协同回应民意:全过程人民民主的实现路径——基于杭州市“民呼我为”的个案分析

□ 梁 娟

一、问题提出与文献回顾

全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主。保持民意表达与政府回应的动态平衡,促进政府与民众良性互动,是完善全过程人民民主制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的核心问题。习近平总书记在浙江工作期间,曾多次亲临杭州市西湖区翠苑一区社区考察,作出“民有所呼、我有所应,民有所呼、我有所为”的重要指示要求。(1)蒋雨彤.杭州深化“民呼我为”实践探索[N].中国青年报,2023-06-01(002).党的二十大报告要求“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”。我国各地不断创新民意回应机制,探索全过程人民民主的实现形式,为思考全过程人民民主背景下的民意回应机制提供了契机。

目前学界对于全过程人民民主的研究,主要聚焦于以下几个方面:一是界定与特征。研究强调全过程人民民主是人民民主的最新形态(2)张君.全过程人民民主:新时代人民民主的新形态[J].政治学研究,2021(04):11—17.,立足于中华民族优秀传统文化基础上(3)刘九勇.全过程人民民主的传统思想渊源[J].政治学研究,2021(04):18—26.,具有显著制度优势的高质量民主(4)樊鹏.全过程人民民主:具有显著制度优势的高质量民主[J].政治学研究,2021(04):3—10.,具有持续性、整体性、协同性、为公民参与的全过程性和多环节的连续性等特征。(5)桑玉成.发展全过程人民民主需要深入研究的若干基础性问题[J].探索与争鸣,2022(04):5—8.二是推动全过程人民民主转化为治理效能。研究强调坚持党的全面领导下,以民主促民生(6)张等文,刘绍覃.以民主促民生:发展全过程人民民主的民生逻辑[J].政治学研究,2023(02):49—60.、全方位协调、全链条衔接、全覆盖拓展,形成合力效应(7)佟德志.发挥全过程人民民主的合力效应[J].探索与争鸣,2022(04):16—18.,将我国的人民代表大会制度、政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度和信访制度等制度(8)程同顺.全过程人民民主的制度安排、民主实践和治理效能[J].党政研究,2022(02):77—83.,转化为“真实”“管用”“有序”“高效”的实践效能(9)陈怀平.全过程人民民主对西方民主的系统性超越[J].马克思主义研究,2022(05):23—34.。三是经验研究,主要聚焦于温岭的民主恳谈(10)朱圣明.基层民主协商的实践与探索——以浙江温岭民主恳谈为例[J].中国特色社会主义研究,2014(02):59—64.、北京的接诉即办(11)张楠迪扬.“全响应”政府回应机制:基于北京市12345市民服务热线“接诉即办”的经验分析[J].行政论坛,2022(01):78—86.、“有事好商量”的民生实事协商平台(12)韩莹莹,李宁宁.搭建“有事好商量”民生实事协商平台 推动广州社会治理创新[J].中国行政管理,2021(03):152—154.等。四是完善机制的研究,侧重于运用数字技术推动民主制度高效运行(13)李笑宇.全过程人民民主的治理效能与优化路径[J].科学社会主义,2022(05):21—29.,提高全过程人民民主参与的平等程度和促进全过程人民民主向各领域延伸(14)魏崇辉.面向共同富裕的全过程人民民主:内在机制与推进路径[J].行政论坛,2022(05):15—21.,依法行政,适时立法将成熟的民主实践制度化(15)林彦.全过程人民民主的法治保障[J].东方法学,2021(05):21—31.。全过程人民民主的制度优势需要落地转化,不仅需要基层探索落地的形式,而且需要在全过程人民民主的框架下探索民意协同回应机制。

同时,民意回应的研究主要集中于民意回应的参与者、政府以及民意回应技术层面。从参与者的层面来看,研究主要聚焦于居民以个体或集体直接参与公共决策的制度安排和做法,认为居民的参与有助于提高其民主参与能力,提高地方政府的回应性和责任(16)Speer, Johanna. “Participatory governance reform: a good strategy for increasing government responsiveness and improving public services?” World Development[J]. 2012,40(12): 2379—2398.,提高公共服务的效率和可持续性(17)Ackerman, J. “Co-governance for accountability:Beyond “Exit” and “Voice”. World Development[J]. 2004, 32(03):447—463.,改善政策与居民需求之间的匹配,将公共服务与受益者的偏好衔接起来(18)Fischer F.Participatory Governance: From Theory To Practice[J]. 2016.DOI:10.1093/oxfordhb/9780199560530.013.0032.。长期以来,参与式制度理念被运用于公民陪审团、电视问政、圆桌会议和在线参与等地方治理的实践中。同时也有很多学者从政府的视角来进行研究,认为回应性政府的建设是国家治理现代化的实现方式之一,在纵向政府关系中,基层政府遵循权威、利益、避责相结合的注意力分配逻辑,基层政府的回应呈现运动型、应对型、自主型、常规型等回应模式(19)马雪松,肖传龙.在“关注”与“应付”之间:注意力分配视角下的基层政府回应逻辑[J].治理研究, 2023(02):94—108.,考核压力、激励机制(20)王烨,孟天广.压力即动力:纵向权力关系与地方政府回应性[J].社会科学,2022(12):95—108.使政府回应呈现出“选择性回应”的特征(21)SUZ&MENGT.Selective Responsiveness:On line Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China[J].Social Science Research,2016,59(09):52—67.。近年来,学者也很关注民意回应的技术维度,认为数字技术的进步是驱动政府回应的动力(22)Paul, M. Does ICT Diffusion Increase Government Responsiveness in Autocracies? An Empirical Assessment of the Political Implications of China’s Internet[J].Journal of Contemporary China,2015(24):1048—1069.,政府运用数字技术回应民意,拓展了政府与民众沟通的渠道,提升民众对政府的信任程度(23)聂爱云,靳云云.数字政府回应提升政府信任的动力机制研究——以江西省政务服务“好差评”制度为例[J].行政与法,2022(10):34—45.。当然,民众与政府之间的信息鸿沟也导致政府信任度的下降。(24)Porumbescu, G. A., Cucciniello, M., &Gil—Garcia, J. R. Accounting for citizens when explaining open government effectiveness[J]. Government Information Quarterly, 2020,37(02):101451.

既有研究对本研究有重要启发,为本研究奠定了分析的基础,然而,既有研究依然有进一步拓展的空间。其中,全过程人民民主的研究多聚焦于规范层面、宏观层面的研究,中观、微观的层面机制研究有待深化拓展。而在全过程人民民主的实践过程中,对于民意回应机制的优秀个案研究还不是很丰富。实际上,民意回应的关键在政府,构建民意回应机制需要系统思维,其涉及多层级政府、多个政府部门以及其他主体,需要将民意回应的各个环节整合起来,形成民意回应的全过程管理闭环,提高民意的协同处置能力,推动民意转化为公共政策,尤其是多部门的政策协同,实现民意表达与政府回应的动态平衡。为此,在既有研究基础上,本文以杭州市的“民呼我为”实践为案例,深入剖析协同回应民意的机制,拓展全过程人民民主的实现路径。

二、民意协同回应机制建设的理论维度

民意回应机制建设是全过程人民民主的实践形式。建立从民意表达到各部门协同处置的全过程民意回应机制,是构建政府与民众的良性互动关系,是全过程人民民主在实践层面的一个关键问题。民意回应不仅强调畅通民意表达渠道,实现人类民主的共同价值,而且强调民意的快速响应、民意直达、问题处置、源头治理等环节的全过程管理和效率导向,在实践中实现政治合法性与管理有效性的统一。习近平总书记强调:“如何把民主价值和理念转化为科学有效的制度安排,转化为具体现实的民主实践,需要注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一,找到正确的体制机制和方式方法。”(25)习近平谈治国理政:第四卷[M].北京:外文出版社,2022:258.实际上,作为全过程人民民主的实践形式,民意回应机制是一个不断拓展发展的过程。其中,系统思维、过程管理、协同处置是民意回应机制的核心。

民意是社会治理生态的综合表征,内生于社会环境之中,是个系统性问题。登哈特认为公共行政最重要的并且最有价值的就是为公民服务以增进共同的利益。(26)[美]珍妮特·V.登哈特,罗伯特·B.登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].丁煌,译.北京:中国人民大学出版社,2004:2.因此,应当运用系统思维,构建环环相扣、紧密结合的全过程民意回应的组织体系,增强多跨协同的民意回应能力。在实践中,地方民意回应机制建设,往往始于拓宽民意表达渠道,广泛收集民意,在收集民意基础上,不断完善或重塑民意处置的流程,以及将民意上升到政府议程,推动决策出台,优化资源配置,提升民意处置能力。实际上,地方政府有意无意地运用系统思维和方法,探索完善民意协同回应机制,推动全过程人民民主地方实践中的主体合力、程序合力形成。

民意回应机制的核心是民意回应各环节的全过程管理。民意的全过程回应机制以人民为中心、以问题为导向,将民意回应贯穿于社会问题的出现、议程设定、决策、执行、评估和预防等政策全周期,强调回应过程的管理,重塑民意回应的各个环节,推动民意协同回应过程与全过程人民民主各链条的有机耦合。学者肖滨认为推动从汇集民意、落实民意到反馈民意的运作流程,其实质是协同回应民意的过程。(27)肖滨. 协同回应民意:在地方治理的合法性与有效性之间搭建桥梁——以杭州“民意直通车”为例的分析[J].西华师范大学学报(哲学社会科学版), 2021(02):13—21.本质上,民意的全过程回应是对回应的各个环节的组织与协调,是组织创新的过程。在稳定的制度环境中,数字技术和组织创新是实现组织协调、推动全过程管理的两种基本方式。运用数字技术,强化和延伸民意回应的链条,推动跨部门、跨领域、跨层级协同,实现精细化治理,通过数据共享实现精准治理。(28)陈彩娟.数据赋能全链条治理:市域社会治理现代化的路径选择[J].中共杭州市委党校学报, 2020(05):45—53.与技术创新相似,组织创新能够将生产要素整合起来,转变成生产力。(29)[美]艾伦·格林斯潘,阿德里安·伍尔德里奇.繁荣与衰退:一部美国经济发展史[M].束宇,译.北京:中信出版社,2019:113.创新民意收集机制和民意表达机制是全过程管理的关键环节。在创新民意表达机制的基础上,杭州等地不断拓展全过程民意回应机制,整合民意表达渠道,变“多头”受理为“一口”受理,重塑民意回应的流程,从“受理—汇总—处置—反馈”拓展为“受理—汇总—处置—反馈—评价—运用”,实施民意回应的闭环管理,构建民意直通党委政府的渠道,开通了一系列兼具上报、督办、反馈功能的民意直达的机制。

高效处置民意是民意的全过程协同回应机制的关键环节之一。高效处置民意往往涉及跨越公私部门、跨越公共部门不同层级的界限,开展跨部门跨层级的决策、执行、监督的政策过程中(30)Emerson, K., T. Nabatchi, and S. Balogh.“An integrative framework for collaborative governance. ”Journal of Public Administration Research and Theory[J].2012, 22(01):1—29.;跨部门跨层级回应民意也是一种制度安排,强调参与者正式的、以共识为导向的、审慎的集体决策过程(31)Ansell, C., and A. Gash. Collaborative governance in theory and practice [J].Journal of Public Administration Research and Theory,2007(04):543—571.。作为落实民意的方式,跨部门跨层级回应民意强调将落实民意纳入政策体系和政策过程,以机制创新将涉及回应民意的多个领域、多个治理主体组织起来开展跨界合作,再造流程、整合资源、凝聚合力,推动民意回应机制的系统性重塑。在地方创新实践中,跨部门跨层级的民意回应机制要求发挥数字技术重塑民意回应的机制,善用数字技术重塑民意处置机制,变多头交办为统一交办,变群众被动等待为应用主动推送,实时跟踪民意诉求办理进度,以及对办理结果开展评价。需要指出,围绕民生实事、关键小事,在畅通民意表达渠道的基础上,需要将民意纳入政策过程,建立直达决策中枢的信息通道,通过民主协商、民主监督、民主决策,推动协同处置、综合治理民意直指的社会问题,实现源头治理。

民意回应是不断变化和拓展的过程,始终处于民主与效率、合法性与有效性的不断平衡中。这种平衡受到全过程管理与协同治理的调节,推动民意回应机制的演进;如果民意表达与民意回应保持同步,民意表达在处置能力的范围内,那么,政府与民众将实现良性互动;当民意表达与民意回应不同步,尤其是民意表达超出处置能力,那么,政府与民众的良性互动关系将会扭转。因此,民意协同回应机制在地方民主实践中,会不断追求制度合法性与治理有效性的有机统一。

三、“民呼我为”:民意协同回应机制的杭州探索

为应对日增长的民意诉求,杭州市不断探索创新了一系列做法,其中,杭州市“民呼我为”实践成为民意回应的典型做法,充分体现了全过程人民民主的核心理念。在民意回应上,围绕建设民意的全过程协同回应机制,杭州市聚焦民意表达、民意处置、民意转化等关键环节,通过体制机制改革和数字赋能,再造民意回应的流程,努力保持民意表达与民意回应的同步,提升民意的处置能力,实现政府与民众的良性互动、政治合法性与行政有效性的有机统一。

(一)创新民意表达和民意收集渠道,推动实现民主表达

民意表达和民意收集是民意的全过程协同回应的首要环节。由于历史文化、民主素养以及具体体制机制安排的影响,民意表达不畅依然是非常突出的问题,创新民意表达和建设政府民意收集机制,是政府与民众良性互动的前提。杭州市的“民呼我为”模式作为畅通民意表达和民意收集的渠道,成为党委政府收集民意、回应民意的体系化、制度性安排。

1.拓宽和整合民意表达渠道。在杭州“民呼我为”机制中,媒体具备了与传统的媒体理论完全不同的功能,不仅是民意收集的渠道,而且已经成为“多元参与,共同治理”架构中的组成部分。在这个架构中,媒体是民意表达的载体,是连接市民和政府的桥梁,更作为治理主体参与到城市治理中。这就完全改变了传统媒体理论对媒体或“对立”或“依附”的二元角色定位,将媒体纳入治理主体之中。“我们圆桌会”“问计于民”“杭网议事厅”等栏目,大多具备集合多方主体共同探讨城市治理方略和方法的功能,在引导政府与民众开展建设性对话和良性互动过程中,提供凝聚社会共识、实现民情民意向公共诉求转化的渠道,减少民众意见的非常态表达。通过“民呼我为”机制的有序引导和组织,市民、媒体与部门之间减少了对立和冲突,民意问题从单纯诉求表达到协同寻求解决办法,推动实现了城市治理主体的协同。

2.创新民情的收集渠道。“民呼我为”机制整合了杭州市级层面各类已有民情民意收集渠道,包括杭州电视台的“我们圆桌会”“民情观察室”“今日关注”,杭州广播电台的“民情热线”、杭州网的“杭网议事厅”、都市快报的“问计于民”、19楼网站的“网言网事”等媒体类民意渠道,“人大代表联络站”“政协委员联络站”“人民建议征集”“公述民评”电视问政、杭州市信访局12345市长热线等部门类民意渠道。在市级层面成立协调小组,设有办公室负责日常运转。在媒体和部门报送信息基础上,协调小组办公室负责民意问题研判、编辑专报和进度跟踪,共同推动民意办理。此外,在六个城区街道设立“民意小圆桌”,共建基层民意渠道,实现党委政府与基层社区的民意直通。通过整合民意渠道,重建民意收集机制,改变了民意表达渠道单一状况,形成民意表达的多元均衡渠道。

(二)推动机制优化,再造民意回应的流程

习近平总书记指出:“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”(32)习近平谈治国理政:第四卷[M].北京:外文出版社,2022:260—261.在民意回应机制探索中,关键问题是流程的整体再造。传统官僚体制强调职能分工和部门之间的边界,在回应民意时往往陷入碎片化管理之中,基于事本位的部门本位主义,成为制约民意回应的硬约束。为破解部门分工带来的碎片化以及碎片化导致回应低效等问题,杭州市从民意回应的体制机制改革切入,再造民意回应的流程。

1.聚焦回应机制,实施民意回应的闭环管理。“民呼我为”机制构建了民意从收集、处置到反馈的完整闭环。特别在民意反馈阶段,个案问题办理情况通过各渠道进行直接反馈,共性问题办理情况通过媒体公开宣传报道,保障人民群众的“知情权”,一定程度减少了潜在的矛盾和投诉。如2019年春,相关媒体通过专报反映了市区部分路段的“无主树”遮挡市民采光权问题后,杭州市园文局联合市城管局制定了针对公共道路“无主树”“树木孤岛”的长效管理机制,并联合都市快报、杭州网每年春季主动推送相关信息,告知市民遇到同类问题的处理流程和反映渠道。通过组织人大代表、政协委员、院校学者、媒体记者、基层工作者等社会各界民意代表,通过专题“民意体验”活动,到现场检视部门工作,与部门直接对话,实现“体验问计”“体验问效”。民意代表通过与部门的直接沟通,转达公众诉求。部门面对少数代表背后无形的群体性公众压力,既有动力展现当下的问题办理成效,也会积极听取代表意见,推动源头治理。

2.重塑民意回应的流程,提升党政机关治理效能。拓展受理流程,把“受理—汇总—处置—反馈”小闭环拓展为“受理—汇总—处置—反馈—评价—运用”大闭环,群众可实时在线查看进度流程,并进行满意度评价,评价结果纳入部门和属地的绩效考核。贯通区县平台,“民呼我为”数字平台与基层治理四平台打通后,按照扁平高效、就近便民、快速响应、即时处置的原则,下沉执法资源到镇街、村社,通过事项授权、镇街吹哨、部门报到的方式,即时就近受理处置、回应反馈民意诉求,实现了治理资源线上线下融合、部门条块贯通协同。拓展受理深度,把具体诉求回应拓展为助力科学民主决策,在更深层次、更大范围回应民意,借助大数据分析技术,对海量民意信息进行碰撞挖掘,找出城市运行内在的规律性、潜在性、共性问题,不断提升公共管理和服务的精准性、有效性。比如,通过同类诉求不同时段波动分析,发现周期性民意诉求,提前预警相关部门和属地,以便尽早研判应对。再如,汇总形成民意热点榜,提醒职能部门采取措施,对群众满意度排名靠后的单位予以督促整改。

3.不断完善全过程民意回应的制度,提升民意回应效能的稳定性。完善主办协办、一件双交和上下贯通、双向流转机制,重塑业务流程规范,市级层面负责统筹指导、督办落实、协调联动、应急处置,承接办理区县上报的疑难复杂问题,或事权不在区县一级,应由市直部门办理的事项;区县层面以镇街为主体,通过事项授权,镇街吹哨、部门报到的方式,即时就近承接办理和回应反馈民意诉求。健全完善首问负责、限时办结、服务承诺、责任追究、黄牌警告等制度,对群众反映的高频事项和突出问题,分级分类,逐一梳理,明确责任单位(属地)、办理程序和时限要求,需要跨部门、跨层级联办的,明确牵头单位(属地)和配合部门,重大疑难复杂事项提级办理。开展效能指数构建和实时监测,对民意诉求办理准确率、办结率、满意率进行量化考核,实现效能黄牌警告一键直达部门,确保民意办理的有效性。开展“推诿”指数评价。落实首问负责制,对推诿扯皮的属地和部门晾晒通报,确保民意问题办理实效。

(三)数字赋能优化民意回应的流程,提高民意回应的质效

数字技术具有双向赋权的特征,分别向民众和政府赋权。郑永年认为由于社会和国家从技术的双向赋权中受益,互联网为拉近国家和社会的距离创造了一个基础性结构。(33)郑永年.技术赋权:中国的互联网、国家与社会[M].邱道隆,译.北京:东方出版社,2014:15.数字技术双向赋权的前提是流程的优化和再造。在民意信息专报工作机制基础上,杭州市善用技术手段,建立“民呼我为”数字平台,优化民意回应流程,实现了民意诉求“一个口子受理”,民意处置“一个主体交办”,民意回应“一个平台反馈”,推动了党委政府内部的系统协同、机制协同和组织协同,加快了党委政府的一体化转型,真正发挥了数字化改革“牵一发动全身”的撬动作用。

1.构建全覆盖的民意受理机制。杭州的“民呼我为”数字平台坚持全流程全周期改革思路,突出跨部门跨层级协同,通过系统功能应用集成,在民意回应关键环节上实现改革突破。变用户重复注册为一个账号通用。原有各渠道均需要用户分别注册账号,账号之间互不通用。“民呼我为”数字平台建立后,各渠道互认共享用户在城市大脑或者在浙里办APP注册的账户,用户一次登录后,可任意选择渠道入口,不需要重复注册、多次登录。变“多头”受理为“一口”受理。“民呼我为”数字平台服务端界面设置分类版块,共汇集十多个民意受理端口。信访版块为12345政务热线,媒体版块有“我们圆桌会”“今日关注”“杭网议事厅”等媒体栏目,部门版块有城管的“城市治理有奖举报”,网络问政版块有“人民建议征集”“公述民评”等网络问政渠道。特别设置区县频道,确保民意诉求可直达基层,已接入拱墅区、富阳区等区县级民意受理端口。通过整合归集全市范围内部门和媒体的网上咨询、报料、举报等入口,使用者登录后可按照实际需求选择版块和具体入口,实现一个页面统一受理群众诉求,减少民意诉求多头反映、多头受理。

2.重塑民意流转交办机制。通过“民呼我为”数字平台改变以往民意多头受理交办为统一受理交办,民意诉求统一受理后,根据民意类型,交办类民意诉求系统根据诉求内容和预设字段进行比对,自动分派给责任单位,实时跟踪办理进度,动态监测办结率、重复交办率、满意度等办理实效。有效解决了媒体类渠道缺乏闭环管理能力、民意办理质量和效率不可控、多头受理带来的多头办理、重复办理等问题,提升了党委政府一体化、整体性回应民意能力。变群众被动等待为应用主动推送。页面除投诉反映功能外,还可以进行政策查询和在线咨询。用户既往诉求的受理情况、办理节点、办结情况等信息,系统按进度自动推送反馈用户,用户可在线实时查询、即时评价。改变了以往电话投诉后,需要再次电话查询进度的被动状态,极大提升了民意回应反馈效率,增强了反映人的知情权、获得感和满意度。变诉求延时回应为即知即办。通过市、区两级贯通,应由基层属地办理的民意问题不再经由省、市、区层层流转,一经受理即由区县平台交办给镇街,大幅缩短流转时间,提升办理效率,破解了信息逐级报送造成的误差和滞后问题,做到随时接收民意、即时办理回应。

(四)创新民意处置机制,探索分层分类处理

民意处置是民意的全过程协同回应的关键环节之一。杭州市根据民意的来源,探索民意的分层分类处理。民意按来源主要分为两类,一类是自上而下交办,由设在党委部门的专设机构协调整合各民意渠道,围绕抗疫复工、公共场所服务提升、数字化改革等市民群众关心的问题和牵涉全市发展的重大主题,主动开展专题民意征集,为问题办理营造了社会共识和舆论氛围,实现“问需于民”“问计于民”。还有一类是自下而上由各媒体、基层组织或部门通过电话、电视、网站、报纸、APP等渠道收集的关注度较高、影响面较广的热点、难点民意问题。收集的民意按照分层分类要求,简单的个案问题由各民意渠道自行推动解决。对单个民意渠道难以推动办理的个案问题和涉及面较广、牵涉部门较多的共性问题,经梳理以专报形式报送党政领导推动办理。进入办理阶段的民意问题,引导部门采用“我们圆桌会”“社区小圆桌”等各类民主协商机制,促成党政部门、社会公众、专家学者等不同主体开展协商对话,剖析问题、探寻共识,在此基础上形成行动方案。民意专设机构按照一定的周期要求开展问题办理情况跟踪督办,对进度滞后的问题进行再交办。对于办理成效显著的问题,通过媒体开展宣传推广,对办理部门予以正面激励。通过这样的机制安排,根据问题难度,精准配置相应渠道资源,确保社会和行政成本降低的同时,提升民意问题办理成效,推动社会共识达成。

(五)创新民意转化机制,推动政策协同

推动民意向政策转化是实现源头治理的重要渠道。“民呼我为”机制不但重视单个渠道的民意收集,更侧重通过专报机制,把分散化的民众意见汇聚转化成为清晰、共性的政策诉求,为回应民众关切问题提供制度化保障。对于通过各民意渠道汇总而来的问题,当基层单位或职能部门无法按照已有流程妥善解决,涉及部门联动或体制、机制类问题时,经梳理提炼,部分问题得以通过配套政策创新从全市层面统筹解决。如“僵尸车”管理,经多家媒体集中曝光,并经信息专刊反映后,市城管局与市公安局等十个部门联合制定“僵尸车”管理办法,明确了“僵尸车”的处理流程和多部门协作机制。火车东站管理难问题经专刊反映后,连续三年纳入全市改革攻坚内容,推动了火车东站从交通治理到整体治理的改革转型。2021年初围绕数字化改革需求和建议,联动各民意渠道,针对企业、群众和基层工作人员开展问卷调查,从回收的2700余条意见建议中提炼了100项内容,涉及公共管理、公共服务、行政执法、基层减负、跨区域政务协同等诸多领域。经交办和督查,多项建议转化为数字化改革具体项目,推动了多个领域的改革突破,形成了一批由民意问题转化为改革举措的典型案例。

需要指出的是,杭州市“民呼我为”模式构建的民意协同回应机制,为观察现代政治文明多样性、彰显中国特色社会主义政治制度价值和优势提供了地方样本,是推进市域治理体系和治理能力现代化,实现现代政府的整体化、数字化转型,实现治理合法性和有效性统一的创新探索。

四、民意协同回应机制的现实挑战

在实践探索中,民意的全过程协同回应机制从政府侧增加协同回应能力,实现民意表达与政府回应的相对动态平衡,一定程度上解决了群众急难愁盼的问题,提高了民众的获得感,增强民众对政府的信任度和认可度。然而,在全过程人民民主的背景中,实现民意表达与政府回应的平衡需要诸多条件的支撑,复杂的现实挑战往往导致民意表达与政府回应的失衡,存在民意诉求的增速远远超出政府能力提升的速度、民意数据共享难、民意处置主体协同机制不完善等问题。

(一)民意诉求的增速与民意回应能力之间存在张力

民意表达和回应能力的不同步带来的挑战依然是主要问题。随着表达渠道的拓展和畅通,反而诱导民意诉求的增加,民意诉求的增速大于政府处置能力的提升速度,给政府带来新的挑战。“民呼我为”数字平台上线之初,线上民意投诉量明显增加。特别是先行开通线上投诉入口的区县,基层事项投诉量增加明显,倒逼部门和乡镇街道重塑处置流程,整合处置力量,提升协同处理能力。随着民意投诉量的增加,原本就存在的民意诉求与治理边界的错位问题也随之凸显。特别在行政执法过程中,行政执法边界和民意诉求难以一一对应,如广场舞问题,市民投诉音乐嘈杂,但行政执法要求超过一定分贝才能处理,市民的主观感受与行政执法的客观标准之间难以匹配,往往造成“投诉容易处置难”“投诉容易满意难”。另外,部分民意诉求本身有其对立性,如老旧小区加梯,高楼层居民希望通过加梯提高生活质量,低楼层居民因采光、噪声等影响坚决反对改造,该类事件非执法事项,而是需要街道社区通过组织基层协商,引导居民达成共识,否则极易引发长期、反复投诉,因而更为考验党政部门联动社会主体协同处置能力。

(二)条线层级分割下民意数据共享存在体制性障碍

现代信息技术背景下,采用数字技术对民意内容开展汇集、分析、加工是党委政府进行民意协同回应的重要内容,本质上也是现代政府实现数字化转型、开展数字治理必然要求。开展数字治理的前提是民意数据的充分共享,但受限于条线、层级分割的体制性障碍,民意数据往往难以实现充分共享。从类型看,市域范围内同级横向部门之间,往往因共同的考核压力或激励机制,更具有打破条线壁垒开展数据共享的意愿和动力,但纵向上,省级及国家部委层面各类平台、系统之间往往壁垒森严,甚至因相关政策法律等制度性壁垒的存在,造成民意数据难以在市域层面获得充分共享,因而难以开展基于民意大数据分析的市域治理协同回应,难以真正实现高效协同的源头治理。

(三)民意分析结果的转化应用有待机制性支撑

民意分析是民意转化为政府治理行为和公共政策产品的重要一环。特别是大数据时代,民意反映呈现自发、即时、碎片、多渠道、海量化特点,数据完整性、数据真实性、冗余数据的存在,增加了数据甄别、清洗、加工和应用的难度,意味着需要设计更为有力的激励机制,以提升地方政府加强民意分析结果向公共政策转化的动力。“民呼我为”数字平台建设上线后,一定程度提升了党委政府内部渠道的民意数据全面性和时效性问题。但在目前的考核体系下,针对个案问题的办理办结和满意度评价仍是主流,依靠大数据技术和统计分析工具,智能分析与人工研判相结合,挖掘、提炼“具体民意”中潜藏的规律性、周期性、具有决策参考价值的内容,实现源头治理、投诉减量、治理效能提升尚未成为主要目标,民意分析质量和民意分析结果的转化应用有待机制性支撑。

(四)跨领域跨部门跨层级协同回应存在体制性困难

不同民意渠道办理标准、流程、时限不统一,办理力量、质量参差不齐,导致党委政府难以全面掌握民意问题,一些诉求无法得到及时、实质性解决和回应,影响市民群众的满意度获得感,也影响公共部门的公信力。一是部门类民意渠道大多实现闭环管理,民意处置结果纳入督查考核体系,具有一定的强制性,但一些具有公共建议类问题需要较长周期开展协商、研判,并不适合封闭在部门闭环内处理。对一些热点问题,部门渠道往往反应滞后,在热点问题逐步发酵后再作被动回应,一定程度影响党委政府公信力。二是部门之间协同难。部门指向明确的个案问题相对容易处理,而涉及面广、牵涉主体较多的面上问题、共性问题,以及因法律法规政策支撑不足引发的问题,因部门各自使用的数字化执法平台不同,数据分散在不同部门,难以及时识别、研判,部门之间难以形成协同攻坚力量,导致多头交办、重复办理,难以实现源头治理,也难以进行绩效评价。党政部门与人大、政协未能建立数据共享机制,只能“一事一议”,流程冗长,部门的立法需求与人大、政协的提案、建议无法及时匹配对接。三是条块协同方面,平台、机制支撑不足。以信访数据为例,目前省级统建平台要求所有信访数据全部进入省级平台后,再流转交办至相关部门和属地处置。本来属于基层即时回应的大量事项通过省、市、区层层流转后,再回到街镇、村社,甚至物业小区单元处理解决,导致反馈流程长,处理效率低。民意问题流转交办过程既需要省、市、区、街镇等跨层级协同,也需要部门和属地之间的条块协同。目前,综合执法已在浙江全省铺开,部门和属地的职责、权限也通过清单化梳理作了初步界定,减少了回应不及时、推诿扯皮现象,但如何强化条与块的协同回应能力,真正落实“街镇吹哨、部门报到”仍需进一步的机制性支撑。

五、优化民意协同回应机制:推进全过程人民民主的建议

民意的全过程协同回应机制遇到的问题多是阶段性问题,应当完善民意分类回应机制,提升精准回应能力;加强民意数据分析利用,完善政策供给;深化民意协同回应机制变革,推进民意表达与民主协商的有机融合,保持民意表达与政府回应的动态平衡,不断完善民意协同回应机制,推进实现全过程人民民主。

(一)以精准回应为导向细化民意分类回应机制,充分保障群众民主权益

根据民意回应的难度和牵涉面,可将民意分为具体民意、政策民意和资源配置民意,按照三种民意的特点分层分类处置。具体民意是指与市民工作生活直接相关的属公共利益范畴的问题,应坚持效率原则尽快解决。政策民意为市民对公共政策的评价和意见,对此类民意应作精准分析,根据分析结果及时调整公共政策。资源配置民意主要涉及市民对政府资源配置的合理性、合法性和配置效率的评价。虽然多数民众对公共政策缺乏深入了解,难以对资源配置合理性给予专业性评价,但无数民众的心理感受和个体评价所形成的公众意见和舆论导向,仍可以反映出公共资源配置的合理性。对此类民意应充分重视,在充分研究基础上调整公共资源配置方式和配置机制。

(二)以政策供给为导向加强民意数据的分析利用,不断完善民主决策

一要加强民意数据研究,提供政策创新建议。公众参与的最高形式是影响公共政策制定,无论是选举民主制度还是协商民主制度,普通民众受制于精力、能力、时间以及立场的限制,很难提出比较全面的政策方案。民意是公共政策制定的重要基础,但不是全部。公共政策以公共利益为根本价值取向,民意则大多代表了个体或少数群体利益,必须从海量的民意表达中甄别出真正代表公共利益的理性民意作为制定公共政策的依据。类似“民呼我为”办公室这样的枢纽型机构,要加强民意研究队伍建设,培养一批懂数据、会分析、能研究的专业型人才。加强与高校研究机构的合作,运用大数据技术和数理统计方法,构建政策分析模型,对民意数据进行深度分析和趋势预测,提出政策咨询建议,“以预测辅助决策”。二要扩大民意数据的来源渠道,提高数据的真实性和权威性。“民呼我为”数字平台在进一步整合集聚体制内外相对稳定的民意渠道同时,还要通过数据抓取技术汇聚网络自媒体的民意数据,建立全量民意数据库,进一步提升数据质量和容量,为民意数据的精准研判打造基础。通过不同渠道的数据对比,对关键数据进行验证,以获得最真实的民众需求表达。海量数据经加工处理后,可以矫正单个部门信息偏差和部门偏见,让公共部门的决策者了解民意的“全息图像”,从而调整政策供给。

(三)以治理效能为导向加强民意表达与民主协商的融合,推动社会共识达成

现代地方政府治理强调合法性和有效性的统一、民意回应质量和效率的统一。一要进一步激活“民呼我为”机制中较为成熟的媒体类、部门类协商平台,将“民呼我为”数字平台提炼的公共诉求和共性问题,适时转化为各类平台的协商议题。通过联动相关政府部门、行业资深人士、政策和法律方面的专家、利益相关的市民代表开展对话协商,把分布在不同行业和领域的专业知识进行汇总,通过协商和再创造,为社会问题提出创新性的解决方案。二要以信息联动为抓手,建立民意与人大代表和政协委员的对接机制。可定期梳理遴选“民呼我为”平台收集的具有重要现实意义和广泛影响的选题,常态化报送人大代表和政协委员,让人大代表、政协委员第一时间了解民众需求。探索人大、政协协同议政机制,人大代表和政协委员协同调研机制,充分发挥人大代表和政协委员互补优势,强化人大代表和政协委员的履职能力。

(四)以长效运作为导向深化民意协同回应机制变革,推动治理能力和治理体系现代化

民意回应的关键是通过流程和机制变革,建立长效机制,提升协同处置能力。一要加快省市县三级平台的贯通。构建省、市、区三级上下贯通的事项受理、处置和反馈流程,实现可上可下的民意数据汇集和回流机制。二是深化“街镇吹哨,部门报道”改革。以综合执法改革为抓手,将执法事项、权责、队伍等资源全面下沉到街镇,真正实现“街镇吹哨,部门报到”。做强镇街综合信息指挥中心,线上加快镇街综合信息指挥平台与基层治理四平台的融合,线下集成联动指挥体系,推进基层治理领域“多中心”向“一中心”集成,形成快速反应机制。三要健全相关配套制度。着力破除机制障碍,进一步健全市、区、县的工作联通机制,加快制定协同办理、联合督查、绩效评价制度,特别要加强社会力量的联动,通过建立社会观察员、体验员等制度,将体验、暗访等评价结果纳入办理单位考核结果,强化社会监督作用。

(五)以“开门搞改革”为导向推动民意回应与体制改革的协同,不断激活民主制度的生命力

民情民意是一切工作的逻辑起点与归宿,深化改革则为推动民意协同回应提供机制保障与动力来源。“以民意促改革”与“以改革促民生”是杭州民意协同回应机制的两条主线。要进一步加强两条主线的融合,围绕省、市深化改革的中心议题,结合民众关切的重点问题,开展问需、问计、问效,以民情民意推动改革进程、放大改革成效,推动破解原有体制机制存在的障碍和堵点。一要对民意诉求中的集中性、机制性、规律性内容保持高度敏感度,推动这类民意问题上升为改革议题,通过体制机制改革实现源头治理。二要加强集成改革,推动解决“一件事”为解决“一类事”。特别是针对涉及多个处置主体的高频民意问题,通过分析民意问题产生发展的全生命周期特点,建立多部门、多主体联动的处置机制,提升民意协同回应处置效率。三要建立社会主体参与机制。通过构建完善社会主体参与机制,吸纳各领域专家、学者和热心市民等社会主体,参与改革议题征集、改革过程督察和改革结果评价等过程,实现体制改革与社会民意的同频共振、深度融合。