乡村振兴下广西边境地区农村公共产品供给

2024-01-12龚崇清

理论观察 2023年9期

龚崇清

摘要：在乡村振兴战略的背景下，如何在边境地区保障农村公共产品供给是党和政府正在面临的考验。广西边境地区集老、少、边、穷等特征于一体，在农村公共产品供给上存在较多困境。结合协同治理理论，选取大新县作为例子，乡村振兴战略实施以来，大新县在普惠型和特殊型农村公共产品供给上取得了不错的成效，同时了解到多元主体协同参与农村公共产品供给面对一些急需解决困境，为此需要充分发挥政府、农民、社会组织与市场企业在参与农村公共产品供给的协同作用，把握有限政府作为、转变农民参与方式、提升社会组织能力、消除市场进入壁垒等，才能更好实现多元主体有效参与农村公共产品供给。

关键词：农村公共产品供给；协同治理；乡村振兴；广西边境地区；大新县

中图分类号：F320 文献标识码：Ａ文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）09 — ０111 — ０6

2018年9月，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》出臺，规划指出按产业、生态、组织、以及人才五个方面振兴有序推进、实现乡村的全面振兴［1］。2022年二十大报告提出，基本服务实现均等化，农村基本具备现代生活条件，统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。由此可见，对农村公共服务与公共产品的供给、完善农村基础设施建设是实现中国式现代化、全体人民共同富裕必要途径。广西边境地区多为民族聚居地区，以农村为主，农村人口较多，是国家践行乡村振兴战略的重要地区。为更好实现广西边境地区乡村振兴战略目标，需要对农村公共产品供给进行优化，结合协同治理理论，了解广西边境地区农村公共产品供给成效，以及取得成效的过程中面临的多元主体协同构供给困境，从而提出构建多元主体农村公共产品供给的对策建议。［2］

一、边境地区农村公共产品供给问题提出与理论审视

（一）问题的提出

二十大报告中提出要统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村，加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边。大新县是广西边境典型代表地区之一，在十八大以来，政府对大新县等边境地区的农村贫困群众提供了多项公共产品。然而在现阶段以大新县边境农村的公共产品仍多以政府单一供给主体模式为主，与乡村振兴战略要求有所背离。公共选择理论启示，政府也会出现失灵，单纯以政府提供农村公共产品，很难适应在乡村振兴下的政府职能与政府管制的需要。构建起以政府为核心主体，农民、市场、社会组织等多元主体协同实施农村公共产品供给策略。

（二）理论审视

20世纪70年代，协同治理理论作为一门新兴交叉学科在西方兴起。海尔曼·哈肯（HermannHaken）教授于1969年在斯图加特大学授课过程中首次使用了“协同”这个术语，1971年哈肯与罗伯特·格雷姆（Robert Graham）共同发表《协同学——协同作用的科学》一文，第一次以文字形式正式提出“协同学”（Synergetik）的概念。哈肯认为协同治理理论是指在开放的系统中，用协同的知识和方法论去看待事物，通过联合不同利益主体共同行动、相互协作，整合好系统中各要素、资源，形成合力，使公共问题得到有效治理的一种新的范式。

我国学术界诸多学者也对协同治理理论进行了深入研讨。在对协同治理理论定义上，杨小俊、陈成文、陈建平（2020）等认为协同或者合作治理理论是指在应对社会发展过程中依靠单一主体不能解决的棘手问题中形成的，其根本特征是对治理过程中多元性的认识与运用［3］；杨嬛，黄雅奥，王家合等（2021）认为协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、公民等子系统构成开放性整体系统，各主体之间相互协作、共同作用，最终达到最大限度地维护和增进公共利益的目的，其主要特征包括主体多元化、系统协同性、系统的动态性等。［4］对协同治理理论主体研究上，李丽莉、张忠根等（2019）认为个体、家庭、村庄和村级以上区域4个层面分析了影响农村公共产品供给的因素［5］；王博、白俊芳认为（2022）协同治理多元主体主要包括基层政府、村两委、社会组织、村庄精英和普通村民等［6］。在协同治理实现方面，张继亮、王映雪（2019）等认为应厘清政府与社会组织的关系，政府应加强自身能力建设，社会组织要积极提升价值判断与行为选择能力以及公共服务的实际供给能力，政府与社会组织之间彼应增进彼此之间的信任与共识等［7］；侣传振（2019）认为在互联网时代要实现有效的协同治理要满足广大人民群众的实际需求，即现代信息技术发展及其带来的协同治理都应以人民为中心，以服务人民为宗旨。［8］

综上所述，国内外关于协同治理的研究较为丰富，在针对农村公共产品供给上给予可供参考较多，协同治理理论的核心在于合作与协同，协同关系包括政府部门间、政府与企业间的，又或政府与公民间的、政府与社会组织间等。由此可认为协同治理是指在政府的领导下，企业、公众、市场、社会组织等多个参与主体共同作用，促进公共利益实现最大化。

二、大新县农村地区公共产品供给成效

广西（简称桂），地处中国华南部和西南部，既是国家建设“一带一路”的重要组成部分，又是集“老、少、边、山、穷”于一身，区位条件极为独特，是国家实施乡村振兴国策的重要战场，广西边境地区有崇左市、防城港市和百色市，涉及8个市县区。

根据2020年第七次全国人口普查数据展示，大新县辖14个乡（镇）147个行政村（社区），1305个自然屯，聚集着壮、汉、瑶、苗等15个民族，壮、瑶、苗等少数民族37.5万人，占全县总人口的97.4%。大新县与越南高平省下琅县山水相连，边境线长43公里，有国家一类双边性口岸——硕龙口岸和岩应、硕龙、德天三个边贸互市点。

2010年底的13.94万人为贫困人口；2015年大新县贫困人口下降6.49万人，脱贫人口7.45万人，贫困发生率为21.18%；2016年大新县还有贫困村48个、贫困户共16815户，贫困人口64961人，贫困率为16.7%；2017年大新县确定脱贫7934户、30424人，贫困发生率为12.17%；2020年，大新县胜利完成48个贫困村的脱贫攻坚战；2021年大新县认定返贫监测347户1172人，其中54户193人实现返贫风险解除。

农村公共产品作为乡村振兴重要评价指标，发展农村公共产品供给能更好满足农村公共社会发展的需要，有利于提高农村人民群众生活水平。在一般情况下，农村公共产品私人是不愿提供的，尤其在广西边境等这些地区部分农村公共产品是不能由私人提供的，在消费上具有排他性、非竞争性的特征。大新县由于地理位置的独特性，因而所提供的农村公共产品还有普惠型与特殊型之分（如图1所示）。

普惠型农村公共产品对于非边境地区和边境地区都明显需要的，但是普惠型农村公共产品设计的类型更广，其中包括农村公共环境、农村生活基础设施、农村教育、农村医疗保障等。特殊型公共产品在边境地区尤为重要，甚至决定了边境地区的是否能够稳定发展，包括边境地区公共安全与民族团结等。无论是普惠型还是特殊型，在广西边境地区来说都是必需的公共产品。在政府与各界力量能力下，大新县在农村公共产品的供给上得到了很大的改善。

（一）普惠型农村公共产品供给

1.農村公共环境改善

大新县坚持“政府主导、群众主体”的原则进行公共产品供给，发挥党建引领，推进农村人居环境整治。包村工作组、驻村工作队通过入户动员、发动带领群众进行村庄环境整治，引导农民群众树立自己的家园自己动手干的意识，指导群众自觉把各家房屋及周边环境卫生整治好，自觉开展“三清三拆”村庄环境整治，逐渐形成“要我拆”变为“我要拆”的良好氛围。大新县形成了定期通报制度，按时通报项目建设进度和资金支出情况，确保农村人居环境整治奖补资金项目落实到位。2020年9月份以来，大新县深入各乡镇开展农村人居环境整治工作督导，落实示范村建设、乡村风貌提升示范带建设工作，各行政单位积极开展乡村振兴工作调研等。

2.农村生活基础设施完善

大新县在各个乡镇修建了机耕路、便道，平整了文化活动场地，解决了大部分农民群众对于基础性的公共产品需求，包括完善农村基础网络设施、快递物流设施，完善相关休闲娱乐设施，建立公园，提供休闲场所等。

3.医疗保障完善

大新县执行医保帮扶“198”政策，“1”是建档立卡贫困人口参加基本医疗保险达100%，“9”是建档立卡贫困人口在县域内定点医疗机构进行诊治时，住院医疗费用实际报销比例达到90%以上（含），“8”是建档立卡贫困人口患门诊特殊慢性病门诊医疗费用个人实际报销比例达到80%以上。同时，大新县对边境地区医疗体系进行完善，储存医疗战略物资，保证口罩、防护服等疫情防控物资到位，加强县级医院建设，发展乡镇卫生所，方便群众看病。

4.义务教育继续发展

2012年以来，大新县在基础教育中累计投入基础设施建设资金5.86亿元，实施中小学校舍安全工程、农村中小学校舍维修改造、农村薄弱学校改造、边境支付补助及中央预算内资金、中西部特殊学校建设等项目工程；对全县义务教育学校进行美化、绿化，对中小学校的文化及体育场地等进行整体改造。优化县城学校布局调整，2011年以来，大新县先后建成14所乡（镇）寄宿制中心小学，撤点并校乡镇初中学校8所。①

（二）特殊型边境地区农村公共产品供给

1.边疆安全保证

新冠肺炎疫情期间，广西边境地区包括大新县在内等对于境外输入性疫情防控面临较大压力。老挝、越南与缅甸等国外疫情出现多轮反弹，新冠肺炎疫情外侵隐忧和国内散点性爆发给广西边境地区疫情防控风险施加了双重压力。在疫情境外输入爆发初期，广西边境地区公共卫生体系建设短板明显、人防物防技防落后、防控紧迫性认知不足，使得广西边境地区疫情防范安全面对的不可控风险因素更多，在一定程度上弱化了对老、越、缅等境外疫情输入的有效拦截。［9］尽管如此，大新县等广西边境地区竭尽所能，坚持人类命运共同体意识，积极构建边境地区疫情防控屏障，积极探索边贸经济治理模式，保障边境地区农民群众以正常秩序进行生产生活，锻炼大新县等边境地区治理能力。大新县坚持党政军警民“五位一体”联防联控机制，建设边境拦阻应急项目，在各个交通要道、路口设立疫情防控检查点，疫情防控指挥部与检查点实时视频连线、远程监控调度，建立起高压打击走私和非法出入境行为的纵深防线，投入各项资金用于建设大新县人民医院院前医疗急救能力提升工程、公共卫生应急指挥中心系统等，持续推进定点后备医院建设，常态化开展疫情应急处置演练和区域核酸筛查，建立县、乡、村（社区）三级疫情防控网格责任制。

2.少数民族团结发展

全面实施乡村振兴战略下，必须加强民族团结进步的长效机制的完善，大新县从组织建设、政策支持、返贫控制等层面入手，结合历史经验出发，与时俱进，不断完善民族团结进步的长效有效机制。细化深化宣传民族政策法规宣传教育，充分利用边境旅游景区优势，提升边境地区少数民族群众发展的内生动力。大新县创新性建立“邻里长”制度，方便各级政府加强民族团结走访活动，坚决抵制邪教和防范境外不法分子渗透活动进村屯，妥善解决群众反映强烈的难点问题，保持各民族和睦相处。

三、广西边境农村公共产品供给协同困境

由上述可知，大新县在近年来普惠型和特殊性的农村村公共产品供给上取得了较大的成效，相对于全国水平、其他非边境地区与非民族地区而言，大新县农村公共产品供给水平较低。随着社会经济发展及城镇化建设进程加快，广西边境地区的农民生活水平有所提高，其对公共产品的数量及质量要求也会有相应提高。而目前广西边境地区的农村公共产品供给以政府的单一主体的供给模式已经落后，多元主体协同参与农村公共产品供给的模式还在起步阶段，在发展的过程中不可避免遇到一些困境。

（一）政府参与农村公共产品供给协同阻碍

1.财政资金阻碍

广西边境地区多为交通不便，经济相对落后，产业发展迟缓，地方财政收入较少，大新县大部分公共服务与产品过分依赖于财政转移支付，使得农村公共产品的资金投入总量较小。尽管大新县政府一再加大对大新县的农村公共产品投资力度，政府财政收入是有限的，仅依靠政府财政难以满足农村对公共产品的需求。［10］

2.供需不匹配

对于政府来说，由于无法获得农民等受益群体的真实的供给信息，也无法确切把握农民需求的数量、种类等。政府从完全理性的角度看待问题，会出现忽略农民的需求的情况，导致政府提供的农村公共产品不符合农民的真正需求，使农民群体不能得到自己真正想要的公共产品；另一方面，政府尚未正确掌握农民真正需求公共产品，为农民提供了“无用”的农村公共产品，造成农村公共产品资源浪费，部分农村公共产品供给过量，进一步加剧农村公共产品供需不匹配。［11］［12］

（二）农民主体参与农村公共产品协同缺乏

1.农民参与协同理念缺乏

现阶段农民参与农村公共产品的主体意识已经加强，但是对于大部分的农民来说，政府依旧还是参与农产品供给的主体，部分农民群众依旧表现出靠等、靠要的心态，农民对政府提供的公共产品依赖性较强，有农民自身提供公共产品的意识薄弱。部分农民存在“免费搭便车”的心理，存在机会主义倾向，盲目追求自利一面，希望自己不付出任何成本就可以使用他人提供的公共产品。也有部分农民群众愿意付诸行动，但是不愿意给他人带来收益，因此选择隐藏自己的真实需求，通过“搭便车”躲避理应担负的公共产品供给成本。

2.农民参与资金缺乏

2020年，大新县全年生产总值101.63亿元，比2019年增长1.7%。第一、二、三产业增加值占地区生产总值的比重分别为25.8%、32.1%和42.1%。第一产业增加值26.27亿元，比2019年增长4.0%；第二产业增加值32.59亿元，比2019年增长5.7%；第三产业增加值42.77亿元，同比2019年下降2.7%。2020年大新县全体居民人均可支配收入21087元，比2020年增长6.1%；城镇居民人均可支配收入35966元，比上年增长3.0%。农村村居民人均可支配收入

15081元，比上年增长7.4%。2020年大新县城镇居民人均消费性支出20810元，同比下降3.3%；农村居民人均生活消费支出10343元，比2019年年增长3.1%。

农民群众用于改善生产与生活的可支配收入较少，在同等条件下，农民群众更多选择把有限资金使用在与家庭利益相关的项目中，当农村群众满足家庭基本生活开支后，并没有太多剩余的资金用于参与农村公共产品供给。大新县等广西边境地区由于历史、地理环境、生产能力等因素的影响，农村地区面临较大的返贫风险，这些农民还在为基本生活发愁，公共产品的供给还是要依靠外部供给，缺乏资金用来自己参与公共产品供给。

3.村民组织参与协同缺乏

村两委等村民自治组织是农村公共产品的供给的重要主体之一，但是大新县等广西边境地区的村民自治组织比较松散，组织供给公共产品能力比较缺乏。村民自治自主性正在减弱，尤其是在当前乡镇政府基层工作压力加大的情况下，村两委“变相”成为乡镇府的执行机构，对村内农民群众的公共产品需求供给缺乏足够多的时间与精力进行组织，造成了村两委在管理村内公共事务职能的減弱。广西边境地区的多数村委会组织力量薄弱，班子成员文化水平不高，缺乏长远规划意识，容易导致在农村公共产品供给决策中做出错误的决定。村民自治组织资金短缺，筹措资金的协同能力较弱，向政府等单位争取能力不足，向村民筹资难以拿出让村民信服的方案，难以取得众多村民群众的一致性信任。

（三）社会组织参与农村公共产品供给协同受限

1.社会组织内部受限

诚信问题是社会组织参与农村公共产品供给限制因素之一。大新县等边境地区社会组织发展起步较晚，这些社会组织在较短的历史发展期很少能够获得农民的足够的信任，诚信建设成为社会组织参与农村公共产品供给必要条件，而在近年来，尤其是疫情防控当中，越来越多的有关社会组织的负面报道，尽管有些跟广西边境地区差距较大，但是“城门失火，殃及池鱼”，部分农民群众已经认为社会组织在参与农村公共产品供给中就是为了谋取暴利，侧面说明社会组织在现阶段所面临的诚信建设的比较重要。同时资金不足是影响社会组织发展的重要遏制性因素，这一点对于广西边境地区的社会组织而言更是如此。“吃了上顿没下顿”的现象并不少见，无法形成正规长期的财务规划，资金筹集的难度大。

内部制度建设不足是社会组织参与农村公共产品供给限制因素之一。广西边境地区社会组织多数面临两种制度困境：第一，很多社会组织并没有建立起制度化的内部行动规定与规范，行动皆是临时决定；第二，虽然社会组织内部已经设计好了相关的制度，但是制度执行流于形式化。无论是哪一种情况，缺乏完整的制度规范是广西边境地区社会组织所面临的主要困境。

2.政府外部帮扶效果微弱

目前广西边境地区的农村公共产品供给中社会组织参与的项目所占的比重较小，政府对于社会组织参与农村公共产品供给给予的帮扶不多，对社会组织的资源支持非常有限，社会组织与政府之间缺乏更多的有效沟通与合作。政府对社会组织实行登记管理机关与业务主管单位双重管理的体制，在资金、人数方面的登记门槛设置存在过高且不合理的要求，导致部分社会组织登记注册异常艰辛。

（四）市场供给协同水平不高

经过多年的市场经济改革，广西边境地区的市场经济发展已经属于突飞猛进的状态。然而当下，广边境地区的农村公共产品由市场参与供给的领域较少，市场进入程度较低。例如，大新县的边境农村多数处在山区，交通不便，农村市场发育不完善，资本要素流动缓慢，市场无法进行长期稳定为农村供给公共产品。另外存在过分夸大广西边境地区的独特性，政府对市场主体的进入设置较为苛刻的准入门槛，容易导致市场进入农村公共产品领域“碰壁”，在部分非关键领域的农村公共产品供给上，原本可以让市场进入的，由于“不合理的壁垒”存在，使得市场企业等主体难以在农村改革产品供给领域中发挥作用。

四、基于协同治理论边境地区农村公共产品供给对策

实现边境地区的乡村振兴是一个长期性、动态发展的过程，不可能一蹴而就。因此需结合协同多元主体进行优化改进，必须保证政府在农村公共产品供给中的主导核心地位，鼓励多元社会主体参与农村公共产品供给，正确厘清政府、市场、社会组织三者间的关系，发挥政府的主导作用，结合农民需求、完善市场参与机制，拓宽社会组织参与农村公共产品供给渠道等对策，完善边境地区农村公共产品供给策略。

（一）掌舵与划桨：把握有限政府参与农村公共产品供给协同能力

1.财政协同

政府应该利用有限资金实现公共产品供给最大化，尽可能避免财政浪费。对于边境地区来说，需要在边境安全、生态环境、民族团结、贫困治理等特殊公共产品领域提供，应该根据边防重点进行财政预算，政府要完善财政预算，根据预算进行公共产品供给，要落实财政资金使用监督。上级政府根据各区域的财政状况给予下级政府财政补贴与财政转移支付，应积极对供给制度进行创新，实施对农村公共产品的投融资，把改革产品供给的相关政策目标的制定和监督放在各级政府的发展规划目标中实施。

2.供需匹配

坚持“以人为本”思想，满足村民不断增长的公共文化精神产品的多元需求。［13］畅通广大农民需求反映的通道，切实将广大农民的真实需求与愿望纳入到农村公共产品供给之中［14］，完善农村基础设施，尽可能满足农民群众对于普惠型公共产品的需求，结合广西边境地区的区位独特性，逐步满足对特殊型公共产品的需求。完善以农民需求为导向的农村公共产品供给机制，完善农村公共产品需求表达机制。政府积极加强对边境农村地区普惠型的公共产品的供给，对农民最为关注的民生领域公共产品加大投资，减少无效的公共产品供给。

（二）契合与有效：转变农民参与农村公共产品供给协同方式

1.契合需求

要正确处理好政府与农民的关系，政府尽可能帮助农民群众消除“搭便车”心理，提升农民群众协同参与理念。树立政府与农民群众间协同供给公共产品理念，维护农民群众在农村公共产品供给全过程地位，提升政府的公信力，才能更好调动农民群众参与农村公共产品供给的积极性。发挥农民群众是优势特长，农民是最接近农村的群体，是最靠近农村公共产品的主力，在参与农村公共产品供给中，农民是最契合的群体之一，要发挥农民熟悉农村公共产品特性的优势。

2.产业振兴

广西边境地区可以通过宣传推广当地的少数民族传统文化，大力度推动农文旅融合深入挖掘乡村具有特色的民族文化，积极引导村民开展民族传统节庆活动，吸并通过微信公众号、网络直播等平台宣传推广，研发带有民族元素的文创产品，充分发挥少数民族优秀传统文化的价值。以边境口岸为依托，促进边境地区加工贸易的发展，推进农业结构战略性调整，重点发展特色农产品深加工和精加工，增加一二产业精细化加工品出口份额。广西边境地区还可以通过发展第三产业，加快新型城镇化发展，做好小城镇的市政基础设施，加强城镇道路、住房等公共产品建设。

3.组织支持

在一定范围内具备非排他性和给竞争性的農村公共产品，也可以由村民自治组织进行供给。能更好为农村公共产品供给，扩大村民自治组织参与农村公共产品供给领域，必须提高村民自治制度的民主化水平，增强村两委的管理能力，针对农村公共产品供给的任务额，需增强村两委的组织能力、决策能力、筹资能力。提升村两委领导班子的文化水平，政府加强对村两委干部沟通与协同合作，村级干部积极进行培训，拓宽自身知识面，培养长远规划意识。

（三）完善与监管：放宽社会组织进入农村公共产品供给协同能力

1.完善制度

边境地区的社会组织要增强社会责任感，不应山区、农村、位置偏远等原因就不及逆行社会公益活动，农村社会组织应走访农村进行实地调研，询问农民真实的想法，完善关于农村公共产品供给公益项目的行动执行的规章制度，为解决在参与农村公共产品供给中出现的问题提供制度保障。社会组织可以下乡对农村居民进行思想教育，减轻居民“等、靠、要”的传统思想。

社会组织提供的服务是属于非营利性，多数公益性的社会组织成立的初心就是为群汇总提供帮助，要增强社会组织与农民群众之间的信任感，应该培育彼此间的情感联系，通过双方积极协调沟通，破解了社会组织与居民信任困境。社会组织应该在官网、官方公众号等载体上及时披露资金的使用情况，保证组织项目运行在社会监督下进行，并且社会组织按照规定程序接受社会各界的监督，才能提高民众对社会组织的信任度。

2.落实监管

厘清农村社会组织与政府之间的关系。社会组织要配合政府工作，社会组织提高公共服务的质量和效率，社会组织与政府之间要互帮互助，资源整合共享开放。社会组织要协助政府解决在农村公共产品供给问题。例如，在提供农村公共产品当中，边境地区的社会组织应主动确立起完整的参与疫情防控程序，要建立健全与政府之间的沟通协调机制，利用社会组织信息平台及时向群众传递信息，提升社会组织参与应对公共事件的治理能力。政府为社会提供制度保障与监管服务。政府既不能对社会组织事事监管，但也不能放任不理，要逐步完善对社会组织行政监管，保证监管控制力度在合理范围之内，减少对社会组织的多头管理，减少社会组织职责不清的混乱现象。

（四）准许与配合：消除市场进入农村公共产品供给壁垒协同能力

明确市场主体的供给职责范围，鼓励企业等市场组织进入农村公共产品供给，鼓励社会资本采取融资、合作等方式致力于农村公共基础设施建设，促进多元化的投资结构，政府可以利用预算安排、政策支持等对企业进入农村公共产品供给领域形成激励，采取政府购买等方式，由政府确当某种公共产品特许给指定的企业，通过招标等方式考查竞争企业的优劣势。政府要合理制定价格监管，通过制定系列的简短规则，对市场提供的农村公共产品进行必要的价格和利润管制，避免企业片面追求利润忽视社会效益。完善法律法规，让企业进入农村公共产品供给领域有法可依，避免重重设碍，方便企业更好与农民群众需求接轨。

广西边境地区农村公共产品供给要以市场为导向，面向国内国外两个市场，延长农业产业链，增加农业产业的附加值，帮助提升农民收入。促进边境地区农业产业结构的优化，根据产业振兴的要求，大力发展乡镇企业，发展农村市场优势产业，利用信息技术，获取国内外试产信息，降低生产成本，拓宽产品销路，开展电子商务，与国内外市场进行业务联系。

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