区块链技术的法律规制策略

摘 要： 区块链技术正成为推动数字经济发展的关键力量，但也面临着市场失灵的风险，有必要对其进行政府干预和法律规制。我国对区块链技术的法律规制经历了从包容审慎下的风险提示，到开展区块链金融风险整治和强化区块链信息服务监管，再到促进区块链技术创新应用试点三个阶段。上述法律规制策略的调整，体现出我国平衡区块链金融创新、风险防控与投资者权益保护的有益探索，但在“币链分离”监管政策、区块链金融风险整治活动、区块链信息服务监管手段的合法性与合理性上仍存在不足。我国应在更高层级、更大范围内开展区块链创新应用试点，考虑通过试点等方式允许适格主体从事特定虚拟货币业务活动；优化“币链分离”思路，探索对虚拟货币乃至整个公有链业务的精细化监管；完善软法治理的监管架构，大力推动区块链行业标准化建设，在管控风险的同时鼓励创新。

关 键 词： 区块链； 数字经济； 法律规制； 币链分离； 虚拟货币； 软法治理

中图分类号： D912.28"" 文献标志码： A"" 文章编号： 1674-0823（2024）06-0561-08

一、问题的提出

2008年，中本聪发表了《比特币：一种点对点的电子现金系统》，区块链作为比特币的底层技术进入人们的视野。近年来，区块链技术、应用和产业发展迅速，不断推陈出新，带来了多领域的社会变革。从最初比特币的风靡，到以太坊引入智能合约，再到区块链技术集成应用到经济发展、民生改善和社会治理等多个领域，区块链引发了理论与实务界的高度关注。

我国密切关注区块链技术的应用和产业的发展，从产业促进和规范管理两方面不断出台相关政策文件。2016年12月，区块链作为战略性前沿技术被写入《“十三五”国家信息化规划》。2019年10月24日，习近平总书记在中央政治局第十八次集体学习时强调，“要把区块链作为核心技术自主创新的重要突破口，明确主攻方向，加大投入力度，着力攻克一批关键核心技术，加快推动区块链技术和产业创新发展”。2020年4月，国家发展改革委正式将区块链纳入“新基建”，作为信息基础设施建设的重点之一。中国人民银行、中央网络安全和信息化委员会办公室、工业和信息化部等多部门也针对区块链技术的不同应用展开了法律规制探索^①。在国家层面出台相应政策后，各级政府迅速响应。多地政府从实施层面出台了大量支持区块链产业发展的政策，涉及物流、经济、金融、农业、政务等多个领域。据不完全统计，截至2024年7月初，仅标题中包含“区块链”的中央法规文件就有35份，地方性法规文件有234份，内容涉及区块链的文件则超过1000份^②。国家互联网信息办公室已经根据《区块链信息服务管理规定》，发布了15批共74个境内区块链信息服务名称及备案编号。经过上述法律规制探索，我国已初步形成区块链监管体系。

从既有研究来看，在区块链技术发展初期，研究者主要围绕区块链技术原理、本质特点以及未来应用构想进行探讨^［1］。随着区块链技术在多领域的深入应用，区块链对既有法治体系和理论产生的冲击及相关实践问题不断涌现。比如，2020年8月，去中心化区块链金融项目Yam Finance被发现存在致命技术漏洞后，其对应发行的加密货币YAM在37小时内归零，持有者大多血本无归^［2］。近年主流研究主要对区块链网络的主体与监督^［3］、智能合约的法律定性^［4］、虚拟货币的法律属性及规制^［5］等细节问题讨论较多，但对区块链关键问题的综合研究有待深入。虽然部分研究关注到区块链技术的法律风险及防范^［6］、区块链的法律规制^［7］、法律科技应用等实务性问题^［8］，但鉴于区块链技术及产业迭代飞速，监管新政不断出台，上述研究在时效性、系统性、全局性上仍有提升空间。

“法与时转则治，治与世宜则有功”。本文所探讨的区块链技术法律规制策略，重点突出“规制策略”，旨在深化过往大量有关区块链法律规制的研究。根据词典释义，策略是根据形势发展而制定的行动方针和斗争方式^［9］，是指为达到某一目的而采取的行动步骤或计划，且手段或方式方法灵活且符合长远计划^［10］。区块链技术的法律规制策略不仅强调对法律政策文本自身合法性和合理性的分析，还强调结合事物发展的不同阶段和未来趋势，以实现对法律规制效果的持续评估和优化改进。因此，本文先梳理区块链技术特征和分类，分析该领域的风险并明确法律规制的必要性；然后系统梳理我国区块链技术法律规制策略，分析不同阶段政策文件的形成逻辑、经验及不足；最后结合当下区块链技术和产业发展阶段，提出优化区块链法律规制策略的具体路径。

二、区块链的技术演进及规制动因

（一） 区块链的技术演进及分类

区块链是分布式网络、加密技术、智能合约等多种技术集成的新型数据库软件系统。区块链本质上属于一种新的数据库存储形式，通过“区块+链+时间戳”的结构形式，记载了从原始区块到最新区块的全部历史数据，是分散和开放的数据库系统。数据被存储在区块中，不同区块链接成区块链，通过时间戳可对数据进行验证追溯，具有开放、匿名、难以篡改、难以伪造等特点。基于上述特点，区块链被认为具有重构社会组织方式和资源配置方式的重大潜力，能够促进价值互联网深入发展。从区块链的发展及技术演进来看，可以被细分为公有链、联盟链和私有链三种类型，这三种区块链基于不同的共识机制，开放程度或去中心化程度依次减弱^［11］。

第一类是公有链。公有链是区块链技术的起点，它的诞生源于一种对去中心化支付系统的向往。比特币是公有链的代表，人们经常提及的区块链“去中心化”“去信任化”“可追溯性”等特征也主要是针对公有链。区块链是一个完全开放的网络，任何人都可以参与其中，进行交易和“挖矿”“挖矿”是比特币以及类似共识机制下代币产生过程的形象说法，即通过计算机硬件为比特币网络开展数学运算，其中提供服务的计算机（矿工）可根据其对任务的贡献度得到相应奖励，即比特币。。公有链的技术特征包括去中心化的网络结构、全球范围内的开放访问以及通过工作量证明（Proof of Work，PoW）等共识机制确保网络的安全性和数据的不可篡改性。然而，这种开放性也带来了一些挑战，如交易效率较低和能源消耗较大等。

第二类是联盟链。联盟链结合了公有链的开放性和私有链的中心化管理，由多个组织或预选节点共同维护。联盟链定位于有限参与方建立的区块链准入系统，各节点只有获得授权之后才能加入或退出网络。联盟链在提高效率的同时，也保持了一定的去中心化特性，使其在金融交易、供应链管理等领域具有广泛应用前景，也更符合我国国情。当前我国联盟链应用已经非常成熟，以BAT为代表，国内多个科技龙头企业已开发了基于自身的联盟链，并能够提供BaaS定制化服务。

第三类是私有链。随着区块链技术的发展，人们开始探索其在商业领域的应用。私有链在这样的背景下应运而生，它通常由单一组织控制，仅限于组织内部或授权参与者使用。私有链的技术特征体现为中心化的网络管理、有限的访问权限以及高效的交易处理能力。由于其网络中的参与者都是经过筛选的，私有链在交易速度和成本上具有明显优势。超级账本（hyperledger）是私有链技术的典型代表，它为企业提供了一个高度安全、可扩展的区块链框架。

（二） 区块链的风险及规制动因

尽管区块链技术在提高效率、降低成本、增强安全性等方面具有显著优势，但其在发展过程中也暴露出一些问题和风险。一方面，区块链自身存在技术风险。区块链作为一种技术集成式创新，系统的共识机制、智能合约、数据管理等核心设计机制可能存在种种代码漏洞隐患，威胁区块链数据的可靠性、完整性及数据存储的安全性。另一方面，区块链技术的“去中心化”与当前“中心化”的政府监管体制存在天然龃龉，相关衍生活动容易异化为滋生犯罪的温床，给用户权益带来较大风险，甚至危害市场秩序^［6］。这些风险都构成了对区块链进行政府干预以及法律规制的理由。

一是防范金融风险。从经济角度而言，区块链技术与金融业具有互为补充的逻辑。区块链与金融服务的结合也被称为“区块链金融”，涵盖稳定币（stablecoin）、虚拟货币、借贷和资产确权等细分领域^［12］。当下区块链金融已经成为区块链应用最早、数量最多、普及程度最高的领域之一，正在重塑原有金融体系的运作模式。例如，以比特币为代表的虚拟货币试图建立一个全新的货币和支付体系，可能对中央银行的功能造成潜在威胁。虚拟货币是一种通过分布式账本技术（如区块链）实现生成与权益记录，在特定社群中被接受与使用的数字化货币表现形式。虚拟货币在客观上绕开现有法定货币制度和银行系统，挑战基于国家主权信用的法定货币制度。例如，2019年脸书推出一种叫作Libra的虚拟货币，计划成为一种简单、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施。Libra基于脸书庞大的用户基础，对相关国家货币主权、货币政策、外汇政策造成巨大冲击^［13］。区块链金融本质上仍然属于金融领域，仍然需要防范金融风险，通过法律规制来确保金融市场的稳定。

二是保护投资者和消费者权益。技术本身是中性的，但若缺乏适当的法律约束，可能会被应用于非法目的。比特币这种公有区块链天然排斥监管。相较于传统交易，区块链将比特币的交易置于一个去中心化的系统中，交易时无须核验身份信息，跨国监管执法的难度较大，尚缺乏有效监管。虚拟货币的匿名性和跨境性致使监管与追踪困难，容易被不法分子作为逃税、洗钱、恐怖主义融资、敲诈勒索、集资诈骗等犯罪行为的工具，给区块链应用中发生的安全事件、犯罪行为源头的追溯与管制带来新的挑战。随着加密货币和新型融资方式的出现，投资者面临欺诈、资金损失等风险，需要通过法律规制来保护其权益。

三是维护数据安全和隐私。区块链技术需要在保护个人隐私和数据安全的前提下应用，法律规制可以设定相应的标准和要求。在应用层面，区块链系统也存在数据虚假与隐私泄露风险。一方面，区块链数据一旦上链就无法被替换、删除，但上链前数据是否真实、合法可能存在疑问。尤其是当一个虚假或者恶意的信息被写入系统时，这个信息将在节点的复制与传输中传递至整个区块链，极易造成敏感、非法信息的写入滥用。另一方面，区块链系统面临着安全和隐私方面的风险。区块链技术的交互需求与各个节点的安全性不一致，造成区块链系统对用户的身份隐私保护存在疏漏^［6］。随着区块链技术的更多扩展和广泛应用以及接入节点的成倍增加，隐私泄露风险也极大增加。

三、我国区块链法律规制策略的实践及成效

区块链技术本身及其实践应用存在一定风险，这构成了政府干预和法律规制的理由。区块链技术广泛应用到各种社会场景中，将不可避免地带来许多社会问题。我国政府密切关注区块链发展，对区块链技术的法律规制进行了三个阶段的探索。

（一） 第一阶段：包容审慎监管下的风险提示

在区块链技术发展初期，法律规制主要集中于对比特币进行风险提示，目的在于提醒市场参与者和投资者防范新兴技术可能带来的不确定性和风险。区块链应用始于经济领域，最初是作为比特币的底层技术进入人们视野。因此，各国政府对区块链技术的监管也大多源于比特币。比特币的诞生深受货币去中心化理念的启发，无须政府或金融机构等第三方介入即可实现“点对点”（P2P）支付。在区块链网络系统内，比特币获得了各参与主体的认同，发挥着货币的三大主要功能。比特币价值一路高涨，在全球范围内被炒作，且以其为中心还形成了许多新产业，如挖矿产业、交易所、新型投资行业等^［14］。由于区块链生态圈的不断扩大，比特币成为炙手可热的新型投资品，不断推动市场对虚拟货币的投资热潮。

然而，比特币作为新兴的数字资产，在法律规制方面存在一定的空白和挑战。2013年，比特币炒币活动吸引了我国大量民众的关注和投资，但普通民众对比特币的法律属性缺乏认知，有必要对他们进行风险教育与提示。在此背景下，2013年12月，中国人民银行等5部委发布《关于防范比特币风险的通知》（银发〔2013〕289号），明确比特币不是货币，而是一种特定的虚拟商品；比特币交易是一种互联网上的商品买卖行为，普通民众在自担风险的前提下拥有参与的自由；要求各金融机构和支付机构不得以比特币为产品或服务定价，不能给比特币交易提供开户、支付等金融服务。这实际上控制了虚拟货币与金融机构的“接口”，能够防止风险扩散到金融体系内部。可以看出，在区块链技术发展初期，我国在保护社会公众财产权益、防范金融风险的前提下进行包容审慎监管。《关于防范比特币风险的通知》传递出我国对虚拟货币风险的警惕态度，对规范比特币市场、保护投资者权益、防范金融风险以及引导正确的货币观念和投资理念具有重要的积极作用。

（二） 第二阶段：金融风险整治及信息服务监管

比特币的出现深受货币非国家化思想的影响，排斥监管是比特币的天然属性。2013—2017年，加密货币价格迅速飙升，围绕虚拟货币形成了很大的“币圈生态”。无监管、无约束的“币圈”很容易沦为集资诈骗等犯罪活动的重灾区，大量违法活动和风险事件集中暴发。这一阶段，监管策略开始区分区块链技术本身与其衍生的加密货币，采取“币链分离”策略，对虚拟货币及相关区块链金融活动的监管不断收紧。除此以外，我国也在信息服务领域尝试对区块链技术予以规范。

2015年，新型的去中心化网络系统以太坊出现。相较于既有区块链系统，以太坊的创新性在于允许开发者在区块链上编写和部署智能合约。这些合约能够在区块链上自动执行，大大促进了去中心化应用（DApp）和去中心化金融（DeFi）项目的发展。这一阶段，加密货币价格飙升，区块链社区规模和影响力在全球范围内迅速扩大。随着虚拟货币交易所以及代币发行机构、媒体等第三方服务机构的加入，围绕虚拟货币形成了很大的“币圈生态”，虚拟货币的商业生态从最初的支付领域扩展至投融资领域。2017年，以公有链为基础进行的ICO（Initial Coin Offering，首次代币发行融资）成为一种全球现象，许多项目通过在以太坊发行代币进行融资。然而无监管、无约束的ICO容易异化为非法金融活动的手段，很多ICO项目都打着科技创新下新型融资手段的幌子，大量投资人甚至并不了解比特币与区块链，依然蜂拥而至地投入ICO市场。ICO的火爆引起了监管机构的关注。2017年9月，《关于防范代币发行融资风险的公告》明确：任何组织和个人不得非法从事代币发行融资活动，各类代币发行融资活动应当立即停止《关于防范代币发行融资风险的公告》指出，代币发行融资是指融资主体通过代币的违规发售、流通，向投资者筹集比特币、以太币等所谓“虚拟货币”，本质上是一种未经批准非法公开融资的行为，涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动。。

后续，我国对区块链金融的限制不断收紧。2021年5月21日，国务院金融稳定发展委员会召开第51次会议，提出坚决防控金融风险，打击比特币“挖矿”和交易行为。后续监管政策快速贯彻落实了上述会议精神。2021年9月15日发布的《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》强调，虚拟货币相关业务活动属于非法金融活动，一律严格禁止，坚决依法取缔。2021年9月24日，《国家发展改革委等部门关于整治虚拟货币“挖矿”活动的通知》将虚拟货币“挖矿”活动列为淘汰类产业，要求加强对虚拟货币“挖矿”活动上下游全产业链的监管。这一系列行政规范性文件的出台构建起我国虚拟货币监管的基本框架，为虚拟货币相关风险整治活动提供了依法行政的规范基础，可以有效打击涉及区块链金融的非法活动，及时处置金融风险。

除了在区块链金融领域进行风险整治，我国也在信息服务领域对区块链技术予以规范。区块链运用的共性在于信息的提供、传递和记录等，信息服务是区块链的核心环节，因此，对信息服务进行监管也成为区块链监管的基础和核心。在此背景下，2019年1月10日，国家互联网信息办公室发布《区块链信息服务管理规定》（国家互联网信息办公室令第3号），于同年2月15日起开始实施。《区块链信息服务管理规定》将区块链信息服务应用作为切入点，以区块链信息服务提供者作为主要监管对象，以备案作为核心监管方式。《区块链信息服务管理规定》明确了区块链信息服务提供者具有安全管理、安全评估、用户管理、实名认证等诸多义务，并规定了相应的法律责任。《区块链信息服务管理规定》是中国监管机构首次尝试对区块链行业推出长效监管的部门规章，为我国区块链信息服务的安全管理、行业自律、技术应用和风险防范提供了重要的法律支撑和指导，对促进区块链技术的健康发展具有积极作用。

（三） 第三阶段：区块链技术创新应用试点

2019年10月24日，中共中央政治局就区块链技术发展现状和趋势进行了第十八次集体学习。习近平总书记强调，要加强对区块链技术的引导和规范，加强对区块链安全风险的研究和分析，密切跟踪发展动态，积极探索发展规律。会议之后，国家层面对区块链技术重要性的认识达到了一个新的高度。政府鼓励区块链技术尤其是联盟链技术在多个领域的创新应用，并积极推动相关试点工作。2021年10月15日，中央网信办等16个部门和单位组织开展国家区块链创新应用试点行动，印发《关于组织申报区块链创新应用试点的通知》。2022年1月30日，中央网信办官网发布《中央网信办等十六部门联合公布国家区块链创新应用试点名单》。相关通知从试点的组织管理机制、试点任务部署和整体工作安排等角度明确了试点建设的总体思路框架，围绕试点各阶段工作需求统筹规划实施路径。根据上述文件，我国区块链技术应用试点主要包括综合性试点和特色领域试点两类。

综合性试点原则上是在地级及副省级行政区域开展的跨（多）行业应用，由中央网信办牵头负责。特色领域试点是在“区块链+制造”“区块链+能源”“区块链+政务服务”“区块链+政务数据共享”“区块链+法治”“区块链+税费服务”“区块链+审判”“区块链+检察”“区块链+版权”“区块链+民政”“区块链+人社”“区块链+教育”“区块链+卫生健康”“区块链+贸易金融”“区块链+风控管理”“区块链+股权市场”“区块链+跨境金融”等领域开展的行业性试点。可以看出，当下我国区块链试点具有涉及领域多、参与范围广、技术选型多样、创新面宽等特点。这些试点项目有助于在更广泛的范围内推广区块链技术，有益于加快区块链技术整体商业化进程，促进区块链产业的可持续发展^［15］。

四、我国区块链法律规制策略的反思及优化

我国前期对区块链技术的法律规制进行了有益探索，初步形成了多主体和多层次的区块链监管体系。然而，鉴于区块链技术与应用发展迅速，既有区块链法律规制策略可能无法适应区块链技术和产业的发展阶段，存在“币链分离”监管思路与区块链发展需求不完全匹配、区块链金融风险整治与法治精神不完全契合、传统监管工具与区块链技术特性不完全适应的问题。当下有必要系统梳理我国区块链法律规制的经验及局限，在此基础上结合当下区块链技术和产业的发展阶段，探索优化区块链法律规制策略的具体路径。

（一） 我国区块链法律规制策略的反思

1. “币链分离”监管思路的局限性

从监管政策上看，中国政府采取了“币链分离”的监管思路，将区块链技术（链）与加密货币（币）分开监管。一方面，区块链技术发展受到国家层面的高度重视，区块链技术应用已被上升为国家战略。我国政府出台一系列政策，促进区块链技术尤其是联盟链技术的发展和应用。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将区块链作为新兴数字产业之一，提出“以联盟链为重点发展区块链服务平台和金融科技、供应链金融、政务服务等领域应用方案”等要求。另一方面，我国不断收紧对虚拟货币及相关区块链金融活动的监管，从最初的风险提示，到禁止ICO与清退境内交易所，再到全面禁止虚拟货币相关交易活动。我国公法领域对虚拟货币业务采取了“一刀切”否定式的监管方式，使虚拟货币在公法定性上趋于事实上的“违禁品”。这两方面的法律政策合力体现出“币链分离”的监管思路，实质上是在推动“无币区块链”的发展。

然而，“币链分离”与“无币区块链”的政策导向忽略了区块链网络系统的激励机制，严重阻碍了公有链在我国的研发与发展。以比特币为代表的公有链具有技术支撑与经济逻辑上的保障，核心在于设置激励机制，使得众多互不相识的参与者开展分布式协同作业，能够在自利的同时依然有动力去维护去中心化区块链网络系统的有效运行^［16］。公有链本质上是一个个经济体系，以比特币和以太币为代表的虚拟货币在本质上是区块链网络系统激励机制的“燃料”。例如，比特币网络通过区块奖励来激励“矿工”参与挖矿。最初，每挖出一个新区块，“矿工”可以获得50个比特币作为奖励。挖矿过程不仅为“矿工”带来经济收益，同时也是比特币网络安全性的基础：“矿工”通过解决复杂的数学问题来验证交易并创建新区块，这个过程确保了网络的去中心化和抗攻击能力。可以看出，公有链必须依赖共识机制及代币（或通证，即token）经济激励，使缺乏信任基础的参与者由于经济利益产生关联与协作，使公有链得以捕获价值。“币链分离”忽略了区块链网络系统尤其是公有链最为核心的激励机制，难以推动面向公众的公有链有效发展。

2. 区块链金融风险整治合法性与合理性

中国金融法治和金融制度的发展，需要遵循法治的基本原则和要求。在法治视野下，规范性文件的制定必须遵循行政法定原则，以“依据原则”和“不抵触原则”作为形式合法性的基本要求。但面对新技术新应用，监管部门总是出于自身的“大家长主义”和为防范安全风险的技术风险焦虑，倾向于针对特定技术或应用专门制定规范性文件。而这些文件在具体内容上往往属于管制型规范，多强调技术或服务提供者的主体责任，常存在制定程序不合法、内容不合理等问题^［17］。面对区块链金融创新过程中的种种乱象，我国针对区块链金融领域发布了一系列行政规范性文件，开展了集中的风险整治活动。然而，上述规范性文件无法回避对合法性与合理性的深入追问：在合法性上，虚拟货币领域的规范性文件对虚拟货币相关业务进行了“一刀切”的非法定性与取缔规定，在违法违规行为的界定上与现行法律法规的衔接存在一定障碍，可能突破“不抵触原则”^［18］。在合理性上，以稳定币为代表的新型虚拟货币带来了市场、风险与监管的结构性转变，使得我国的禁止型监管难以符合比例原则^［19］。被动跟进、应急出台的监管规则看似实现了监管的“有法可依”，实则却很可能在规则本身的合法性与合理性上存在疑问。如果监管规则本身不合法或不合理，基于上述规则开展的风险整治与严格执法必将带来巨大侵害，与实质法治所追求的良法善治目标相背离^［20］。除此之外，风险整治过程中的“运动式执法”和“选择性执法”，不仅可能难以有效解决问题，甚至会造成一些“误伤”。

3. 《区块链信息服务管理规定》部分规定的局限性

在规制对象上，《区块链信息服务管理规定》没有区分区块链类型，即不管是公有链还是联盟链，只要“基于区块链技术或者系统，通过互联网站、应用程序等形式，向社会公众提供信息服务”，都受到该规定调整。但实际上，该规定能够规范的对象是联盟链。对公有链而言，以备案、实名制为核心的传统监管工具面临着难以实施的挑战。比特币、以太坊这样的公有链（非许可链）具有“去中心化”特性，任何个人都可以不依赖服务提供方而自主接入网络并上传信息。这意味着，公有链没有单一的控制中心或存储位置，缺乏可有效实施监管的运营主体对象。除此以外，区块链网络通常是全球性的，跨越多个司法管辖区，境内的备案监管难以有效监管全球化的公有链。即使是对境内节点的备案监管，在监管实效上也很可能是形式大于实质。

除此以外，《区块链信息服务管理规定》中的部分规定可能无法适应区块链的技术特性。例如：该规定第5条规定了区块链信息服务提供者的信息内容安全管理责任；第6条明确要求其需要具备技术能力以及时应对发布法律禁止信息的情况；第8条规定了对用户的实名认证要求；第16条规定了采取警示、限制功能、关闭账号的措施……这些规定都和传统的信息服务管理一样，要求信息服务提供者承担提供服务过程中对信息服务使用者的管理职责。然而，上述对区块链信息服务提供者设置的“主体义务”很可能已经超越了其自身的能力范围。例如，在以太坊系统中，单方面修改已记录在区块上的信息（包括限制功能、关闭账号等措施）难度极大。上述区块链信息服务提供者的主体责任只能在联盟链上发挥效果，而在公有链上存在难以有效实施的困境。在严格遵循“去中心化”构想的区块链系统中，区块链信息服务提供者也缺乏对公有链系统中的活动进行实质性审查的能力。

（二） 我国区块链法律规制策略的优化

法律规制既要有效防范区块链技术及应用的风险，又要避免因过度干预而抑制区块链技术与应用的发展，对区块链应用的法律规制应处于动态反思与调整之中。因此，有必要在总结前期区块链法律规制策略经验和不足的基础上，结合当下区块链技术和产业的发展阶段，思考优化区块链法律规制策略的具体路径。

1. 在更高层级、更大范围内开展区块链创新应用试点，平衡技术创新需求与合规监管要求

区块链技术进步和产业发展与监管模式密不可分，过度严苛会阻碍技术进步和市场发展，过度宽松则会导致乱象丛生。为此，本文基于试验性思维构建的试点或“监管沙盒”模式，提供了一种调和创新先行与制度滞后之间矛盾的可能途径。中国金融改革试点和西方“监管沙盒”都是在特定空间和持续时间内对特定数量的参与者进行试验的制度，具有良好的容错机制、灵活的调整机制和容忍期，蕴含着柔性监管与动态承继的合规监管理念。二者在运行结构上具有相似性，大致上都由顶层设计、法律授权/豁免、测试、评估几个环节组成^［21］。这种试点有助于协调创新主体与监管部门之间的关系，已成为平衡技术创新需求与合规监管要求的重要策略。一方面，我国应在更高层级、更大范围内开展区块链创新应用试点，出台一系列沙盒标准和试行办法，为区块链创新应用试点的规范化运作提供政策依据和支持。另一方面，区块链创新应用的试点经验为法律制定提供了宝贵的参考和启示。我国在特定区域或行业设置区块链技术的试点项目，以测试和验证技术应用的有效性和安全性。后续我国应进一步总结试点经验，从顶层设计、技术应用、标准研制、生态建设等方面系统梳理区块链创新应用发展情况，及时总结重点领域和代表地区推进区块链创新应用的主要做法与成效，推动相关政策法规出台。

2. 优化“币链分离”思路，提升规则的合法性与合理性

中国金融法治和金融制度的发展，需要遵循法治的基本原则和要求。从国际趋势来看，虚拟货币与传统金融体系联系渐密，围绕区块链金融展开的数字经济全球竞争日趋激烈。域外普遍将虚拟货币纳入本国新经济发展战略，并强化全球监管协调和跨境监管协作。在此背景下，我国可探索对虚拟货币乃至整个公有链业务的精细化监管，努力在现行制度下搭建分类监管的政策框架。以稳定币的功能监管为例，可以将锚定美元的法定货币抵押型稳定币视为代表美元资产债权的美元代币，按照外汇管理相关规定对其进行监管或实施较严格的限制。对结构设计和运营更偏向创新金融产品的抵押型稳定币和算法型稳定币，以外汇管理和反洗钱监管为核心进行监管。在对区块链金融领域采取“原则性禁止”监管立场的同时，可考虑通过试点等方式允许适格主体从事特定虚拟货币业务活动，结合中心化法律约束手段和去中心化技术约束手段激励市场主体适当运营^［21］。

3. 优化监管工具，完善软法治理监管架构

在区块链技术这一需要规制但同时正处于飞速迭代期的领域，传统立法规制或面临困境。目前我国常规立法一般最快也要2～5年才能完成全部流程^［22］。虽然相较全国人大正式立法，部门规章或行政规范性文件的灵活性和时效性更强，却仍然面临难以及时有效应对技术发展的问题^［23］。当技术处在迅速变化的时期，很可能出现规则尚未形成或者规则已经过时的状况，传统立法规制在区块链技术领域也面临着此类困境。为应对这种监管困境，一种较为有效的方法是在技术发展中提倡柔性监管，即避免一出问题就直接调整市场主体，而是在监管中设置缓冲带，通过一些社会组织、行业协会等将政策或规范传导到市场主体，从而实现“软法先行”的柔性治理。行政立法是硬法，但在硬法框架下依然给通过软法加强行业自律，健全行业自律制度和行业准则留有空间。在区块链技术研发与产业应用过程中，也可以优先借助行政指导、企业承诺及行业标准等柔性治理方式进行规范。

在这一过程中，尤其要注重加强区块链标准化建设。技术标准是对生产过程、产品或环境质量之合理定型的规范系统，是量化指标最集中、与法律互动最频繁的标准之一^［24］。随着区块链技术的大规模应用，建立高质量的标准体系不仅是行业发展的必然要求，也是建构区块链监管国际协调体系的重要突破口。政府应制定公有链的技术标准，同时积极参与区块链技术国际标准的制定，争取国际话语权。2023年12月，工业和信息化部、中央网络安全和信息化委员会办公室、国家标准化管理委员会联合印发《区块链和分布式记账技术标准体系建设指南》（工信部联科〔2023〕260号），为加强区块链标准工作顶层设计提供了具体指引。后续应加大对区块链国家标准的重视程度，着重完善基础标准、技术和平台标准、应用和服务标准、开发运营标准、安全保障标准，进一步扩大标准的适用性。在区块链领域立法过程中，也需要注重对技术逻辑的常态化吸纳与运用，可以引用相关技术标准，将技术标准纳入法律体系之中，作为对法律法规的必要支撑和补充。

五、结 语

近年来，区块链技术赋能数字经济的边界不断延伸，成为推动社会经济发展的重要力量。区块链技术及应用并非“无懈可击”，也存在着市场失灵的风险，且随着区块链应用规模的不断扩大，相关风险更加凸显。在这样的背景下，实现区块链金融创新、风险防控与投资者权益保护三者之间的平衡，显得尤为重要。我国前期对区块链技术进行的法律规制和策略调整，是平衡三者关系的有益探索。

“观时而制法，因事而制礼”。鉴于区块链技术与应用发展迅速，既有区块链法律规制策略可能无法适应区块链技术和产业的发展阶段，存在着“币链分离”监管思路与区块链发展需求不完全匹配、区块链金融风险整治活动与法治精神不完全契合、传统监管工具与区块链技术特性不完全适应的问题。对此，我国应在更高层级、更大范围内开展区块链创新应用试点，及时将试点经验转化为政策法规；优化“币链分离”思路，探索对虚拟货币乃至整个公有链业务的精细化监管；完善软法治理监管架构，大力推动区块链行业标准化建设，在管控区块链技术应用风险的同时鼓励创新。

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Legal regulatory strategy for blockchain technology

HUANG Zhen， MA Wenjie

（Law School， Central University of Finance and Economics， Beijing 102206， China）

Abstract： Blockchain technology is becoming the key force in promoting the development of digital economy， but it also faces the risk of market failure， and it is necessary to intervene by the government and regulate through legal means. The legal regulation of blockchain technology in China has gone through three stages：risk warning under inclusive and prudent measures， blockchain financial risk rectification and blockchain information service supervision， and innovative application pilot projects of blockchain technology. The adjustment of the above legal regulatory strategies reflects the beneficial exploration of balancing blockchain financial innovation， risk prevention and control， and investor rights protection in China. However， there are still shortcomings in the legality and rationality of regulatory policy of “separation of currency and chain”， blockchain financial risk rectification activities， and blockchain information service regulatory measures. China should carry out blockchain innovation application pilot projects at a higher level and on a larger scale， and consider allowing eligible entities to engage in specific virtual currency business activities through pilot projects and other means. It should optimize the concept of “separation of currency and chain” and explore refined supervision of virtual currencies and even the entire public chain business. And it should improve the regulatory framework for soft law governance， vigorously promote the standardization of the blockchain industry， and encourage innovation while controlling risks.

Key words： blockchain; digital economy; legal regulation; separation of currency and chain; virtual currency; soft law governance

（责任编辑：郭晓亮）