新时期科研横向经费预算绩效一体化管理探析

张教洪　梁军

摘要：科研横向经费是科学事业单位财务管理的重要对象。面对当前科研横向经费使用管理中存在的问题及经济发展形势，指出科研横向经费应全面被纳入预算管理，实行预算绩效一体化管理，从而提高科研横向经费管理水平，保障经费使用效率。基于此，提出新形势下科研横向经费预算绩效一体化管理的创新思路。

关键词：科研横向经费；预算绩效；一体化管理；实践创新

0 引言

为改善当前财政收支紧平衡状态，提高资源配置效率和预算管理统筹水平，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）于2021年3月实施，就加强政府性资源统筹管理、规范预算支出结构做出重大决策部署，要求拥有行政权力的各级部门将依靠国有资源（资产）获取的特定收入、经营权收入等，按规定纳入预算管理。科研横向经费属于科研单位事业收入，是科学事业单位财务管理的重要对象，亦应被纳入预算管理范围。如何加强科研横向经费监管，实行全面预算和绩效考核，进而实现预算绩效管理一体化，提升科研横向经费的使用效率，是当前需要重点思考并加以解决的问题。

1 科研横向经费和预算绩效管理概述

1.1 科研横向经费

长期以来，我国科研经费按来源不同大致分为纵向经费和横向经费两类。纵向经费是国家部委、省市各部门自上而下的拨款，用于支持科研院所、企事业单位开展科学研究、技术开发等活动[1]；横向经费是指科研单位通过技术服务、技术咨询、技术转让、成果转化等形式，与社会企业或政府单位合作获得的项目活动经费，是科研事业单位经费的重要来源之一[2]。

纵向经费是财政拨款，实行全额预算管理，统收统支；横向经费是非财政拨款，通过科研横向项目取得，以收定支，按合同约定进行管理使用。科研横向项目通常合作单位多、合作情况复杂，管理上与纵向科研经费有所区别，遵循合同约定、激发活力、加强服务、注重实效等基本原则[3]。科研横向项目兼顾经济效益和社会效益，具有拓展经费来源渠道、激发科研创新活力、服务社会和提升社会形象等积极作用。

1.2 预算绩效管理

预算是经法定程序审核批准的国家机关、团体、事业单位年度集中性财政收支计划。预算作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，既能够体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，又是宏观调控的重要手段。非财政拨款资金预算管理遵循以下原则：明确责任、加强统筹、强化约束、讲求绩效。

绩效是指组织或个人在社会经济管理活动中一定时期内的投入产出情况，即结果和成效。产出和成本是績效目标的主要内容。预算绩效管理还将经济效益、社会效益、生态效益等指标纳入考量范围，同时兼顾服务对象满意度、可持续性影响等因素，维度呈现多元化。

预算绩效管理以支出结果为导向，以绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理为主，辅以绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理的综合系统。预算绩效评价的内容包括经济性、效率性、效益性、公平性。

预算绩效管理与传统预算管理的区别是：预算绩效管理注重结果导向；传统预算管理强调合法依规。预算绩效管理与审计监督的区别是：预算绩效管理贯穿预算管理的全过程，以内部管理为重；审计监督则将重点放在外部监督和事后检查上。

2 科研横向经费实行预算绩效一体化管理的现实意义及迫切性

2.1 科研横向项目已成为科学事业单位科技活动的重要组成部分

科研横向项目是高校、科研院所和企业之间开展“产学研”合作的重要途径，有助于拓宽科研单位研发经费来源渠道，调动科研人员科技创新能动性，有效促进科技成果转化，实现科研成果与社会需求紧密对接，对服务经济社会发展、提升科研人员社会形象具有巨大作用。

随着科技体制改革和科技创新的深入，在高校、科研院所等科创“主阵地”中，科研横向项目的分量越来越重，成为科研单位科技活动不可忽视的组成部分。一些差额管理单位及大部分自收自支管理单位更是把横向项目作为科研重中之重。为激发科研人员创新活力，破除制约科研人员创新创业的机制障碍，地方政府及科研院所纷纷出台横向项目管理办法，全面放开科研横向项目管理。2018年下半年，南京工业大学对专业技术职务评聘办法进行修订，新增了科研人员普遍关注的社会服务型系列职称，职称评定与纵向科研同等对待。为加大对科技成果转化的支持力度，江苏省出台了“科技改革30条”，明确提出可将职务发明成果转化获得的收益高比例用于奖励研发团队。2023年初，内蒙古自治区印发的《关于进一步强化科技激励的若干措施》提出，科研院校接受企业等外部单位委托的横向经费，按成果转化收入管理，可纳入绩效工资，不受核定的绩效总量限制。2022年12月，《陕西省深化科技成果转化“三项改革”十条措施（试行）》发布，支持高等学校、科研院所将科研横向项目结余经费纳入科技成果转化收入管理，允许横向结余经费技术入股，在实体运行期间，所得税可参考递延纳税政策。

2.2 当前科研横向经费管理使用中存在诸多问题

2.2.1 预算理念淡薄，经费支出不规范

科研横向经费属合同约定，由单位自行管理。受职称评审、经费支出和绩效比例等限制，多数单位未制定专门的横向经费管理办法，横向经费预算支出参照纵向经费框架编制，但编制过程较随意，缺乏明确的开支标准和范围。一些科研单位对不同类型的横向项目，如科技服务、成果转化、协同创新等，编制经费预算支出时不能区别对待；对间接费用的提取比例、固定资产是否达到认定标准等制度不明晰，导致预算模糊、经费支出混乱，经常出现超预算情况。

2.2.2 绩效评估欠缺，成本核算流于形式

科研人员实施横向项目，大多疏于对项目经费进行准确的成本核算和绩效评价，对所承担项目的经济效益和社会效益欠缺准确的评估和鉴定。有些单位经常资金一到手，就再也不管项目完成情况，不仅难以做到节约经费、花小钱办大事，而且往往出现项目无法正常结题验收甚至根本未验收的状况。这背离了承接科研横向项目的初衷，会给社会造成不良影响。

2.2.3 内控制度不严，财政监管失效

目前，国家对科研横向经费没有制定相对统一的管理制度，允许承担单位自定规则，灵活使用，这就会造成财政监管措施不到位，出现科研横向项目经费“体外循环”现象。有些单位遇到运行经费紧张情况时，单位领导往往会随意挪用、拆借、挤占科研横向经费；有些单位为了留有更多结余资金，便于自身利益分配，往往会转移横向项目成本支出，如应承担的差旅费、房租、水电费及固定资产占用费等成本费用不计入项目内，出现低成本甚至零成本现象；还有些单位出现虚开发票、虚构业务、转移资金、套取资金等违法乱纪问题。对于横向项目实施过程中产生的科研副产物，大多单位会违规私下处理或账外处理。

2.2.4 预算绩效一体化管理进展缓慢、效率低下

科研人员承担横向项目，目的是服务社会，拓展科研经费，实现经济效益与社会效益的最大化。但《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》实施以来，一些科研单位由于对科研横向经费实行预算绩效一体化管理缺乏足够的重视和认识，没有充分意识到其切身利益和重大深远意义，做不到预算和绩效一体化管理的有机融合，导致科研横向经费的正向激励作用不能得到充分发挥。

2.3 新形势下迫切需要对科研横向经费实行预算绩效一体化管理

2.3.1 横向经费来源渠道趋多，体量和管理难度趋大

随着国家对科技事业愈加重视，科技人员的科技创新能力不断增强，服务社会的能力亦越来越强。同时，社会对科技成果的需求越来越强烈。科研人员在完成所承担的政府科研任务的同时，利用自身科技优势，积极与社会对接，为社会提供更多技术服务、成果转化。随着科研横向项目的增多，横向经费体量越来越庞大，管理越来越难，使用越来越严，迫切需要对科研横向经费实行全面预算管理和绩效管理，提高一体化管理水平。

2.3.2 经济增长趋缓，财政支付压力趋大

受新冠疫情和国际形势的多重影响，我国经济增长有所放缓。2022年中央经济工作会议指出，我国现阶段仍然存在需求收缩、供给冲击、预期转弱等多重压力，经济恢复的基础尚不牢固，要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，坚持稳字当头、稳中求进。科研单位作为国家科技创新的主体，理应为国分忧、厉行节约、从严从紧，将科研横向经费全面纳入预算管理和绩效管理，提高横向经费的使用效率，让每一分钱都能创造出更大价值。

2.3.3 预算绩效一体化管理政策和措施日趋完善

为进一步完善预算管理制度，充分发挥财政在国家治理中的基础和支柱作用，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）于2021年发布，各地亦相继出台相关实施办法。例如，山东省发布了《山东省人民政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》（鲁政发〔2021〕19号）、《山东省省级非财政拨款资金预算管理暂行办法》（鲁财预〔2022〕54号）。后者明确要求各单位应当将通过科学技术取得的各项科研横向经费等非财政拨款收入全部纳入单位预算，合理确定绩效目标，积极开展绩效评价，未列入单位预算的非财政收入不得安排支出；加大省级行政、公益一类事业单位非财政拨款结余统筹使用和支付力度，除另有要求外，各单位应力争于2023年底前全部消化以前年度结存的银行存款。

3 科研横向经费预算绩效一体化管理实践创新探索分析

3.1 正确理解新时期科研横向经费预算绩效一体化管理的深远意义，不斷推进预算管理与绩效管理的深度融合

过去，人们对于科研横向经费的理解大多停留在“科研创收”阶段，基本认可其拓宽经费来源、提升社会形象等作用。新时期，面对“双循环”新发展格局，将科研横向经费等非财政拨款收入全面纳入预算绩效管理，无疑会给科研单位横向经费管理提出新课题。要充分肯定横向经费对科研活动和社会经济的促进作用，不断加大多元化科技投入；要不断深化科技体制改革，将横向经费的绩效评价结果列入科技人员职称晋升和人才评价管理范畴，调动广大科技人员的主观能动性，激活科研人员科技创新的内生动力；要深化科技评价改革，树立成本核算和效益优先理念，推进成本预算绩效管理，开展成本效益分析，做实成本绩效目标，不断提高横向资金使用效率；要统筹考虑国家、单位和个人的关系，树立全局意识，准确把握当前经济发展形势和国家方针政策，不断增强政策执行力。

3.2 建立健全预算绩效一体化管理机制，保障横向项目安全流畅运行

科研横向项目预算绩效一体化管理要践行全方位、全过程、全覆盖理念，把预算管理和方法与绩效管理全过程深度融合，进而实现预算管理与绩效管理运行的一体化。科研单位应建立健全项目预算绩效一体化管理的评价体系，以全面、客观为原则，既要从立项角度出发，考察项目必要性、合理性和方案可行性，又要从经济角度出发，评估投入的经济性和筹资的合规性，形成事前绩效评估报告。在项目实施初期订立合同时，要充分考虑、审核合同各要素的合法性，明确项目双方权利和义务，制定风险防范措施；使用横向经费，要预算全面、支出合理，严格实行成本核算和绩效评价，制定奖惩办法；项目完成后，项目经费和项目完成情况要得到合同双方的确认，必要时可由项目双方约定，项目负责人对经费使用的合规性、合理性和真实性承担经济与法律责任。

3.3 采取切实有效的监管保障措施，推动预算绩效一体化管理提质增效

省一级主管部门应当在预算绩效一体化管理系统中设置监控预警规则，强化结果应用；要引入和试行末位淘汰制度，定期对绩效考核不良的项目予以警告。单位主管部门对资金使用的安全性和效率评价要实行定期“内部跟踪审计+外部专业审计”方式，也可由项目方委托第三方机构对项目实施方经费使用状况做全过程监督评估，达到预算管理与绩效管理、调整预算与结果完善的有机衔接。科研横向项目实施方要完善内部控制制度，建立全过程资金监控机制。为减轻科研人员事务性工作负担，保障经费的安全性、规范性，提高科研项目资金管理水平，项目实施方可聘请专业科研财务助理[4]。

3.4 创新横向经费管理方式，提高预算绩效一体化管理水平

科研单位将横向经费全部纳入单位预算管理，要按照预算绩效一体化管理规范要求，实行项目全过程、全生命周期管理。因项目来源不同，对横向经费的使用和管理也应有所不同：对依托单位资源取得、收入和成本相对固定的技术服务类、委托加工类项目，资金管理上可采用相对稳妥的方式，按一定比例计提管理费用；对创新性强、风险大、效益明显的技术研发类、成果转化类项目，可允许单位结合自身实际调整科研横向项目经费预算，灵活制定资金使用管理办法及相应的奖惩办法；对于剩余结余资金，原则上将其全部编入单位下一年度收入预算，但对结余资金多、项目延展性强的横向项目，允许单位制定合理的项目结余资金处置方式，如申请暂缓纳入下一年度财政预算管理、成立可持续发展基金等。

4 结语

科研横向项目是科技创新活动的重要组成部分，统筹考虑科研横向经费，强化预算绩效一体化管理，不仅能有效提高横向经费的收益水平，而且能稳定增强财政资源的有效供给，优化财政支出结构。科研横向经费预算绩效一体化管理是当前及今后一段时期我国科研经费管理可借鉴之路，意义重大。

参考文献

[1]章冬兰.浅谈高校科研经费管理存在的问题及对策[J].财会通讯，2011（29）：61-62.

[2]高超.新形势下农业科研事业单位横向经费管理方式创新与探索[J].中国农业会计，2022（8）：38-40.

[3]崔惠绒，姚琳，张晓敏，等.加强科研机构横向经费管理的思考[J].审计月刊，2016（11）：47-49. [4]葛爱娟.建立科研财务助理制度的思考[J].财会学习，2017（20）：44，46.

收稿日期：2023-07-04

作者简介：

张教洪，男，1966年生，本科，高级会计师，主要研究方向：中草药育种与推广、科研财务。

梁军，男，1977年生，本科，高级技师，主要研究方向：科研财务。