新能源汽车充电桩支持政策与制度完善——基于产业发展现状的观察

胡 勇，郑 榉，郑 勇，古 婷，范诗宇

（1.北京师范大学 人文和社会科学高等研究院,北京 100091；2.北京师范大学珠海分校 国际商学部，广东 珠海 519087；3.北京师范大学知行书院，北京 100088）

一、引言

伴随第三次产业技术革命浪潮来临，我国迫切需要在绿色发展理念指引下大力发展新能源汽车产业。鉴于中国新能源汽车市场保有量不断增长，充电桩产业成为新能源汽车产业和能源转型战略重要组成部分，并被国家列为“新基建”七大产业之一。为推动新能源汽车消费市场建设发展，各级政府在产业发展初期推出的包括购置补贴在内一系列消费端支持政策效果显著。随着国家对新能源汽车市场各项补贴逐年退坡，各地方政府针对新能源汽车政策支持工具逐步转向“补桩”。作为新兴产业，政府对充电桩项目投资、建造、运营维护等方面政策设计难免存在一定缺陷，导致充电桩产业发展过程中遇到一些阻碍。为确保新能源汽车产业健康可持续发展，亟须对充电桩支持政策的相关配置制度进行进一步完善。

二、文献综述

王娜等认为充电桩是新能源汽车发展关键所在，当前及今后一段时期内，有关政策对发展充电桩产业仍有重大影响。[1]刘艳红等认为，充电桩对新能源汽车迅速普及具有决定性作用，是新能源汽车大面积快速推广基础。[2]石淞宇认为，充电桩建设回报周期长和投入成本高这两个特点极大地提高充电桩项目进入门槛。充电桩盈利模式单一是导致投资商积极性不高的决定因素，所以政府应该拓宽充电桩盈利模式。[3]Felix Baumgarte等认为提高电动汽车渗透率，有必要投资开发全面而广泛快速充电网络。[4]Rostad Saether等通过实证分析结果表明，充电基础设施，特别是快速充电基础设施增加，能够提高电动车市场份额；此外，基础设施需要更多政府参与，政府支持政策协调和监管一致性，也显得同样重要。[5]以上文献大多是从经济学等实证角度，对充电桩的重要性及其产生的市场效果进行研究，从产业政策及制度角度研究充电桩政策性支持工具的相关文献相对较少，对于未来如何进一步优化充电桩支持政策配套制度的相关文献也极为少见。本文将在已有研究基础上，通过对我国新能源汽车充电桩政策的配套制度和市场发展现状进行粗浅分析，重点探讨充电桩产业典型“市场困境”背后的相关政策缺陷，并针对性提出制度完善建议。

三、充电桩政策工具和产业发展现状

自国家推动建设新能源车和充电桩产业发展以来，陆续颁布大量相关利好政策，对推动产业发展效果显著。

（一）我国充电桩政策工具现状

从国家层面看，为促进充电桩产业发展，2015年至2022年间国家出台一系列关于充电桩建设与运营相关政策性文件。2015年9月，国务院办公厅发布《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》[6]，首次提出加快充电桩产业建设；2016年财政部发布《关于“十三五”新能源汽车充电基础设施奖励政策及加强新能源汽车推广应用的通知》，明确提出对于充电桩建设企业给予奖励支持[7]。为落实新能源汽车补贴退坡方针，根据中央四部门印发的《关于进一步完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知（2019）》，地方政府在过渡期后不再对新能源汽车给予购置补贴优惠，财政补贴转为用于支持充电桩建设和配套运营服务等领域[8]。我国充电桩支持政策从首次提出、方向确定到逐渐完善，旨在有效促进充电桩产业发展。

从地方层面看，各地政府在中央政府政策性文件指导下根据各地不同情况制定充电桩支持工具、补贴内容、补贴方式和补贴标准。总体而言，地方政府对充电桩产业政策支持可以分为以下两个阶段：在前期阶段，按照充电桩建造数量、额定功率和充电桩投资额对制造、生产充电桩企业进行补贴。针对充电桩建设企业，一些地区已出台相关支持政策，例如，贵州省对于充电桩建设企业实行建桩数量补贴，其支持政策工具较完善。[9]在后期阶段，对于充电桩运营商，按照充电桩运营千瓦时给予运营补贴。当前，我国部分地区已出台针对充电桩运营商多样化支持政策。例如，江西省地区对充电桩进行数据监测，根据充电桩运营效率对充电桩运营商进行运营补贴，其力度较为明显。[10]上海市近几年持续增加充电桩运营商补贴力度，并设立考核评分机制，根据不同情况给予不同金额补贴。[11]当前，一些营运性车辆市场保有量较高地区正积极探索充电桩产业支持路径，例如广东省深圳市近几年充电桩支持政策逐渐从补贴充电桩设备转向补贴充电桩运营，特别是深圳市罗湖区已出台完善充电桩运营维护管理办法[12]，包含充电桩布局、安全监管和市场准入标准细则。相对于其他省市，深圳充电桩产业政策及制度设计较为科学和完善。

（二）我国充电桩市场发展现状

在政策支持以及科技进步驱动下，我国新能源汽车充电桩产业不断发展壮大，正处于市场高度集中阶段与快速增长时期。[13]从数量与规模角度看，2020年我国充电桩建设规模持续高速增长，由图1可见，充电桩保有量和车桩比显著增长。在碳排放目标以及“新基建”政策①激励下，近年来充电桩保有量出现新一轮高速增长，我国充电桩支持政策效果显著。当前中国充电桩网络体系初步形成，我国已建成世界上数量最多、辐射面积最大、服务车辆最全的充电桩体系。[13]

图1 2016-2020年充电桩规模增长情况

从技术角度看，充电桩市场技术水平日益提高，不断创新。当前市场出现各种类型充电桩，包括智能充电桩、无线充电桩等都多类别供消费者选择。充电桩逐渐从慢充桩向快充桩发展，极大满足新能源汽车用户需求。伴随5G 技术发展，充电桩市场也出现一些新趋势，如通过5G 远程监控，可实现充电桩即时监控和管理。此外，政府与充电桩企业共同推进“互联网+人工智能+充电桩”体系建设，实行对充电桩运营有效监管，以提高充电桩服务水平，优化充电桩用户体验。

从市场主体结构看，充电桩市场运营商之间的竞争态势日趋激烈。当前市场主要由政府和民营企业共同参与。政府在政策、投资和规划方面大力支持充电桩产业发展，民营企业则依托自身技术优势进行创新和扩张。充电桩市场发展至今，大型充电桩运营商占有较大市场份额，小型充电桩运营商仅占据较小份额。此外，部分大型充电桩运营商逐渐介入充电桩生产制造环节，以完善自身充电桩产业链。自2015年以来，国家电网、南方电网等央企逐步成为充电桩运营主力。从图2可见，2018年后，特来电、星星充电等私人企业参与充电桩建设与运营业务，逐渐成为充电桩市场龙头企业，占据较大市场份额。不难预测，未来充电桩市场竞争将更多聚焦于充电效率、充电桩盈利模式和用户体验等方面，并将不断推动充电桩技术水平革新与充电桩产业快速发展。

图2 2021年各企业公共充电桩增量占比情况

四、充电桩产业发展困境解读

自“新基建”等一系列利好政策推出以来，我国充电桩产业发展快速，充电桩基础设施逐渐满足新能源车市场要求。然而，在产业快速发展过程中，建设布局不均、运营商盈利空间小、市场准入水平低及“僵尸桩”现象正在阻碍充电桩产业可持续发展。

（一）充电桩建设布局有待优化

当前，受多种因素影响，我国充电桩建设布局存在明显缺陷。第一，高速公路充电网络有待完善。据中国充电联盟联合快电发布《2021中国电动汽车用户充电行为白皮书》数据显示，19.9%的新能源汽车用户有跨地区、跨城市充电需求。[14]在某些地区，充电桩长期处于闲置状态，而高速公路服务区、城市外围区域、乡镇地区等充电桩数量依然比较匮乏，导致跨区域用户出现“一桩难求”现状，这对新能源汽车发展造成较大阻碍。新能源车主长途出行必需补能场景，高速公路充电桩占比明显偏低，无法满足车主充电需要。因此，高速公路服务区、城乡等区域公共充电桩建设力度和充电网络覆盖范围仍需扩大。第二，城区居民小区等区域难建桩。有些城市要求，只有拥有“个人产权固定车位”，才能安装充电桩。这一苛刻要求，造成许多电动车主不能在居住区内安装充电桩。[15]物业等社区管理部门还常常以电力负荷大、安全性差等原因，拒绝居民在居住区内安装充电桩。以上这些居民生活区管理措施无法做到兼容充电桩布局，不利于充电桩普及。

（二）运营商利润空间有待提高

充电桩运营商利润空间主要取决于运营成本、收费模式和充电桩利用率三个方面。目前来看，充电桩运营商普遍都处于亏损状态，充电桩运营商利润空间小。首先，充电桩运营商运营成本高。充电桩能量过低导致充电时间长，客户来源不足，使得充电运营商难以达到盈亏平衡点。充电桩行业竞争激烈，降低行业整体利润。其次，充电桩运营商收费模式单一。当前，充电设施运营商只依靠收取单一充电服务费赚取利润，将其作为主要收入来源，无法覆盖前期巨大投资和后期运营维护成本，[16]从而导致设施运营效率低下、投资回报率低。此外，伴随充电桩市场竞争日益激烈，大部分充电桩运营商压低价格以提高核心竞争力，致使充电桩盈利能力降低，无法提高利润空间。最后，充电桩利用率低。充电桩较低利用率，导致充电桩运营商收入减少，最终影响利润空间。与美国、日本相比，我国充电桩每日使用率较低，部分充电桩使用场景薄弱地区的利用率更低，这对充电桩运营商赚取利润产生许多消极影响。低利用率充电桩导致单个充电桩盈利能力不足，最终影响充电桩运营商整体利润。

（三）市场标准混乱

统一市场标准对于促进新能源汽车与充电桩产业发展有重大意义。目前，混乱的充电桩市场标准已成为制约新能源汽车产业与充电桩产业发展的主要阻碍之一。无序的充电桩技术标准和差异较大的品质规格无法满足不同新能源品牌、车型使用客户需求，极大降低了充电桩充电效率，不利于新能源汽车和充电桩普及。

首先，充电桩企业市场准入标准混乱。在一定程度上，这种现象在短期内有助于扩大充电桩产业规模，然而从长期来看，也会造成一些消极影响。主要表现在综合能力较弱的充电桩制造企业在基础设备研发、制造方面的投入较少，导致市场上充斥着大量不符合充电桩用户期待和要求的充电桩，且用户体验感较差。不同地区的市场准入标准导致充电桩质量参差不齐，不利于充电桩技术水平提升。总体上看，充电桩市场准入标准混乱已经成为阻碍充电站建设和运营主要因素。[17]其次，充电桩技术标准制定混乱。我国有现行充电桩标准方面的法律规范在2021 年3 月9 日正式发布，并于2021 年10 月1 日实施充电桩国家标准GB/T39752-2021《电动汽车供电设备安全要求及试验规范》。[18]该标准规范性文件在充电桩起步时期对规范行业标准具有重大意义，然而一些地方政府为快速提升充电桩规模，在产业发展初期并未统一充电桩技术标准，导致不同制造商、不同品牌生产的充电桩，其技术标准存在很大差异，导致充电桩兼容问题突出。充电桩市场标准混乱，是由于早期粗放发展充电桩产业所造成，从长期运行来看行业发展很不稳定，[19]不利于我国充电桩技术优化升级和新能源汽车产业与充电桩产业发展。

（四）“僵尸桩”现象凸显

“僵尸桩”现象是指部分地区充电桩在建成之后缺少妥善维护运营，年久失修，逐渐遭到废弃，浪费大量社会、土地资源，对充电桩产业健康发展十分不利。“僵尸桩”现象背后是充电桩后期运营维护不到位问题。[20]我国充电桩前期规划时，部分充电场站未考虑当地实际充电需求，导致场站建成后使用率低，长期缺少运营及后期维护，最终被废弃。此外，部分充电桩因为充电桩运营商经营不善而被弃置，其拆除成本普遍高于建设成本，使得许多充电桩企业不愿意对这些遗留充电桩进行处置，造成棘手遗留问题。[21]

2018 年前后北京蟹岛度假村附近停车场存在大规模“僵尸桩”，大约有40 根充电桩被闲置甚至已经损坏。[22]该项目建于充电桩行业发展初期，当地政府给予建设充电桩企业较多补贴。蟹岛地区相关充电桩建设企业为追逐政策红利盲目铺设充电桩以换取补贴，以上因素是当地充电桩扩张的主要因素。地方政府粗放补贴政策间接导致充电桩市场盲目扩张，造成充电桩大量闲置。从北京“蟹岛”地区“僵尸桩”案例可见，前期政府充电桩政策具体配套制度设计存在一定缺陷。

五、政府充电桩产业支持政策工具缺陷背后的制度解读

政府的充电桩支持政策对充电桩产业规模、数量增长产生显著且积极效果。然而，伴随地方政府补贴政策工具持续落实，上文解读的“市场异象”说明现有充电桩政策已无法保障该产业高质量可持续发展。目前我国充电桩产业支持政策存在的某些缺陷。

（一）充电桩布局缺乏制度引导

在中央及地方补贴政策刺激下，大批企业跑马圈地式扩张，带来项目建设布局缺乏合理规划。[23]首先，一些地方政府对充电桩布局偏好较低场景支持力度偏弱，无法引导充电桩建设企业前往这些区域建造充电桩，导致这些区域消费需求得不到满足。从国家层面角度看，我国充电桩产业支持政策设计与规划较完善，一些地区相继出台相关政策和规定，十分有利于充电桩产业建设。然而，一些地方政府在制定充电桩支持政策时往往以普适性为主，对于充电桩布局偏好较低场景缺乏针对性指导意见和制度性文件，对充电桩在乡道、高速公路及部分景区布局支持力度小，缺乏引导充电桩建设企业合理规划充电桩布局的规范性文件。

其次，部分地区充电桩建设与城乡发展、交通运输网络布局不相适应。充电桩布局未与城乡统筹、城市规划等相结合，尤其未考虑到规划所涉及的基础设施、商业街区等方面，造成社会资源极大浪费。充电桩建设布局并未纳入相关新能源汽车发展规划，也未纳入到高速公路、电网等专项规划中，造成各种资源利用率低下。

（三）政策工具形式单一

当前，我国对充电桩政策工具主要有三种：按照建设充电桩数量、质量、功率级别对生产商进行一次性补贴；依据充电桩运营情况评级对运营商进行补贴；按照一些企业对充电桩投资额进行一定比例补贴。这些补贴形式对部分规模较大充电桩企业是较为有效的激励措施，然而对于一些规模较小企业，由于其产量与运营量小，其所获取的补贴额度较低。而市场发展初期充电桩建造成本运营成本高，利润空间小，回本周期长，以上补贴模式只会导致大量规模较小充电桩企业持续亏损甚至倒闭。

政府政策工具形式单一是造成这一现象主要原因。首先仅通过直接资金发放进行补助的财政补贴方式在如今充电桩市场化竞争背景下所产生的市场效率低下，充电桩企业得到的支持力度有限。此外，直接资金补助容易滋生充电桩企业“骗补”乱象，扰乱充电桩市场秩序，体量小、竞争力弱的充电桩企业容易遭受排挤，不利于形成竞争有序的公平市场环境。再次，专项基金、银行贷款放宽或者税收减免等多形式财政支持政策在许多地区充电桩政策性文件中并没有提到，而近年来又出现地方政府逐渐采用“退坡”机制，减少对充电桩直接资金补贴，但同时却并没有出台结合市场激励机制的多样化补贴工具。

（三）充电桩质量监管制度有待完善

目前，我国已出台一些相关充电桩质量标准或者质量认证规定。然而一些地方政府却很少依据国家质量标准制定相应的充电桩质量管理规范，尚未将充电桩纳入国家3C认证产品目录②。我国充电桩产业依然处于发展期，早期受国家政策激励，大量企业参与充电桩建设，出现充电桩制造商“鱼龙混杂”的局面。由于政府没有对充电桩质量标准要求企业进行强制安全认证，导致后续发展中的一些企业为降低生产成本而降低品质标准。并且，地方相关质检机构对于充电桩质量监管缺乏有效监管，导致良莠不齐的充电桩产品也能够顺利流入市场。最后，一些地区充电桩年检标准制度有待优化，缺乏对通信协议、电池管理系统等充电桩核心板块进行定期检测的规则。

（四）充电桩运营监管制度亟须完善

政府现阶段充电桩支持政策，不仅涵盖对建桩企业扶持，还包括充电桩运营商补贴，在政策方面，从“支持充电桩建设”逐步过渡到“支持充电桩建设+充电桩运营”，这一过程可以有效改善充电桩无效建设、盲目建设、建而不使用等现象，将充电桩产业推向有效发展。然而，在充电桩建成之后，仍需对后期充电桩运营进行监管。目前仅部分地方政府在企业申领补贴时开始有针对充电桩运营时间设立要求，其中包括充电桩运营数据检测和充电桩运营强制性管理规定。如上海市出台相关充电桩运营监管规定，利用大数据检测系统实施对充电桩运营数据采集与检测，形成一套相对完善的充电桩运营监管体系。[24]

整体而言，由于国家针对充电桩支持政策文件中缺乏运营监管方面的指导性规范，导致目前仍然存在大量充电桩缺乏维护及闲置现象。政策决策部门设计支持工具时未能对项目运行出现的以上问题出台类似补贴退还、行政处罚等规范性文件。

六、充电桩产业政策完善建议

针对充电桩产业初期发展困境结合中国一些先试先行地区和国外充电桩政策经验，提出建议。

（一）增加充电桩优化区域布局制度

首先，政府应逐步减少对于在城市热点区域建设、运营充电桩补贴，逐步增加对城郊、国道、乡道、高速公路服务站等区域充电桩政策支持力度，促使建造商、运营商在充电桩使用场景薄弱区域进行充电桩建设、运营。根据不同区域特点和用电需求建设充电桩，是充电桩合理布局重点。例如一些常住人口密度高、新能源车保有量高地区，充电需求较大，土地价格较高，因此政府应完善政策工具，增加充电桩优化区域布局规则，引导企业前往这些区域参与充电桩建设；相反，对于常住人口密度较低、新能源汽车保有量较低地区，需要通过政策性工具引导并鼓励支持充电桩建设。其次，充电桩布局制度需要与城乡战略规划相结合，统筹考虑城乡发展规划。考虑不同地区交通道路和电网规划，根据充电需求及时更新充电桩布局方案。[15]合理布局是充电桩布局基础，政府需根据未来发展趋势提前推进充电桩布局。最后，应鼓励相关交通主管部门和供电企业积极参与新能源汽车充电桩布局规划编制工作，共同制定科学合理布局方案。共同打造协同发展智能交通网络和智能电网，为新能源汽车产业和充电桩产业提供更好服务和发展环境。

（二）补贴工具多样化

目前我国大部分地区对于充电桩企业出台的政策工具仅限于直接资金补助，利用税收对充电桩进行补助的政策工具较少。为提高政策性工具的市场效果，提高财政工具的实效，建议结合市场激励机制，出台多样化的政策支持工具。首先，一些地区可以推出除直接资金补助之外的财政支持工具，例如税收减免。有很多国家通过不同税收减免方式开展对充电桩支持。例如，比利时、丹麦、荷兰、美国联邦、美国哥伦比亚特区、美国俄克拉何马州采用税收抵免支持充电桩项目。目前我国只有较少地区充电桩能享受税收政策，建议地方政府出台差异化动态税收优惠政策，例如推行基础设施建设给予5-10 年企业所得税免税期的政策工具。[25]其次，可以对运营商采取电费优惠支持，减少其运营成本与压力，更好地扶持充电桩运营商。德国汉堡、挪威等地区政府采取充电桩运营商电价减免的支持措施。[26]我国各级政府机构应该不断优化充电桩产业支持形式，使充电桩支持政策中补贴工具多样化。

（三）建立统一规范的行业标准

政府需制定统一的充电桩行业标准制度，通过建立统一、科学的充电桩市场准入规范，保证行业可持续发展，促进充电桩行业良性竞争格局形成。首先通过完善充电桩标准体系和互联互通机制加快完善，行业规范水平有望持续快速提升。[27]其次，政府亦可科学细化充电桩建设企业享受补贴标准的规则，采用评级标准体系与企业获取补贴额度挂钩，这将有利于引导、促进充电桩建设企业生产出更高质量充电桩。最后，应尽快将充电桩纳入国家3C认证产品目录体系，实现对充电桩产品质量与品质保障，提升产品安全性能，为有效开展充电桩质量监管提供法理依据。

（四）建立充电桩运营监控统一体系

首先，为有效监管现有充电桩补贴项目，提高政策财政资金的效用，应该分阶段分步骤逐步拓展现有充电桩项目的监控平台覆盖面，使其逐渐形成纵向贯通、横向协同的全国性和省级监控体系。其次，逐步完善数据服务、安全监控和运行分析等系统，[28]促进多系统间安全数据交流和共享；推动充电桩监控信息整合，建立充电桩监控统一系统。最后，各省级监控平台之间构建互联互通互享机制，定时发布各地区充电设施运营状况。

七、结语

充电桩建设是新能源车产业可持续发展的重要支撑。[29]近几年来，我国充电桩支持政策取得显著效果，充电桩保有量及产业规模增长迅猛，技术水平不断提高。尽管当前我国仍处于充电行业发展初期阶段，充电桩发展与国际发达国家还存在一定差距，但伴随国家相关政策及配套制度不断完善，充电桩布局建设将逐渐优化，充电桩质量与运行效率也将不断提升。

注释：

①“新基建”政策是我国政府推行的经济政策，着力于发展数字化、智能化、绿色能源等领域的基础设施，促进科技创新和产业升级。包括5G、人工智能、物联网等，旨在推动经济结构升级和可持续发展。

②“强制性产品质量认证规章制度”，英文名称“China Compulsory”.