政策调整引发的特许经营补偿官司

何可

近些年来，随着我国政府行政理念从管理型向服务型的转变，政府借助民间资本建设公共设施，进而催生了许多以政府特许经营协议为表现形式的公共合作领域项目。不过，既然是合作就可能产生分歧，若因政策调整导致特许经营协议不能继续履行，先前订立的特许经营协议就此解除后，政府一方是否需要赔偿投资方预期损失呢？

2008年12月，经江苏省常州市金坛市（2015年撤市设区）政府授权，该市城市管理局（以下简称“金坛城管局”）与绿色动力环保集团股份有限公司（以下简称“绿色公司”）签署《金坛市生活垃圾焚烧处理项目特许经营协议》（以下简称《特许协议》）。协议明确，金坛市政府规划在金坛市建设生活垃圾焚烧发电厂 ，该项目规模为日处理城市生活垃圾600吨，年处理生活垃圾约22万吨，项目总投资约为2.9亿元人民币。协议约定，金坛市政府选择绿色公司作为投资商依法组建项目公司实施该项目；项目公司愿意按照本协议的条款和条件投资、建设、拥有、运营该项目，并最终将保障垃圾焚烧发电厂正常运营的设施、器材、配件、厂房以及土地使用权无偿移交给金坛城管局或其指定的执行机构；金坛城管局同意授权项目公司按照本协议的条款和条件从事上述行为的特许经营权。

《特许协议》签订同时，因金坛日产垃圾量尚不适合建厂 ，金坛城管局、常州绿色动力环保热电有限公司（系绿色公司的子公司，以下简称“环保热电公司”）、常州市武进区城市管理局三方签订《金坛市生活垃圾焚烧处理项目服务协议》，约定金坛城管局将金坛市的生活垃圾（不超过350吨/日）送至环保热电公司进行焚烧处理。

2010年3月至2020年9月，环保热电公司接受金坛市的生活垃圾64万余吨，处理费已结算完毕。《特许协议》中约定的绿色公司、金坛城管局履行协议的前提条件，包括设立项目公司、指定安排场地等却未达成，双方未实际履行《特许协议》。

2018年6月15日，经金坛城管局请示，金坛区政府批示同意《金坛区生活垃圾焚烧发电及飞灰库PPP项目实施方案》，并于2018年7月16日批复同意由金坛区环境卫生管理处作为项目政府方签约主体，与社会资本或项目公司签订PPP项目合同。

2020年1月，金坛城管局向绿色公司发出律师函，指出《特许协议》违反法律规定和现行财政政策要求，不应再予以履行。绿色公司不同意停止履行《特许协议》，于2020年2月提起诉讼，要求金坛城管局立即履行《特许协议》。金坛区人民法院于2021年3月20日作出该案一审行政判决，判决驳回绿色公司的诉讼请求。绿色公司不服提起上诉，常州市中级人民法院于同年9月23日作出该案二审行政判决（以下简称“9·23行政判决”），判决驳回上诉，维持原判。

绿色公司嗣后发函要求与金坛城管局、金坛区政府协商解决赔偿事宜未果，遂于2022年8月8日向常州市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令终止《特许协议》；判令金坛城管局立即赔偿绿色公司损失共计人民币824.94万余元（其中包含预期利益损失800万元、实际损失24.94万余元）；判令金坛区政府对金坛城管局的赔偿义务承担连带责任。常州市中级人民法院经审查后，于同年11月1日将该案移送常州市武进区人民法院审理。一审庭审过程中，双方当事人一致同意解除案涉《特许协议》。

基于情势变更导致协议变更或解除后的法律后果，行政协议与民事协议间具有本质区别（图文无关）

武进区人民法院经审理认为，案涉《特许协议》由金坛城管局经金坛区政府授权与绿色公司签订，金坛城管局作为签订主体就《特许协议》的订立、履行、变更、解除等享有权利、承担义务，是本案的适格被告，金坛区政府并非本案适格被告。对于绿色公司主张金坛区政府为本案适格被告，应承担相应法律责任的意见，依法不予采纳。

关于案涉《特许协议》是否可以解除的问题。9·23行政判决认定：案涉《特许协议》未开始实际履行，且由于政策要求出现变化、协议履行的现实情况出现变化、协议履行将有较大风险等客观情况，已不具备履行条件，致使合同目的不能实现；双方当事人当庭亦一致同意解除，故《特许协议》可以予以解除。

关于金坛城管局应否赔偿绿色公司损失的问题。《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（以下简称“案涉二通知”）等文件均明确在新建垃圾处理项目要全面强制应用PPP模式，上述政策的变化在双方签订《特许协议》时不能预见且不属于商业风险，《特许协议》不能履行的主要原因在于情势变更。基于情势变更而使合同解除的，应免除当事人不履行合同的责任，故对绿色公司要求金坛城管局赔偿预期利益损失800万元的诉讼请求，依法不予支持。绿色公司提交的造成实际损失的证据不足，故对于其要求金坛城管局赔偿实际损失24.94万余元的诉讼请求，依法亦不予支持。

2023年4月26日，武进区人民法院作出一审行政判决：解除《特许协议》；驳回绿色公司的其他诉讼请求。

绿色公司不服一审判决，于2023年5月6日向常州市中级人民法院提起上诉。

绿色公司上诉称，金坛区政府是本案适格被告，其出具的授权书并非法定的“行政授权”，而是属于行政委托；案涉二通知等文件关于要求强制应用PPP模式的规定，并不影响《特许协议》正常履行，有关政策变化并不构成情势变更；被上诉人以实际行为表明不予履行构成《特许协议》履行的根本障碍，《特许协议》的解除系因两被上诉人故意违约，其应承担违约责任，赔偿上诉人损失。

被告金坛城管局、金坛区政府二审中未提交书面答辩意见。

二审法院认为，按照我国民法典第五百六十六条第一款的规定，合同解除后是否承担赔偿损失责任，应考虑合同解除的具体原因，根据合同的履行情况等因素予以確定。本案所涉国家政策的变化，从市政公用事业的运作模式这一角度，对《特许协议》的履行基础产生直接的、全面的、颠覆的影响，其影响程度完全覆盖《特许协议》，即导致金坛城管局从政策规定层面完全不能履行《特许协议》，故就绿色公司主张的合同履行利益，金坛城管局亦可据此全部免除责任。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定，“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿”。本案中，并无证据证明绿色公司怠于履行《特许协议》，且绿色公司的子公司在《特许协议》尚未实际履行期间为金坛生活垃圾提供焚烧处理服务，有关人员亦为《特许协议》的签订及项目考察支出了差旅成本，故有必要对绿色公司的订约费用、履约准备费用等信赖利益予以保护，由金坛城管局作出补偿。

2023年9月5日，常州市中级人民法院作出二审判决：维持一审判决第一项，即解除《特许协议》；撤销一审判决第二项，金坛城管局于判决发生法律效力之日起30日内补偿绿色公司人民币14万元；驳回绿色公司其他诉讼请求。

编辑：黄灵    yeshzhwu@foxmail.com

一般而言，基于情势变更导致协议变更或解除后的法律后果，在行政协议与民事协议间具有本质区别。在民事协议中通常不存在双方当事人间相互补偿的问题；但按照相关法律规定，在因政策调整导致特许经营协议解除的情形下，政府一方即便无须赔偿，如果情势变更事由客观上导致特许经营协议终止，且投资人作为协议相对人已有一定投入的，政府一方应当给予国家补偿，以弥补投资人为履行协议而造成的损失。