家长、学生等社会主体参与其中。课后服务通过多方努力实现新的发展，确保该政策能真正做到服务学生、服务家长、服务社会。

参考文献

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