中国新能源汽车产业政策演变与效应分析

张孝锋

(江西财经大学,江西 南昌 330032)

一、引言

随着全球范围内绿色环保以及低碳减排等理念逐渐深入人心,新能源汽车作为可持续出行的代表交通工具,正受到越来越多人的关注。各大汽车制造厂商也正逐步将研发资源投放到新能源汽车技术领域。根据中国汽车工业协会统计显示,2022年我国新能源汽车产销分别完成705.8万辆和688.7万辆,居全球第一(1)作者根据中国汽车工业协会统计数据整理。。中国作为全球新能源汽车销售量最大的国家,拥有庞大且多元的汽车工业体系。经过多年的发展,中国的新能源汽车技术与应用水平已经名列世界前茅,新能源汽车产业也成为了我国的重要战略性新兴产业。然而,新能源汽车产业的辉煌成就不仅仅源于市场需求,更得益于中国政府制定的一系列战略性政策的支持与引导[1]。

中国新能源汽车产业政策演变与效应分析是一个涉及广泛的宏观经济议题。这个话题的核心是审视政策如何在产业发展过程中发挥关键作用。在发展初期,相关政策着重于产业规划和财政支持,以确立新能源汽车重要产业的地位。虽然规划和推广型政策在产业推广阶段发挥了关键作用,但是政策的效应是复杂的,在产生积极影响的同时,也会产生一些负面影响,包括企业过度依赖政府补贴、市场竞争剧烈以及产业泡沫的风险。因此,随着时间的推移,政策方向发生了转变,其更加强调市场竞争和可持续发展,政府逐渐减少了对补贴和优惠政策的依赖[2],而更多地侧重于市场规则和技术标准。为了适应发展新形势,提高市场可持续性,优化政府资源配置,确保政策的调整不会引发市场的不稳定性,鼓励产业的可持续发展,包括技术创新、环保标准的提高以及推动市场逐渐减少对政府补贴的依赖。适当减少新能源汽车的补贴,坚持财政补助平缓退坡成为新能源汽车产业政策的发展新方向。综上所述,中国新能源汽车产业政策的演变与效应是一个复杂而重要的课题,需要在政策制定中全面考虑多个方面因素,以推动新能源汽车产业的健康发展。

SCP(Structure-Conduct-Performance)理论由美国经济学家埃德华·S·梅森(Edward S. Mason)于1939年首次提出,该理论主要关注市场结构(Structure)、企业行为(Conduct)和市场绩效(Performance)之间的内在关系。该理论认为市场结构决定了企业行为,而企业行为又影响了市场绩效。这一理论框架被广泛用于分析各种不同产业和市场中的竞争与效益问题,有助于深入理解市场的运作和政策干预的影响。

SCP理论是产业组织经济学的重要研究范式,其在解析市场结构、企业行为与市场绩效之间内在关联的能力被广泛认可。针对新能源汽车产业,这一理论具有高度的适用性,原因在于其强调了政策对市场结构和绩效的影响,与该产业中政策调整对市场演变的关键作用相契合。SCP理论所构建的结构-行为-绩效模型为分析产业政策效应提供了清晰的框架。在中国新能源汽车产业中,政策的变化将直接影响市场结构,如竞争程度、市场份额分布等,从而对企业的行为产生引导作用。政策的变迁将会导致企业的定价、产品创新和市场推广策略发生改变,进而影响市场的绩效,包括市场效率、企业利润以及技术创新水平等。通过运用SCP理论,我们能够深入探究这些要素之间的相互作用,为解析政策在产业层面的效应提供了科学的分析工具。因此,选择SCP理论作为分析中国新能源汽车产业政策的框架,是基于其扎实的理论背景、对产业演化关系的准确捕捉以及在政策效应解析上的实际价值。SCP理论框架的应用使我们能够深入剖析政策对市场和企业行为的塑造,为深入理解新能源汽车产业的演变过程提供了有力支撑[3][4]。

综上所述,本文旨在通过综合梳理我国近年来针对新能源汽车产业所出台的主要政策,深入挖掘这些政策变迁背后的内在逻辑。我们的目标是从不同时期的政策中抽取出差异性特点,并借助SCP范式对这些政策的效应进行深入分析,并提出推动我国新能源汽车发展的对策建议。同时,我们也希望通过这一研究能够为未来的新能源产业政策研究者提供一个较为全面、清晰、准确的研究参考。

二、新能源汽车产业政策发展历程

纵观中国新能源汽车产业的发展史不难发现,如今居于世界领先地位的中国新能源汽车产业的蓬勃发展离不开政府政策的引导与支持。因此,对中国新能源汽车产业政策发展历程进行梳理,并在此基础上提出推动中国新能源汽车发展的政策建议,这对于中国新能源汽车发展具有重要意义。基于此,本文意在通过研究历年来中国政府出台的新能源汽车产业的主要政策文件,发现我国新能源汽车产业的主要政策变迁存在着一定的特点,并在此基础上对产业政策的发展历程进行规范描述[5]。

对2001—2021年我国新能源汽车产业主要政策的汇总与剖析发现,在不同的时间阶段中,政府制定的相关政策导向性不同[6],根据对相关政策主体内容的解读,归纳得出四种不同的政策类型:规划性、规范性、推广性和完善性(见表1),以此作为划分中国新能源汽车产业政策发展历程的关键性要素。

表1 政策性质划分

(一)产业规划阶段(2001—2012年)

通过对相关主要政策的汇总与时代特点的分析,笔者发现,在2001—2012年间,由于新能源概念较为新颖,国内乃至世界的理论与实践研究都处于早期探索阶段,新能源汽车在这一时期内难以投入商业应用。因此,在这一阶段中,政府是推动新能源汽车产业开启发展之路的重要力量。从“863”计划与“节能到新能源汽车产业发展规划”,中国政府通过制定总体战略与发展路线,摸着石头过河,为中国未来新能源汽车产业发展探索科技路线,指明发展前进方向,搭建核心发育框架,为新能源汽车产业制定了许多全面的规划性政策(见表2)。综上所述,本文将2001—2012年划分为新能源汽车产业规划阶段。

表2 中国新能源汽车产业主要政策(一)

(二) 产业推广阶段(2013—2018年)

在新能源汽车产业发展的新阶段,政府制定的相关政策需要运用诸如扩大新能源汽车推广应用范围、免征新能源汽车车辆购置税、完善补贴政策、规划电动汽车充电基础设施、加大外商投资吸引力度等推广性政策激发新能源汽车产业发展活力,最大限度地改善消费者认知,让各行各业更多的人认识到新能源汽车产业是朝阳产业,同时制定相关支持性政策鼓励企业尤其是民营企业提高新能源汽车研发比重,吸引外商对内投资,弥补产业短板,推动新能源汽车产业的快速发展(见表3)。综上所述,本文认为2013—2018年是新能源汽车产业推广阶段。

表3 中国新能源汽车产业主要政策(二)

(三)产业政策再完善与规范阶段(2019年至今)

在新冠疫情的冲击下,汽车行业整体下滑,但是新能源汽车产业逆境突围,呈现高速增长趋势,这离不开历年来我国政府制定的新能源汽车下乡、财政补贴等推广性政策的集中性培育。然而,随着互联网技术的突飞猛进等内外部因素的共同作用下,新能源汽车产业势必需要进行新一轮的产业革命与发展,产业政策的作用也会有所调整。为优化政府资源配置,适当减少新能源汽车的补贴,坚持财政补助平缓退坡成为政府财政补贴政策的发展方向。综合对2019年至今的中国新能源汽车产业主要政策(见表4)的解析后可知,当前阶段,是政府对产业进行标准化治理与规范的阶段。因此,本文将这一阶段划分为新能源汽车产业政策再完善与规范阶段。

表4 中国新能源汽车产业主要政策(三)

三、产业政策的效应分析

Robinson将产业政策定义为政府有意识地促进某种产业发展而出台的各种政策[7]。新能源汽车作为一种新兴产业,其发展需要依赖创新活动和市场培育,但是开展创新活动与培育新兴市场的过程中市场失灵现象时有发生,这就需要产业政策在其发展过程中发挥积极作用。为分析中国新能源汽车产业政策的具体效应,本文通过运用SCP范式,即“市场结构(Structure)—市场行为(Conduct)—市场绩效(Performance)”分析范式,对三种产业阶段中产业现状进行分析。

(一)市场结构分析

根据许多学者对汽车产业的SCP范式分析研究结果汇总可知,市场集中度、产品差别化与进入退出壁垒是市场结构的主要影响因素[8][9][10]。

1.市场集中度

市场集中度是一种测量整个产业的市场结构集中程度的指标,也是决定市场结构的最基本因素,集中体现了市场的竞争和垄断程度。在产业经济学中,一般采用行业集中率(CRn)来计量某产业的市场集中度。其计算公式为:

CRn=∑Xi/∑Xi

(1)

本文依据乘联会、汽车行业协会与第三方数据统计公司公布的数据,收集、整理2014—2021年各年销售量排名前8和前4的新能源汽车企业销售量总和与全年新能源汽车总销售量,并根据模型(1)计算得出行业集中率CR4与CR8(见表5)。依据美国经济学家贝恩和日本通产省对产业集中度的划分标准(见表6),可以判断出在新能源汽车产业推广阶段,2018年之前产业结构皆为寡占Ⅳ型(45%

表5 2014—2021年各年行业集中率

表6 贝恩的产业结构与类型划分

2019—2021年是新能源汽车产业的快速发展时期,随着相关产业政策再完善与规范,新能源汽车产品销售量与销售量增长率大幅度上升,根据相关数据统计,至2021年,销售量已经突破300万大关(见表7),较2020年相比,增长率高达158%(见表8)。因此在这一阶段,随着产业形式的变化,由政府主导的产业推广阶段转变市场主导的竞争阶段,产业政策导向也逐步过渡为对政策的再完善与制定行业规范,部分新能源车企品牌能够快速顺应政策的变化,稳步提高市场份额。从产业结构上看,这三年CR8值由38.22%提高至54.02%,由竞争型产业结构重新转变为寡占Ⅳ型产业结构。

表7 2014—2021年中国新能源汽车销量

表8 2014—2021年中国新能源汽车销量增速

2.产品差别化

产品差别化是指同一产业内不同企业通过一定方式改变那些同类产品,从而引起消费者对该企业生产出的产品形成特殊偏好。在新能源汽车竞争市场中,成功的产品差别化战略能够很大程度上提高企业核心竞争力,在生产多样化的产品过程中不断挖掘潜在客户,开拓新的消费群体,从而扩大企业市场份额。

新能源汽车作为一种新兴产业,其发展需要依赖科技创新和市场培育,但是开展创新活动与培育新兴市场的过程中市场失灵现象时有发生,这就需要产业政策在其发展过程中发挥积极作用。在产业规划阶段,由于新能源汽车产业刚刚诞生,大众对其缺乏了解,同时也缺少相关核心技术研发环境与条件,导致研发投入费用高、周期长,且在短期内无法获利,从而导致很少有创业公司或者投资公司开展相关产品研发活动。同时,根据Gort和Klepper于1982年提出的产业生命周期理论可知[11],2001—2012年是新能源汽车产业的初创时期,在这一时期新能源汽车产业利润率较低,技术变动较大,行业中的竞争企业与用户较少,企业销售渠道多为政府采购为主,产品种类也相对较少。

2013—2018年中央政府陆续出台了《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》等财政政策,不断鼓励社会各行各业使用新能源汽车,通过免征购置税、优化财政补贴等政策极大促进了新能源汽车企业研发和生产的热情。在这一时期,产业结构由寡占Ⅳ型逐步转变为竞争型,各新能源汽车企业为快速抢占市场,纷纷提高研发和生产资源投入,产品种类数量显著提高。

2019年至今随着相关产业补贴政策的调整以及行业准则的不断规范,我国新能源汽车产业逐步形成了市场主导的竞争型产业新形势,各大新能源车企纷纷开展产品差异化战略,通过多样化的产品满足不同需求的消费群体,从而占据更大市场份额。

3.进入壁垒

哈佛学派的代表人贝恩将进入壁垒定义为“一个产业中原有企业相对于潜在进入企业的优势。这些优势体现在,原有企业可以持续地使价格高于竞争水平之上而又不会吸引新的企业加入该产业[12]。”

在2001—2012年,中国政府出台的规划性政策中明确将新能源汽车产业作为战略性新兴产业,将研发新能源汽车作为汽车产业转型升级的重要路径。为适应新的发展形势,2019—2021年分别对推广应用财政补贴政策进行完善,坚持财政补贴平缓退坡,提高财政补贴准入门槛成为政策完善的主要方向。对于广大新能源汽车企业而言,在提高产品质量与技术要求的同时,国家财政补贴的力度将会持续下降,各大车企需要加大技术投入,通过提高核心竞争力来维持或扩大市场份额,而那些无法跟上产业政策与行业发展趋势的企业将会逐步被市场淘汰。对于潜在进入者而言,一个由市场主导的竞争型市场结构已经显现,想要在激烈的市场竞争中占据一席之地,就需要付出比以往更大的努力,因此,潜在企业进入的可能性逐渐降低。

(二)市场行为分析

市场行为主要指企业在充分考虑内外部因素的基础上,为实现利润最大化所采取的各种决策行为,主要包括企业定价行为、营销行为以及融资行为。本部分重点分析不同时期制定的产业政策给新能源汽车产业市场行为带来的影响。

1.企业定价行为

2001年—2012年相关政策的政策导向主要是确立新能源汽车产业的重要地位与谋划发展蓝图,新能源汽车产业在这个阶段属于起步初期,新能源汽车市场还未形成,因此在这一阶段,产业政策导向集中于市政领域新能源汽车推广与制定新能源汽车产业规划,新能源汽车产业核心技术薄弱,新能源汽车产品质量也无法达到进入消费市场要求,新能源汽车市场处于初步形成阶段,因此,在这一时期基本不存在企业定价行为。

2016年年底相关部门出台《调整完善补贴政策促进新能源汽车产业健康发展》,对2017年新能源汽车产业制定了全新的补贴标准,补贴额度比2016年降低20%。2021年12月31日财政部等四大部门联合发布《关于2022年新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》,要求2022年补贴标准在2021年基础上退坡20%,并且所有2022年12月31日之后上牌的新能源汽车不再享有补贴。受补贴退坡、锂矿价格变化等影响,包括广汽埃安、小鹏汽车、特斯拉、比亚迪等多个新能源汽车品牌于2021年12月31日之后上调部分车型售价(见表9)。

表9 2022年部分新能源汽车涨价情况汇总

2.企业融资行为

相关政策对企业融资行为的影响有助于提升新能源汽车企业的创新水平[13]。本文依据企查查大数据研究院于2021年初发布的《近十年新能源汽车投融资数据报告》,整理出2011—2021年新能源汽车产业投融资事件数和披露金额数据。根据企查查数据可知(2)作者根据企查查数据整理。,2012年之后随着新能源汽车金融服务体系的建立健全,投融资事件数量与披露投融资金额持续提高。2018年共发生177起投融资事件,投融资金额达到888.2亿元。2019年,随着国家发改委提高新建纯电动汽车企业项目条件等,新能源汽车行业投融资进入调整期,投融资事件与披露金额有所下降。新能源汽车产业在经过20余年的发展后,相关融资体系逐步完善,产销数量持续突破,2020—2021年成为新能源汽车产业的黄金发展时期,投融资事件披露金额屡创新高,2021年融资金额破3500亿元,同比增长达到181.66%。

(三)市场绩效分析

市场绩效是指在一定的市场结构下,一定的厂商行为使某一产业在价格、产量、成本、利润、产品质量、品种以及技术进步等方面所达到的状态。本文从资产配置效率、年产销量以及技术进步三个方面对新能源汽车产业在相关产业政策影响下的市场绩效进行综合分析[14]。

1.资产配置效率

资产配置效率是经济学的重要内容。现代经济学认为,资源主要通过资本市场的作用进行有效配置,在这一过程中,资金最先一步通过资本市场流入相关行业与企业,同时带动诸如人力资源、技术资源等资源要素流向相关行业或企业,进而推动行业与企业的发展。根据资源在市场中的流动过程可知,资金配置是资源配置的核心。净资产收益率(ROE)是衡量上市公司盈利能力的重要指标,同时也在一定程度上反映了企业在一定时期内的资金运用能力与配置效率。因此,本文选取2015—2020年31个新能源汽车产业上市公司净资产收益率的均值作为衡量指标[15]。

根据张赞[8]统计的我国新能源汽车产业2015—2020年的净资产收益率相关数据可知,自2015年起,各年平均净资产收益率逐年递减,并且没有缓和趋势,2020年平均净资产收益率跌至-26.77%。由此可见,当前新能源汽车产业资产配置效率过低,产业内部出现较为严重的资产错配问题。新能源汽车产业是一种新兴产业,政府与部分新能源汽车企业在技术水平薄弱、相关人才欠缺等背景下逆流而上,通过产业规划阶段与产业推广阶段中高成本的投资将新能源汽车产业一步一步地推入如今的发展快车道。可以看出,各新能源汽车企业研发周期长,沉没成本高,因此,势必会呈现净资产收益率较低,资源配置不合理的产业特征。

2.年产销量

根据中汽协统计数据可知(3)作者根据中国汽车工业协会统计数据整理。,2013—2021年中国新能源汽车产销量总体上呈上升趋势。2013—2018年在相关推广性政策的有力推动下,新能源汽车成为广大消费者的购置新车的新选择,在短短5年时间内,新能源汽车年产销量从2013年的1.76万辆与1.75万辆上涨到122.07万辆与125.6万辆,年均增长率高达50%—70%。2018年—2019年,随着相关补贴政策与产业规范性政策的陆续出台,产业进入调整时期,销售量与生产量均出现一定程度的下滑。但是到了2020年,产销量重新回到增长轨道,再次实现产销量稳步增长的良好经济效益。随着新能源汽车企业逐渐适应新的产业形势,2021年新能源汽车产业进入发展快车道,2021年新能源汽车产销量高达367.7万辆与352.1万辆,同比增长169.18%与157.57%,均达到历史最高水平。这充分表明新能源汽车产业已经进入高速发展时期,市场呈现出前所未有的活力。

3.技术进步

新能源汽车产业的发展离不开以动力电池为首的相关核心技术进步,作为资金技术密集型产业,技术水平高低在一定程度上决定着新能源汽车企业的绩效水平。通过专利之星检索系统汇总的2002—2020年中国新能源汽车专利统计数据可知(4)作者根据专利之星检索系统数据整理。,2002—2014年,在《“863”计划电动汽车重大专项》等政策的前期规划推动下,新能源汽车产业专利申请数量、授权数量以及公开数量逐渐上升,但是上升幅度不明显,总量也相对较少。自2014年起,随着《关于免征新能源汽车车辆购置税的公告》等专项推广性政策的陆续出台以及产业资源的长期积累,新能源汽车产业专利申请、授权与公开数量上升幅度显著提高,虽然申请量在2018年与2020年略有下降,但是仍然保持着高申请总量。同时,专利授权数量屡创新高,这也说明了新能源汽车技术领域依旧活跃,产业技术的突破与发展仍然是新能源汽车产业的主旋律。

四、结论与建议

(一)结论

在前文中,通过对相关主要政策的汇总与梳理,发现中国新能源汽车产业政策发展一共经历了三个阶段:产业规划阶段(2001—2012年)、产业推广阶段(2013—2018年)以及产业政策再完善与规范阶段(2019年至今)。

为进一步探讨新能源汽车产业政策的效应问题,本文基于SCP范式对新能源汽车产业的发展过程进行梳理,发现在产业规划时期,由于技术等诸多因素的影响,新能源汽车市场并未形成;在产业推广阶段,随着推广性政策的不断深入,新能源汽车市场愈发繁荣,行业集中率呈逐年递减趋势,市场结构由寡占Ⅳ型逐步转化为竞争型。为快速抢占市场,获取品牌效应,新能源汽车企业纷纷开展商业融资活动并加大研发资金投入,产品种类数量、核心技术水平以及产销量得到显著提高,但是由于前期研发投入较大,研发周期较长,从整体上看新能源汽车产业资产配置效率较低;在产业政策再完善与规范阶段,随着财政政策的调整,补贴退坡成为产业新形势,各车企为维持企业盈利能力,纷纷提高汽车销售价格。同时,随着规范性政策的陆续出台以及新能源汽车逐步被消费者接受,越来越多的新能源汽车品牌成立,年产销量、专利数量、企业融资金额以及融资事件发生量屡创新高,新能源汽车市场逐渐走向成熟。部分新能源汽车品牌在激烈的市场竞争中脱颖而出,抢占了较大的市场份额,行业集中率开始逐年递增,产业结构从竞争型逐步转变为寡占Ⅳ型。

本文通过对历年来新能源汽车产业的主要政策进行汇总与梳理,将中国新能源汽车产业政策演变过程进行阶段性划分,对各阶段产业政策的影响机制进行探究并提出相关建议。然而本文缺乏对新能源汽车各产业阶段的特征研究,并且对各类政策的效用是否达到预期缺乏实证检验,因此希望各位学者能够基于此进行深入研究。

(二)建议

1.研究借鉴国外新能源汽车产业政策

汽车产业在新的历史发展阶段,相关政策应根据现实发展情况适时调整[16]。想要高效制定相关政策,需要我们深化对外开放政策,决不能“闭门造车”。在未来的政策制定中,可以通过成立相关专家组或联合相关高校召开学术交流会议,充分研究与讨论国外新能源汽车产业政策对我国产业健康发展的启示,取其精华去其糟粕,在此基础上制定出科学全面的产业政策。

2.推动充电基础设施建设

充电基础设施对新能源汽车产业发展至关重要。政府需要制定相应的政策简化相关审批流程,制定消费者购车后充电盒“一步式”安装审批制度,运用多样化手段提高私人充电桩配置积极性。同时,提高加油加气加氢合建站和公共充电桩的财政投资,对大型商超、商业综合体以及其他人群密集的商业地区提供财政补贴,建设地下停车场公共充电桩,不断提高充电便利性,进而提升广大消费者对新能源汽车的购买意愿。

3.推动动力电池技术攻关

近年来,电动汽车自燃、电池爆炸等新闻屡次登入各大新闻网的榜首,且因技术限制,动力电池的寿命普遍较短。政府应继续依靠产学研联盟,合力研发新能源汽车电池,并运用相应的手段推动国际知名新能源汽车公司与国内动力电池公司进行技术合作,合力完成技术攻关,稳步提高动力电池的使用寿命与安全性。同时,推动各地政府建立回收动力电池的信息化平台,打通新能源汽车生产商、电池生产商,电池回收商的交流渠道,提高电池回收效率[17]。