城市治理现代化:中国式现代化的重要实现途径

□ 李 燕

党的二十大提出,要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。习近平总书记指出,中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化,既有各国现代化的共同特征,更有基于自己国情的中国特色。(1)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[M].北京:人民出版社,2022:22—23.随着我国城镇化推进,城市治理现代化对中国式现代化越来越发挥着巨大作用,也影响着中国式现代化目标顺利实现。因此,在推进中国式现代化进程中,城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。(2)习近平.深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平[N].人民日报,2019-11-04(001).

一、中国式现代化的特点决定了城市治理在中国的特殊使命

现代化是人类文明的一种深刻变化,是文明要素的创新、选择和传播。作为一个世界性的历史过程,现代化是指人类社会自工业革命以来所经历的一场急剧变革,这一变革以工业化为推动力,导致传统的农业社会向现代工业社会的全球性的大转变过程。(3)罗荣渠.现代化新论[M].北京:商务印书馆,2004:7—18.现代化一般以国家地区为基本地理单元。受经济、人口等因素的影响,城市作为一个国家现代化的主要空间载体,发挥着无可替代的作用。中国式现代化所具有的独特性,使得中国城市面临更多的挑战。推进城市治理现代化,有利于城市在国家现代化进程中发挥出积极作用。

(一) 中国式现代化关系到城市人口管理制度改革

中国式现代化最直观的特点是巨大的人口规模。随着城镇化不断推进,人口继续向城市集聚,城市已成为我国人口的主要聚居地。因此,推进城市经济发展、保障城市人口民生、促进人的全面发展,是城市治理现代化的首要任务。

回顾历史,我国城市人口数量和结构主要受到国家人口政策的影响。新中国成立初期国家为了休养生息,鼓励生育,城市人口不断增加。20世纪60年代,当遭遇严重自然灾害之时,国家采取了城市人口下放农村的措施,以减轻城市的压力。(4)李若建.大跃进与困难时期人口迁移初步探讨[J].中山大学学报(社会科学版),1999(01):74—81.到“文化大革命”后期,为了解决城市中大量因停课耽搁了学业的中学生出路,国家采取措施让这上千万学生作为知青从城市来到了农村。20世纪80年代,面对不断增加的人口总量,国家采取了计划生育政策,要求一个城市家庭只能生育一个孩子。2016年,在独生子女政策实施了近40年后,国家根据新的经济社会发展趋势,又采取了鼓励生育的人口政策。

马克思认为,城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中;而在乡村里所看到的却是完全相反的情况:孤立和分散。(5)马克思恩格斯全集:第3卷[M].北京:人民出版社,1960:57.在我国,城市的本质特征本来是对城市的实体地域即城市建成区而言的,划分城市的实体地域主要是为了区分城乡。(6)许学强等.城市地理学[M].北京:高等教育出版社,2009:21.因而,伴随着城镇化与工业化的推进,由于城乡之间在公共资源、组织结构、运行模式等方面的巨大差异,人口由乡村向城市流动的趋势愈加明显,但是在不同区域、不同城市又呈现出明显分化。因此,在国家人口政策确定的情况下,城市自身采取的措施就成了影响城市人口的主要因素。比如北京、上海等一线城市往往采取积分落户,而浙江率先实行以经常居住地登记户口制度,全面放开放宽城镇地区落户限制。在鼓励生育方面,山东、广东、浙江、河南等多地制定了诸如发放生育津贴、育儿补贴、优先购房、延长带薪产假等一系列支持政策。当前,中国人口发展出现了少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势特征。城市政府对人口采取不同的具体政策,将对这些城市的现代化发展产生至关重要的影响。

(二)中国式现代化关乎城市“两个文明”建设

人类社会发展的实践证明,物质生产和精神生产有着内在的紧密联系,两者相互依存、互为条件。坚持物质文明和精神文明协调发展是中国式现代化的内在要求和必然追求。经济基础与上层建筑的矛盾运动是推动社会发展的普遍规律,是无产阶级政党制定正确路线、方针、政策的理论基础。(7)欧阳雪梅. 推动“两个文明”协调发展[N].人民日报,2021-04-16(009).马克思指出:“这些生产关系的总和构成社会的经济结构,即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。”(8)马克思恩格斯全集:第13卷[M].北京:人民出版社,2006:8.党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视“两个文明”协调发展,强调“既要物质富足、也要精神富有,是中国式现代化的崇高追求”(9)习近平.中国式现代化是强国建设、民族复兴的康庄大道[J].求是,2023(16):4—8.。

城市作为物质产品和精神产品生产的主要空间场所,在自身发展中应对物质生产和精神生产进行统筹兼顾和协调整合。但在各国经济增长过程中,物质文明与精神文明的协调发展并非自然形成,相反,大部分城市都曾出现过两者的不协调现象。只有通过城市善治来弥合两者的不协调。我国改革开放以来出现的一些精神文明发展相对滞后现象,更凸显了在我国现代化的进程中,两个文明协调发展的重要性和紧迫性。不可否认,改革开放以来我国的物质文明发展取得了举世瞩目的成就,但随着40多年来经济利益、社会格局的深刻调整,也出现诸多负面现象,如在工商业领域出现了一些金钱至上的恶性竞争,社会领域出现了人与人之间信任感的下降,一些城市社会风气败坏,黄赌毒现象屡禁不止,部分官员缺乏理想道德,贪腐堕落等等。(10)梅立润.重申的理由与困顿的根源:中国两个文明协调发展分析[J].湖南省社会主义学院报,2016(01):70—73.这些现象,严重侵蚀了新时期推进现代化发展所需的社会认同和社会支持,影响了城市的良性发展。要保证中国式现代化能够顺利推进,必须在城市发展中加大精神文明建设的力度,努力实现“两个文明”协调发展。

(三)中国式现代化关联城市、人与自然和谐共生

生态需要是人们对自然生态环境系统的完善、稳定、和谐、优美的一种依赖和渴求。(11)张云飞.唯物史观视野中的生态文明[M].北京:中国人民大学出版社,2014:481.人与自然是生命共同体,在领教了大自然对人类无止境索取的一系列报复之后,人类社会对自然环境的保护越来越重视。生态文明是中国式现代化新道路的重要内容,探求一种以环境资源承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续的社会经济政策为手段,以致力于构造一个人与自然和谐发展社会为目的的文明形态(12)王玉庆.生态文明——人与自然和谐之道[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2010(01):58—59.,体现了中国人处理人与自然关系的智慧和经验。习近平指出必须“把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置”(13)中共中央文献研究室编.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2017:99.。

但是,城市现代化和环境保护之间的价值冲突和矛盾天然存在。对于我国而言,经济发展在当前和今后很长时期依然是最主要的任务,这就使得城市面临的环境保护任务十分艰巨。城市是工业制造业的主要聚集地。为了提高效率、降低成本,企业必然会按照有利于产业发展的要求来进行布局,从而形成具有不同行业特点的城市。城市要从源头上减少污染,就必须对城市新产业布局做出正确的选择。城市政府只有改变粗放型的生产方式,通过系统有效治理,才能走出“先污染后治理”“边污染边治理”的怪圈。

(四) 中国式现代化关涉城市高水平制度型开放

坚持走和平发展道路是中国式现代化的坚定选择。从历史到现实,我国一直是一个爱好和平的国家,在实现中国式现代化的进程中,也将坚持走和平发展的道路。城市的繁荣发展和对外开放,能为国家现代化打下和平发展的坚实基础。我国在政治、经济、科技、文化等方面国际影响力的增强,本身就是一种推动和促进世界和平的重要因素,可以为世界和平争取更多的话语权和影响力。

城市影响力的提升和高水平对外开放对实现现代化有着内在影响。我国北上广深等一线城市和不少二线城市自改革开放以来得到了长足的发展,上海、北京、广州和深圳等城市正在成长为具有世界影响力的城市。(14)薛德升,黄鹤绵.关于世界城市研究的两场争论及其对相关研究的影响[J].地理科学进展,2013(08):1177—1186.这些城市无论是科技创新能力、教育水平还是产业结构、商贸环境,都受到世界各国的高度关注,它们共同形成了综合国力的重要基础,也成了保持世界和平的重要力量。无论科技创新能力、教育水平,还是产业结构、商贸环境,都受到世界各国的高度关注。城市高水平的对外开放使国际交往和经济文化联系不断加强。这种相互交融的经济文化联系和交流,有利于城市经济发展,提高城市治理水平,促进现代化进程。

(五) 中国式现代化关切城市不同群体共同富裕

实现全体人民共同富裕是中国式现代化的一个鲜明特点,这是由我国国家性质所决定的。对于占国家人口多数的城市来说,要实现城市人口的共同富裕,就必须在城市经济发展的进程中不断推进城市治理现代化,逐步建立和完善科学有效的利益分配和协调机制。现代化的不同模式产生了城市财富分配的不同情状。一些发展中国家的城市在现代化过程中由于未能实现财富的合理分配,导致了财富的两极分化,从而陷入现代化陷阱之中,巨大的贫富差距、触目惊心的贫民窟等现象严重制约了这些城市和整个国家的现代化进程。(15)夏锦文,吕永刚.跨越现代化陷阱:中国方案及其时代价值[J].国家现代化建设研究,2022(01):51—64.

贫富分化不只是经济问题,更是社会问题和政治问题;相应地,缩小贫富差距、推动共同富裕蕴含着加强和创新社会治理的要求。加强和创新社会治理可以降低社会成本,有助于降低、减少社会冲突与危机,同时可以建立更加和谐的政府、市场与社会的互动关系。(16)郁建兴,任杰.共同富裕的理论内涵与政策议程[J].政治学研究,2021(03):13—25+159—160.因此,在推动城市经济快速发展过程中,要为城市各类人群提供更多就业机会,积极解决住房、教育、医疗和养老等基本民生问题,防止贫富差距的扩大。显然,若没有系统的城市治理体系运行,仅靠市场机制和城市发展的自然演进,将无法实现中国式现代化的共同富裕目标。

二、推进城市治理现代化是破解我国城市治理难题的必然选择

城市是我国现代化的主要载体,是实现中国式现代化的主战场。然而,改革开放以来,快速推进的城市化促使我国社会发生深刻变化,城市发展与治理面临一系列棘手的问题,比如我国城市治理中存在条块协同、技术赋能、多元参与、法治建设等方面的不足。(17)解晓燕,黄雅卓.城市治理现代化:理论期待、现实问题与提升路径[J].开发研究,2022(06):84—93.只有加快推进城市治理现代化,才能从逐步解决我国城市治理面临的各种难题,确保中国式现代化顺利推进。

(一)快速城市化既推动了经济社会的快速发展,又留下了许多城市治理欠账

改革开放40多年,我国的城镇化得到了快速发展,城镇化率已由1978年末的17.92%提升到2022年末的65.22%。可以说,我国用了40多年的时间走完了发达国家100多年的城镇化道路,但快速发展的城市化也给城市治理留下了许多亟待解决的问题。

1.流动人口待遇与社会融入问题突出

根据“七普”数据,2020年我国流动人口总量为3.76亿人,较2010年增长了69.7%,占全国人口的26.6%,即超四分之一的国人在流动迁徙且向城镇集聚,此时人口城镇化水平已达63.9%。(18)原新.我国人口增长的最新趋势与应对方向[J].人民论坛,2022(Z1):68—70.这种趋势持续发展,我国将长期处于流动人口、市民、农民三元结构社会。20世纪50年代以来我国采取以户籍制度为核心的城乡二元体制,对城市和农村分别实行不同的社会政策,从而使整个中国社会形成“城乡分治、一国两策”的格局。(19)陆学艺.“城乡分治 一国两策”的困境[J].读书,2000(05):3—9.城乡二元体制与三元社会结构,导致流动人口问题突出,难以真正融入城市社会。在待遇方面,表现为政治待遇、经济待遇、社会待遇、文化待遇等方面的缺失和不足。其一,选举权与被选举权落实不到位、平等权缺失、社会组织和意见表达权利缺位。比如我国实行户籍属地管理,公民通常只能在户口所在地享受政治权利、履行公民义务,只能享有对本地区的地方人大代表的选举权,一旦跨地域流动,选举权就难以落实。(20)张献.实现流动人口国民待遇 构建和谐社会[J].湘潭师范学院学报(社会科学版),2006(01):32—34.其二,就业机会不平等、就业权益缺少保障。比如农民工在劳动和就业权益上无法享受与城镇居民同等的待遇,这种待遇差别集中表现在劳动强度大、时间长、环境差并且工资水平低、劳动人事纠纷事件多等方面。(21)王春光.农民工的国民待遇与社会公正问题[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2004(01):77—80+85.其三,无法享受城市基本公共服务、缺乏最基本的社会保障。由于不具有流入地户籍身份,流动人口只能享受到有限的基本公共服务,而流入地城市公共财政对当地居民的各种补贴和福利支出,流动人口均不能直接享受,比如住房补贴和购屋基金、子女义务教育阶段的教育费用减免、城市职工最低生活费保障等。(22)王春光.农民工的国民待遇与社会公正问题[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2004(01):77—80+85.其四,流动人口及其子女教育与发展权利缺位。虽然国务院发文要求流入地政府加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持,将其纳入当地教育发展规划和体系,并要求一视同仁、公平对待,采取多种形式接收农民工子女在当地的全日制公办中小学入学,但流动子女的教育问题并没有得到妥善的解决。(23)周勇,邓子纲.中国快速城镇化进程中的四大风险[J].江淮论坛,2015(01):93—98.流动人口特别是大量农村流动人口,在进城就业、子女就学、生病就医等方面遭遇不公平对待,新市民与城镇原居民之间相互隔阂,甚至存在一些偏见和歧视,这些生活体验和内心感受导致转移人口中的不少人对城市的认同感和归属感一直难以有效建立起来。(24)王春光.农民工的国民待遇与社会公正问题[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2004(01):77—80+85.

2.快速城市化导致各地“城市病”问题凸显

城市规模的持续扩张直接导致资源短缺、管理混乱、空间摩擦、服务紧缺、人口老龄化等“城市病”,严重制约了城市的可持续发展,也降低了人民群众的生活品质。(25)韩志明,刘子扬.迈向大城善治的新时代进路——超大城市治理转型升级的谋划及其实践[J].城市问题,2023(04):4—11.从历史看,我国长久以来一直是乡村型社会,改革开放之后城镇化进程才逐步提速,2012年,我国城镇化率首次突破50%的关口,标志着我国已进入到以城市型社会为主体的社会形态。由于我国城镇化的速度较快且基础相对薄弱,在解决交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等诸多城市“病症”方面必然面临更多困难。以住房问题为例,在我国房地产与住房问题因过多利益交织而更加复杂,住房问题却因制度、房价、身份等的限制一直无法妥善解决。(26)杨菊华.制度要素与流动人口的住房保障[J].人口研究,2018(01) :60—75．虽然流动人口在流入地的住房选择、住房消费等行为是流动人口在结合自身人力资本及生计策略基础上作出的理性选择(27)赖程,柯文前,林李月等.户籍差异视角下流动人口的住房成本和影响因素[J].亚热带资源与环境学报,2023(01):110—118.,但是长期以来,受自身先天不足的人力资本、户籍制度等人为制度性藩篱以及“过客心理”的影响(28)林李月,朱宇．两栖状态下流动人口的居住状态及其制约因素——以福建省为例[J].人口研究,2008(03):48—56．,他们的住房状况总体上不容乐观,表现为居无定所、面积狭小、设施简陋、安全性不足等情况。对城市政府而言,一方面政府要采取有效措施调控房价,防止商品房价格因大量人口流入而非理性涨价;另一方面,要求政府能够有效承担起保障房建设的职责,为新市民提供足够的保障房、廉租房。此外,快速城市化进程中出现的教育问题使我国许多城市面临前所未有的压力。外来人口及其子女的大量涌入,对各地城市教育的公平性、普惠性和优质化提出了严峻挑战。随着大量转移人口的涌入,城市交通拥挤的现象加剧,水、电、气等资源的需求量增加,都对城市的有效治理和城市公共服务提出了更高的要求。

3.社会转型过程的过渡性制度安排面临困境

我国过去40多年的改革采取的是渐进式改革方式,在新旧体制之间有过许多“过渡性制度安排”,如双轨制、乡镇企业等,使得我们当时在建立新体制的同时不必彻底拆除旧体制,从而避免了因缺乏必要的制度支持而造成经济下滑和社会动荡。世界银行和国际货币组织都对此给予了充分的肯定。但是,正是这些“过渡性制度安排”,在避免了当时经济和社会激烈冲突的同时,也为新制度在后来的顺利运行造成诸多障碍。首先,是打破旧状态的“快”与建立新状态的“慢”之间的矛盾。城市化带来新的转移人口的同时,也对原有社会管理模式产生冲击。比如,随着城市“单位制”管理模式的解体和“街居制”的完善,城市治理的秩序规范基础变得较为薄弱,城市治理逐渐走向陌生化,主要体现为社区居民关系的陌生化和情感的淡化。(29)陈元,张文斌.以新时代“枫桥经验”推动城市治理现代化[J].领导科学论坛,2023(05):82—86+95.与此同时,原先由单位所承担的医疗、养老等各类保障服务转而由政府和所在社区承担,而建立完善的社会公共服务保障体系需要漫长的时间。其次,原有制度性安排难以应对在新旧社会形态转换期间产生的各种困难和矛盾。比如,在共同富裕背景下,如何消弭城乡二元户籍制度藩篱成为关注的焦点,因为户籍制度背后是不同人群所享有的城市待遇差异。户籍制度只是城乡二元结构的表征,其背后的深层次原因是城乡不同的土地分配制度和社会保障制度。正因如此,在双重双轨制分配模式,即现行财政再分配进程中,分别以城乡(空间)和体制(群体)为维度演化而成的城乡分配双轨制和体制分配双轨制两种特征不同但同时并存的财政再分配的模式(30)李志勇.双重双轨制再分配模式运行缺陷及改革思路[J].公共财政研究,2015(03):70—76.下,城乡居民、财政供养群体与市场机制下的企业和居民,在教育、社会保障、医疗保险等各种社会福利制度上存在巨大差异。比如,养老保险制度的“双轨制”特点使农民工面临养老保障“寡”与“不均”的双重困境(31)卢文秀,吴方卫.患寡亦患不均:双轨制基本养老保险与农民工过度劳动[J].中国农村经济,2023(07):100—123.,导致农民工不得不通过过度劳动来提升收入,以保障未来的养老。再次,城镇化与工业化之间的矛盾。城镇化与工业化都是实现现代化的重要途径,两者密切相连。目前,一方面我国城市化过程中有不少地方政府就曾经不顾本地的产业实际,盲目造城,最后形成了一批没有产业支撑的空城、死城;另一方面,混合所有制、乡镇企业等过渡性制度安排,过去在扩大生产规模和创造就业方面取得积极效果,现在却不再适应城市高质量发展需求。加快经济发展方式转变是我国经济社会发展领域的一场深刻变革,只有通过城市发展方式的转变才能推动经济结构调整和产业转型升级,进而推动经济发展方式的转变。(32)王国平.以城市发展方式转变推动经济发展方式转变[J].红旗文稿,2014(12):18—21.

(二)对城市治理的种种偏见成为城市治理现代化的现实制约

随着我国经济社会的发展,城市治理对国家现代化的作用和影响越来越受到社会各个方面的重视和关注。然而,在社会生活中人们对城市治理依旧存在着诸多理念和认识上的偏差,这些误解和偏见对现实的城市治理造成了诸多障碍和制约。

其一,重建设、轻治理。这是我国在计划经济时期曾经十分普遍的对待城市发展的态度和做法。计划经济是由政府决定生产和分配并对生产、资源分配和产品消费事先进行计划的一种经济体制。与这种计划经济相适应的必然是高度集中的政府管理体制,否则,对经济活动无所不包的管理是不可能实现的。计划经济时期政府对城市像对企业一样进行事无巨细的管理。

然而,从我国城市的实际发展历程来看,在计划经济时期,尤其是计划经济后期,城市的建设和发展受到了政府和社会越来越多的关注,然而,社会在对城市建设项目热捧的同时,对具体的城市治理却一直未能给予足够的重视。一些城市发展中长官意志依然起着很大作用,科学决策机制还不健全,城市发展的质量还未能得到应有的重视。由于条块分割体制,受到部门和行业内部利益和权限的牵制,管理体制普遍存在着碎片化问题。城市治理的碎片化主要体现在组织功能、利益诉求、治理资源以及治理理念等方面的碎片化。(33)陈元,张文斌.以新时代“枫桥经验”推动城市治理现代化[J].领导科学论坛,2023(05):82—86+95.由于缺乏明确的分工及责任体系,政府各业务部门间缺乏协同共建机制,多头管理、分散管理、政出多门等情况普遍存在。(34)王郁,李凌冰,魏程瑞．超大城市精细化管理的概念内涵与实现路径——以上海为例[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2019(02):41—19.因此,计划经济时期遗留下来的重建设轻管理行为模式无疑是一个不可忽视的影响因素。

其二,重经验、轻规范。满足于过去经历过的城市发展和治理经验,不注重学习现代城市治理理念并落实规范化、科学化、系统化的要求。这也对当前城市治理造成很大的负面影响。在40多年改革开放的历史大趋势下,我国大部分城市得到了快速发展,也积累了城市发展和治理的成功经验。与此同时,应清楚地认识到改革开放以来城市的快速发展是在特定历史条件下实现的。在当时特殊的新旧体制转换时期,无论在经济发展领域,还是城市建设和管理领域,在原有制度的诸多制约已被打破,新的符合市场经济要求的制度还没有健全之前的过渡时期,许多改革都是摸着石头过河,在探索和尝试中推进。在经济发展领域,许多地方曾经用更多的投入、更大的污染去获取更快的发展,实践证明这种粗放的发展方式是不可持续的,必须转变发展方式。在城市建设和管理领域,地方政府也曾采取大干快上的粗放模式,无视项目的前期规划、用地审批、项目环评等基本要求,通过“敢闯政策红灯”等方式实现发展。毫无疑问,这种发展方式在我国新时期已被彻底摒弃。如果把在体制转换过渡时期的一些做法视为经验,把善于变通作为能力,无视新时期城市发展和治理的规范要求,我国的城市治理现代化也是不可能实现的。

其三,重形式、轻实质。虽然从21世纪初开始,我国学术界就开始了从管理转向治理的讨论和研究,但在改革开放的进程中,从管理到治理的思想转变并不同步。2013年党的十八届三中全会提出要推进“国家治理体系和治理能力现代化”,使用了“治理”这一概念(35)徐晓全.从管理到治理:治国方略的重大转型[N].学习时报,2013-11-08(003).,从此我国正式开启了城市治理时代。从管理转向治理,是我国城市治理的重大理论和实践创新,必然要求理论上的表述与实际的行为相一致,要求形式和内容同时转变。但是,在我国城市治理实践中,无论是施政者还是普通市民,对管理和治理之间的关系存在不少误解,存在大量重形式、轻实质的做法。例如,许多一线工作者并不认为管理与治理有什么区别,在他们的心目中,无论叫管理还是叫治理都是一回事,他们在实际工作中也依然老方一帖。也有些人看到了两者的一些表层区别,但未能理解两者的本质差异和对实际治理工作的内在要求,因此,他们往往是用治理的名头做着管理的事情。也有不少实际工作者已从理论上理解了管理与治理的本质区别,但由于缺乏治理所需要的相应制度环境,因此,他们认为,在实践中只要形式上能对上了,也就没有必要去计较是否达到实质的治理了。

以上种种误解和偏见严重制约和影响了我国城市治理的有效推行。只有加快推进城市治理现代化,才能从根本上端正人们对治理的认识。

三、全面夯实城市治理现代化的基础

城市治理现代化是中国式现代化的重要实现途径。纵观从1978年到2008年30年中国治理变革的轨迹,我们可以看到这样一幅清晰的路线图:从一元治理到多元治理;从集权到分权;从人治到法治;从管制政府到服务政府;从党内民主到社会民主。(36)俞可平.中国治理变迁30年(1978—2008)[J].吉林大学社会科学学报,2008(03):5—17+159.可以说,过去40年,城市治理已经取得长足进步。但是,要实现城市治理现代化,还应让“主要参与管理的主体诸如政府、企业、非营利组织等相互关联合作形成发展网络”,并且“在长久发展、互惠互利、合作共赢的基础上,解决城市治理中出现的问题”(37)高秦伟.城市治理现代化背景下的城市法研究展望[J].法治社会,2023(01):1—15.,最终提高城市的治理现代化水平。因此,中国式现代化要实现平稳健康发展,必须首先构筑好城市治理现代化的基础,推进城市治理理念现代化、城市治理体系现代化和城市治理技术现代化。

(一) 城市治理理念现代化

人的观念和认识决定他们的行动。因此,城市治理现代化首先要在城市治理过程中促进人们意识观念的现代化。当前,我国需尽快确立起以人为本、共同富裕、系统治理、依法治理的现代化城市治理理念。

1.以人为本理念贯穿具体政策实践

以人为本是城市治理现代化需要确立的最基本、最重要理念,它影响城市治理的全过程和全部内容。习近平总书记强调,“城市是人民的,城市建设要贯彻以人民为中心的发展思想,让人民群众生活更幸福”。(38)习近平.坚定信心开拓创新真抓实干 团结一心开创富民兴陇新局面[N].人民日报,2019-08-23(001).城市化的根本目的是为人类生活创造更美好、更有效的生存环境。人不仅是城市的设计者和建设者,更是城市的欣赏者、享有者和管理者。(39)何艳玲.人民城市之路[M].北京:人民出版社,2022:28—29.从哲学层面来理解,人是城市发展和治理的根本目的,也是城市发展和治理的根本动力,一切为了人,一切依靠人,二者的统一构成了城市治理以人为本的完整内涵。在中国的语境下,以人为本就是坚持以人民为中心,这是城市治理的出发点和归宿点。

在城市治理实践中,以人为本不仅是理念,而必须是真实的、能落实到具体个体的法规政策及其行为。习近平总书记指出,推进城市治理,根本目的是提升人民群众获得感、幸福感、安全感。要着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题,不断提高公共服务均衡化、优质化水平。(40)习近平.在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话[N].人民日报,2020-11-13(002).因此,在城市治理中,以人为本必须考虑城市中不同层次人群的不同需求,让不同层次的个体都拥有经过努力可以实现的发展空间。

2.共同富裕作为城市治理的价值取向

共同富裕是由中国式现代化基本特点所要求的城市治理的价值取向,对城市发展和治理过程中政府、社会、企业和公民个人的行为选择都有着重大的影响。习近平总书记指出:“共同富裕是社会主义的本质要求,是人民群众的共同期盼。我们推动经济社会发展,归根结底是要实现全体人民共同富裕。”(41)习近平.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明[N].人民日报,2020-11-04(002).正确认识并确立共同富裕理念,才能保证我国的城市治理沿着正确的方向发展。首先,在发展与共享中推进共同富裕。共同富裕不是同步富裕,而是要将实现共同富裕视为发展与共享的有机统一,在发展中实现共享,在共享中促进发展。(42)李实.共同富裕的目标和实现路径选择[J].经济研究,2021(11):4—13.因此,通过城市高质量发展而获得城市发展红利,应更多惠及全市公民。共同富裕并不是简单的再分配方式,而是要在权利平等、机会均等基础上搭建更多平台,使得人人在参与城市建设的过程中获得自身发展。其次,共同富裕最重要的变量是基本公共服务。城市社会中公共服务数量和质量是其现代化程度的体现,也是衡量城市富裕程度的重要指标。因而,要从实际出发,大力推进城市基本公共服务的均等化。此外,要避免因为实现共同富裕的目标长期、艰巨而不作现实努力的消极心态。无论是政府、企业还是个人,都要积极参与地方治理创新和探索,多方面积累经验。

3.遵循规律倡导系统化治理

城市是一个复杂巨型系统,城市治理是一项艰巨的系统工程,城市治理涉及政治、经济、社会、文化和生态等社会生活的各个领域,需要协调工业、农业、商业、科技、交通、教育和卫生等各个行业。各系统、各行业之间有着千丝万缕的联系,又有着各自特殊的要求和利益。城市社会中的任何一个部分过于强调自身特殊性和独特利益,任何一个环节出现了差错,都有可能影响到其他环节,甚至全局。比如,城市社区作为城市治理的基本单元,其利益群体及其诉求具有多样化和差异化的特点,涵盖了方方面面的治理内容,涉及邻里纠纷、社区停车、电梯加装、社区食堂、环境绿化等非常细微的治理事项,导致基层治理的工作及其任务纷繁复杂,极大地提升了城市治理的难度。(43)韩志明.混合治理的维度及其实践逻辑——面向复杂性的基层治理新形态[J].华东理工大学学报(社会科学版),2020(05):1—12.因此,无论政府、企业、社会组织和个人,都必须树立系统治理的理念。

4.依法治理推进城市治理现代化

在我国城市治理现代化的进程中,确立依法治理的理念有着特殊的意义。我国历史上缺乏民主法治传统,“文化大革命”时期的破坏更使我国社会的法制观念和规则意识受到重创,给民族留下了深刻的教训,也使加强国家民主法治建设,依法治理国家成了当代中国社会的强烈愿望。改革开放以来,我国的民主法制和依法治理取得了长足的进步,在实现中国式现代化的进程中,城市的依法治理已成为政府的庄严承诺和大多数民众的共同期待。只有努力把这种承诺和期待通过更加制度化的措施使其成为现实,成为所有城市治理参与者的共同理念、全民的共识,城市治理现代化才有可能稳步推开。

(二) 城市治理体系现代化

城市治理现代化的核心内容是治理体系现代化。城市治理是一个庞大的系统,由许多各自相对独立,又相互联系的子系统构成,只有各个子系统都能按照治理理念现代化的要求,形成规范的治理体制和运转机制,城市治理现代化才能有序高效展开。

1.统筹规划、建设、管理三大环节

在中国式现代化进程中,城市建设发展的任务十分繁重,需要在城市建设发展中统筹好规划、建设、管理三大环节。(44)中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见[EB/OL].中国政府网,http://www.gov.cn/zhengce/2016—02/21/content_5044367.htm.规划、建设、管理三个环节在城市建设发展体系中,既各自有着独特作用又相互密切联系,共同承担起城市建设发展的任务。城市规划是战略性安排,是城市建设和管理的前提;城市建设是将规划的相关部署加以全面落实的过程;城市管理是运用各种体制机制支持和维护城市运作。三个环节相互耦合、相互调适,形成城市治理的基本逻辑。离开任何一个环节,城市建设发展的目标都不可能实现。这种既相互独立,又密切关联的环节之间能否协作好,必须有相应的制度保障。(45)俞慰刚.现代城市规划建设管理的人本规制与践行策略——以日本城市规划建设管理为例[J].上海城市管理,2011(05):21—25.因此,必须采取有效措施,通过建立协调和整合机制,使三大环节能形成制度上的联动效应。协调和整合是整体型治理所要达到的两个目的:协调是为了化解组织间的矛盾与问题,使各组织在认识上达成一致;整合则要求各组织间从整体的角度考虑,使各组织在行动上保持一致。(46)曾令发.整体型治理的行动逻辑[J].中国行政管理,2010(01):110—114.只有每个环节的自身业务管理都有明确的符合全局要求的制度规定,才能在不同环节之间的合作和协调指标出现问题苗头时,及时发出系统调适的信号,进而通过机构外部干预进行修正。

2.健全政府、社会、市场、公众多元共治机制

与长期实行计划经济相对应,我国在新中国成立后很长一个时期实行了高度集中的社会管理体制,经济和社会事务主要由政府直接管理。改革开放建立社会主义市场经济之后,市场力量逐步发挥了重要积极作用。而按照中国式现代化的目标取向,我国的城市治理必然要建立健全政府、社会、市场、公众多元共治机制,形成共建、共治、共享的社会治理制度。在城市治理中,不仅要尊重个体利益、激发个体积极性,还必须以不危及共同利益、他人利益为前提,运用理性的方式使个体间能得以有机连接,形成维护共同利益的积极行动。(47)吴晓林.城市性与市域社会治理现代化[J].天津社会科学,2020(03):75—82.政府在这个多元共治机制中发挥重要的作用,社会治理的目标、发展的规划、重大利益的分配和协调都需要由政府来牵头组织协调。

但是,政府必须不断深化行政管理体制改革,摆脱传统的政府无所不管的思维惯性,只做好政府应该做的事,而让市场和社会力量在多元共治机制中发挥基础性作用。社会力量发育不充分,作用过于微弱,是我国长期以来一直未能解决的问题。随着改革开放的深入,这一状况有了很大的改观。比如通过市场规律对经济活动产生重要的影响,在调节经济趋势、调节利益分配的同时,市场也通过行业的兴衰、企业的成败、员工就业的充分与否等方式,对社会利益和社会事务的调节产生影响。(48)孙兰英.构建多元主体参与的社会治理模式[J].人民论坛,2018(24):101.

在国家现代化的进程中,各类社会团体、行业协会、中介机构和基层自治组织的自我管理变得越来越重要。因此,以共同治理为本,谋求政府公共部门、私营部门、市民社会等多种社会管理主体之间进行广泛沟通与交流,通过共同参与、协同解决、公共责任机制,在社会公正的基础上提高社会管理的效率和质量。(49)孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及其启示[J].社会科学研究,2005(02):7—11.在中国式现代化进程中,社会公众将成为城市治理越来越重要的主体。权力下放、辅助性原则、自治以及代议制民主、直接民主和公众参与等各种要素可以被用来弥合城市与居民之间的差距,其亦意味着城市正在被视为独特的经济、社会、文化空间且发挥作用。(50)高秦伟.城市治理现代化背景下的城市法研究展望[J].法治社会,2023(01):1—15.随着经济社会的快速发展和生活水平的不断提高,社会公众参政议政的愿望日益强烈,他们可以通过参与立法机关的立法听证、对政府决策和公共服务行为进行监督、在基层治理中的业主自治等途径,发挥出在城市治理中的特殊作用。同时,执法力量下移符合新时代城市管理体制改革要求,且可结合不同城市特色,在执法方式改进,提升公众参与程度等方面作出一定贡献。(51)赵斌.城管执法模式的创新与思考——基于实践的例证分析[J].重庆行政,2020(06):66—68.通过这种多元共治,建设起人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

3.完善经济发展与生态环境治理一体化机制

按照在第二个百年即21世纪中叶建成社会主义现代化强国的目标,当前和今后较长时期,我国仍处于特殊发展机遇期,发展将仍是主基调,这就使得减轻污染和生态环境治理的任务依然十分艰巨。习近平总书记提出,“人与自然是一种共生关系”(52)中共中央文献研究室编.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[G].北京:中央文献出版社,2017:11.,因此,必须以生命共同体理念为遵循,采取专门的制度化应对措施,建立经济发展与生态环境治理一体化机制。首先,要建立严格的环保检查处置制度,既要给环保机构配置先进的设备,不让任何污染行为有机会漏网,又要赋予其相应的权力,使他们能够依法处置各类污染事件。独立的第三方机构和社会公众都可以在国家发展经济和环境治理一体化机制中发挥自己独特的作用。其次,要建立完善市场化的污染治理机制,通过市场手段使污染治理更有效率,更具可持续性。(53)范战平.论我国环境污染第三方治理机制构建的困境及对策[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2015(02):41—44.近几年全国各地碳排放权交易市场有了较好发展,不少地方采取允许社会资本通过特许经营等方式参与城市环保基础设施投资和运营,取得了良好的实践效果。同时,各地积极推进市场化手段治理环境污染,积累了较好的实践经验。

除以上内容以外,在现代化的城市治理体系中,城乡互补发展机制,城市群合作机制等都是不可或缺的重要组成部分,本文囿于篇幅,不再展开。

(三)城市治理技术现代化

随着科学技术日新月异的发展,治理技术在城市治理中发挥越来越大的作用。要实现城市治理现代化,必须重视城市治理技术的现代化,即在城市治理中,更有效地运用现代科学技术。

首先,治理技术是实现城市治理现代化的重要手段,既包括工具方式,也包含相应的体制机制。一方面,城市治理中的科学技术因素,涉及相应的工具设施与方式方法,包括人工智能、物联网、大数据、云计算、图像识别等等。从治理的方式来比较,与观念治理、制度治理相对应,人们也把这些治理行为称为技术治理,即运用科学技术治理社会问题。(54)韩志明.技术治理的四重幻象——城市治理中的信息技术及其反思[J].探索与争鸣,2019(06):48—58+157+161.治理技术除了工具设施、方式方法,也包括确保这些工具设施和方式方法顺畅发挥作用的相关体制机制。

其次,城市治理技术现代化的关键是数字技术有效运用。诚如习近平总书记指出,“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新,从数字化到智能化再到智慧化,让城市更聪明一些、更智慧一些,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路,前景广阔”。(55)李琪.科技赋能提供强劲动能[N].光明日报,2020-05-06(005) .当前,数字技术已深刻影响到了我国社会生活的方方面面。在信息技术革命和数字治理的潮流下,我国大多数城市都踊跃加入了智慧城市建设大潮,已有海量的投资参与了大数据、移动互联网、智能终端等新一代信息技术基础设施建设,并且在城市治理相关领域进行了积极探索,如上海市徐汇区的“一网通办”“一网统管”的“互联网+治理”模式、北京市西城区“全响应”网络化社会治理模式、杭州市“城市大脑”项目等实践。(56)陈水生,卢弥.超大城市精细化治理:一个整体性的构建路径[J].城市问题,2021(09):17—27.

第三,以大数据治理推进城市治理模式变革。大数据的思维和技术正逐渐影响着政府管理和公共治理的领域,也为实现城市治理现代化带来新的契机。(57)张鸣春.从技术理性转向价值理性:大数据赋能城市治理现代化的挑战与应对[J].城市发展研究,2020(02):97—102.通过数字化工具,政府在社会治理过程中的互动行为可以改变和改善政府与一般民众、社会组织和市场主体之间的互动,包括程序公开、规则公开、结果公示和信息发布等在内的政务公开,涉及网上办事、意见征询、网上投诉、实时反馈等在内的在线政务,可以大大超越传统治理方式的阻碍、时滞和资源限制,极大地改变和改善政府与社会公众的互动关系。(58)马超,金炜玲,孟天广.基于政务热线的基层治理新模式——以北京市“接诉即办”改革为例[J].北京行政学院学报,2020(05):39—47.可以说,大数据技术正在重塑政府、市场和社会本身,再造政府、市场、社会三者的关系模式。(59)唐皇凤,陶建武.大数据时代的中国国家治理能力建设[J].探索与争鸣,2014(10):54—58.因此,要倡导政社协同共治、公众参与和政民互动的治理理念,政府要打破其与市场、社会等其他组织的传统边界,促进数据流通、公开,以保障治理过程透明化运行。(60)孟天广,张小劲.大数据驱动与政府治理能力提升——理论框架与模式创新[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2018(01):18—25.

最后,要努力培育政务数据与社会数据平台化对接的新型政企合作组织。政务数据与社会数据平台化对接是政府职能和企业角色协同作用的具体反映。处理好政府与企业的边界,是数据对接成功的首要问题。单靠政府或企业,都难以兼顾两类不同属性数据的开发利用,难以同时满足不同主体的利益需求。所以,政务数据与社会数据平台化对接,需要组建既能履行政府治理要求又能采取市场化运作的新型政企合作机构。(61)郭明军,童楠楠,王建冬.政务数据与社会数据共享利用中存在的问题及应对举措[J].中国经贸导刊,2019(08):37—38.同时,通过将收集的政府、企业、社会大众所产生的多元数据信息进行融合与共享,提升政府综合治理能力,进而提升城市整体治理水平。