纲举目张：引领全局的五年立法规划“施工图”

卿云

2023年10月20日，上海市人大常委会在立法工作会议上公布了《上海市十六届人大常委会立法规划（2023—2027 年）》（详见沪上“一网通办”）。该立法规划以强化“四大功能（全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领和开放枢纽门户）”为主攻方向，聚焦重点领域和关键环节构建立法规划框架，共安排立法项目165件（含浦东新区法规43件），其中正式项目76件（制定48件、修改28件），预备项目45件，调研项目44件。同时，根据需要每年还将对相关法规进行打包修改或者予以废止。

会议强调：立法工作要做到“一个牢记”，即始终牢记党对立法工作的全面领导，牢牢把握立法工作的正确政治方向，确保所立法规符合中央精神、贴近上海实际、得到人民拥护。要聚焦“两大重点”，即“聚焦国家战略的实施和上海全市中心任务、聚焦制定浦东新区法规”这个重中之重，为上海社会主义现代化国际大都市建设提供有力法治保障。要严把“三道关口”，即立项关、起草关、审议关，紧紧抓住提高立法质量这个关键。要建立完善“四项机制”，即专班机制、统筹机制、论证机制、会审机制，不断增强立法的系统性、整体性、协同性、实效性。要充分发挥“五方作用”，即市人大常委会组成人员、政府部门、专家学者、人大代表和人民群众的作用，积极践行全过程人民民主，凝聚各方面智慧和力量，切实推动立法规划从“路线图”转化为“实景画”，以高质量立法推动高质量发展、促进高水平开放、创造高品质生活、实现高效能治理。

上海市人大常委会副主任郑钢淼在总结发言中表示：要努力提高立法的针对性、精准性、时效性；确保制定修改的法规要立得住、行得通、真管用。

在上海市人大常委会党组的领导下，五年立法规划编制工作自2023年2月中旬启动，历经工作方案制定、前期研究、项目征集、项目筛选、项目协调论证等环节，至2023年8月中旬完成。时任上海市人大常委会法工委主任阎锐表示：“在编制过程中，我们坚持党的领导，把牢地方立法的正确政治方向，对标对表中央和市委决策部署构建立法规划框架；广泛征集意见，深入践行全过程人民民主重大理念，共收到市级部门、各区人大、基层立法联系点、社会公众提出的立法建议项目479件；加强组织协调，发挥人大主导作用，与市人大各委员会、市政府有关部门分领域论证立法项目；凝聚各方智慧，加强协同联动，统筹做好重点领域、新兴领域以及浦东新区法规、长三角协同立法项目的安排。”

据介绍，此次经批转的立法规划共安排立法项目165件，分为三类：第一类为条件比较成熟、力争在本届人大任期内提请审议的正式项目76件；第二类为需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的预备项目45件；第三类为条件尚不完全具备、需要继续研究论证的调研项目44件。从内容看，围绕强化全球资源配置功能的有12件，围绕强化科技创新策源功能的有9件，围绕强化高端产业引领功能的有14件，围绕强化开放枢纽门户功能的有25件，围绕创造高品质生活的有41件，围绕实现高效能治理的有64件。这其中，围绕浦东引领区建设，安排了浦东新区法规43件。

浦东新区法规首次被纳入上海市人大常委会五年立法规划，充分体现了上海市委、市人大对浦东打造社会主义现代化建设引领区的高度重视和极大支持。上海市浦东新区人大常委会主任田春华表示，在市人大有力指导推进下，浦东将认真贯彻落实好五年立法规划，在立法实践中更好发挥改革与法治的“双轮驱动”效应，不断彰显浦东“立法试验田”作用。下一步将重点抓好以下几方面工作：

首先，强化责任担当，抓好项目推进。立法规划是做好五年立法工作的依据和遵循。目前，立法规划中有浦东新区法规43件，包括正式项目21件，预备项目11件，调研项目11件。浦东高度重视这项工作，区委书记专门作出批示，要求区人大加强与市人大的沟通请示，确保年度计划有序推进，并要求区发改委将规划确定的任务列入年度经济社会发展计划。同时，在区层面进一步强化以区委书记为组长，区人大、区政府主要负责同志为副组长的立法工作推进机制。

其次，开展先行调研，抓好需求储备。重点关注三个方向：一是浦东综改试点。根据综改方案区级分工，结合“建设金融业高水平开放引领区”等规划项目，加强对“发展离岸人民币交易”等领域前瞻研究，提出契合离岸市场发展的高质量立法建议，并推动引领区分工方案中的35个未落地事项尽快落地。二是高水平制度型开放。对标自贸区提升战略，结合“促进内外贸一体化”“保税维修发展”等规划项目，围绕货物贸易、服务贸易、数字贸易和跨境投资自由化便利化等深入研究，对接CPTPP（《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》）、DEPA（《数字经济伙伴关系协定》）、RCEP（《区域全面经济伙伴关系协定》）等国际高标准经贸规则，挖掘制度创新突破点。三是营商环境优化。对标世行最新BEE（利商环境）评估体系，结合“商事调解”“商業秘密”“商事典章”等规划项目，围绕市场准入、争端解决等领域不断发掘企业和群众的新期盼新需求，持续助力法治化宜商环境建设。

浦东人大已连续两年对已出台浦东新区法规和管理措施开展评估。2022年，首批六部法规立法成效评估报告，获“上海全面依法治市调研课题优秀成果一等奖”。

再次，加强评估检查，抓好实施成效。通过立法后评估、法律实施监督等方式，倒逼立法成果落地见效。

一是常态化开展立法成效评估。浦东人大已连续两年对已出台浦东新区法规和管理措施开展评估。2022年，首批六部法规立法成效评估报告，获“上海全面依法治市调研课题优秀成果一等奖”。2023年，立法成效评估工作被列入区委2023年度重点工作要点。

二是跟踪开展法律监督。充分发挥人大监督职能，对照法规条文逐条检查落实情况，对实际操作中的堵点难点，找准症结所在，狠抓推进落实，形成相关案例，推动制度创新和重大改革举措落地落实、见行见效。

2023年10月，《上海市十六届人大常委会立法规划（2023—2027 年）》公布 （图文无关）

习近平总书记在2023年7月召开的全国生态环境保护大会上再次强调，“要始终坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境”。上海市人大常委会深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，在五年立法规划中，对生态环境立法作了统筹安排。聚焦“强化高端产业引领、创造高品质生活、实现高效能治理”等三大方向实现减污降碳协同增效，共列了8個由上海市生态环境局负责的项目，包括降碳、无废城市建设、饮用水水源保护、土壤污染防治、噪声污染防治、机动车和非道路移动机械污染防治以及示范区饮用水水源协同保护、浦东新区生态环境保护等重点领域、重点区域立法。

“这些项目安排广泛吸纳了我们的工作需求以及其他方面对环保立法的呼声，是深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想的重要举措，对于确保在法治轨道上统筹推进经济社会高质量发展和生态环境高水平保护具有重要意义。完成本届立法规划项目，我们深感责任重大、使命光荣。”上海市生态环境局一级巡视员罗海林会后表示。

据悉，列入规划的8个项目中，4个项目由上届人大确定，作为需要继续推进的项目结转列入本届立法规划。目前，按照年度立法计划，已完成两项法规制定任务——《上海市土壤污染防治条例》（上海市生态环境局牵头起草，2023年7月25日由本届人大常委会四次会议表决通过）、《上海市健全浦东新区生态环境保护制度若干规定》（上海市生态环境局指导，浦东起草，2023年6月20日由本届人大常委会三次会议表决通过）。

另外2个立法项目正在积极推进。一是制定《上海市无废城市建设条例》，定于2023年12月提请市人大常委会审议。这项立法着眼于构建推进全域“无废城市”建设的总体制度框架，是地方创新性立法，也是全国首例。2023年初，成立了由市人大、市政府领导担任“双组长”的立法工作领导小组，组建了13部门的工作专班，高位推进上述条例草案的起草工作。目前，正在抓紧修改完善。二是制定《长三角绿色生态一体化发展示范区饮用水水源地保护条例》——已列入2023年人大立法预备项目。这是由上海市生态环境局牵头的沪苏浙协同立法项目。

其余的4个项目，其中2个项目已有调研基础（修改《上海市饮用水水源保护条例》、制定《上海市机动车和非道路移动机械排放污染防治若干规定》），2个项目（制定《上海市降碳排放若干规定》和《上海市噪声污染防治若干规定》）是本次规划新增项目。

罗海林表示，上海市生态环境局将按照规划要求，制定计划，区分轻重缓急，坚持急用先行，有计划有步骤推进草案起草、调研论证等工作。

2023年4月，上海市人大常委会启动五年立法规划项目征集工作后，松江区人大常委会抓住基层参与立法工作的契机，全面发动区、镇两级人大代表、政府相关部门，广泛征求意见。同时，结合长三角G60科创走廊实际，汇总立法建议并报区委研究决定将《促进长三角G60科创走廊发展条例》作为该区申报的立法项目，并已被列入正式的立法项目。为贯彻落实好上海市人大常委会五年立法规划，结合松江区的实际，松江人大将协助开展G60协同立法，助推高质量发展。

据了解，2016年以来长三角G60科创走廊的建设经历了1.0版、2.0版、3.0版，上海市委、市政府高度重视，并将之上升为国家战略。2021年，松江人大以准立法的形式，通过了《关于依法保障和推进长三角G60科创走廊建设的决定》，为长三角G60科创走廊高质量发展提供了法治支撑，并持续开展九城市人大法治协同交流。2023年是九城市共建长三角G60科创走廊五周年，区人大常委会牵头协调成立课题调研组，依托“长三角G60科创走廊九城市人大工作交流会”平台，重点围绕区域联动发展、区域协同创新、产业和城市一体化发展、深化改革和优化服务、支持保障措施、协同机制建设等方面，开展了促进长三角G60科创走廊发展立法项目的前期研究。上海市松江区人大常委会副主任徐卫兴表示：“目前已形成条例草案建议稿。下一步，区人大常委会将继续发挥九城市人大协调机制，充分交流前期研究成果，在广泛征求九城市意见建议的基础上，进一步研究长三角G60科创走廊建设过程中法治协同保障突出问题。积极配合市人大常委会深入调研，争取在市人大的推动下尽快立法，为长三角G60科创走廊高质量发展提供更有力的法治保障。”