以人民为中心推进全面依法治国的理论渊源、实践演进及价值旨归

2024-01-05粟显淇

广西社会主义学院学报 2023年4期

粟显淇

摘要：坚持全面依法治国，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。全面依法治国始终坚持以人民为中心，其理论渊源丰富，既包含了马克思主义法治思想的人民性，也吸收了中华法律文化的民本思想。在中国共产党人的接续探索中，始终坚持把以人民为中心的法治思想贯穿在我国革命、建设、改革的各个时期和具体环节，体现了全面依法治国的出发点和落脚点。新时代深化全面依法治国要坚持科学立法，确保法律反映人民意愿；要严格执法，切实服务人民；要公正司法，确保人民实现公平正义；要全民守法，引导人民群众理性表达诉求，从而更好在法治轨道上全面推进中国式现代化。

关键词：以人民为中心；全面依法治国；理论探源；价值旨归

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2023.04.004

［中图分类号］D920.0 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-0339（2023）04－0021-09

党的十八大以来，全面依法治国取得新的历史性成就，人民群众切实感受到了中国特色社会主义法治的发展进步。习近平在2020年中央全面依法治国工作会议上讲话时强调：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”[1]在新时代新征程上，深入研究以人民为中心推进全面依法治国的理论渊源和实践演进，总结社会主义法治建设经验，对全面推进中国式现代化，推动实现中华民族伟大复兴具有重要意义。

一、以人民为中心推进全面依法治国的理论渊源

（一）马克思主义法治思想的人民性

马克思主义经典作家没有直接对“法治”和法治中包含的以人民为中心思想进行集中详细阐释，但马克思主义经典作家的大量文献中蕴含了马克思主义法治思想的人民性。

1.马克思、恩格斯法治思想中的人民性。马克思、恩格斯肯定了人民是历史实践的主体，是历史的创造者的地位。他们在看到资产阶级不断剥削和奴隶底层人民后，对理想中的社会主义法治思想进行了论述和构想。首先，马克思、恩格斯批判了资本主义社会的法律所体现的意志，只能是“少数人”或者“个别人”或者由“少数人”或者“个别人”组成的利益集团的意志，资产阶级的统治只是为了巩固和维护其既得利益，而“大多数人”只能笼罩在“被统治”“被剥削”的阴霾下。其次，马克思、恩格斯始终将人作为法律的立足点，明确提出“法律是保护人的自由的”，人是法律的主体，是法律的基础前提和基本内容。法的政治价值在于法是直接为阶级的政治统治服务的，“工人阶级的解放斗争……要争取平等的权利和义务”[2]609，“工人革命的第一步就是无产阶级上升为统治阶级，争得民主”[2]52。要想充分表达作为“绝大多数人”的无产阶级和人民的意志，就要建立属于人民的政权、建设社会主义法治。只有在人民掌握了国家权力的时候，法律才真正体现了人民的意志，从而保障人们的合法权益。再次，马克思、恩格斯认为，法律保障人的自由和权利义务平等。恩格斯认为，虽然各资本主义国家在法律中都明确了公民的平等权利，但是这种权利只是形式上的所谓平等，归根结底维护的也是资产阶级的利益，广大的人民无法享受公民应有的平等权利。马克思强调必须实行“人民立法权”，认为公民应当有平等的法律地位，权利与义务是统一的。最后，马克思、恩格斯清醒地预见，建立无产阶级政权后，为了阻止政府官员的贪污腐化和滥用职权，人民群众对党和政府都要进行监督。这一思想闪耀着真理的人民性光辉，对于社会主义法治建设具有深远的指导意义。

2.列宁法治思想及其实践中的人民性。列宁所主张的“人民利益是最高的法律”原则，是对马克思、恩格斯法治思想的继承。列宁不仅主张“人民利益是最高的法律”，而且秉持该原则在俄国开始了法治的初步实践。列宁多次强调“人民有权选举自己的代表来颁布法律”，“革命的利益，工人阶级的利益——这就是最高的法律”[3]189。1917年俄国十月革命胜利后不久，列宁就要求苏维埃政权尽快制定反映和体现人民意志的宪法，这是政权巩固和建设法制的关键。1918年第一部苏联宪法规定，苏联是社会主义国家，苏联的一切权力属于人民，“新政权颁布了符合广大人民群众的要求和希望的法律，从而在新的生活方式的发展道路上立下了里程碑”[3]52，构建了一套“一张写着人民权利的纸”的法律体系[4]。这是人类历史上第一部社会主义类型宪法，以人民为中心的法治建设从理论走入生活成为现实。

在立法和执法方面，在列宁看来，“要给每一个群众代表、每一个公民提供这样的条件，使他们既能参加国家法律的讨论，也能参加选举自己的代表，参加执行国家的法律”[5]，“把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上結合起来，同资产阶级议会制比较起来，这是在民主发展过程中具有全世界历史意义的一大进步”[6]。制定法律要体现和代表人民意志和利益，就要让广大人民群众参与立法，且能选举代表参与执行。列宁指出，立法活动不是国家法制建设的全部，执法也是不可或缺的；在法律面前，所有人都是平等的，哪怕是共产党员也要以身作则，对待违反法规的党员要比对待普通公民更严厉，要“消除任何利用执政党地位得以从轻处理的可能性”[7]。

在法律监督方面，列宁把人民监督视为法律监督的根本做法。首先，人民享有和行使管理和监督国家的权利。列宁提出要对社会主义法律实行全面监督，主张由人民组成监督机构、由人民特别是非党员的优秀工人和农民群众来监督。另外，列宁还领导建立全俄工人监督总委员会和地方工人监督委员会，设立群众性监督的国家机关——工农检察院（监察人民委员部），工农检察院下面还设有中央控告检举局作为信访机构。其次，保障人民的知情权。要求政府主动向人民公开国家事务，提高国家事务的透明度，发挥人民群众的监督作用。再次，推动罢免制的建立。列宁指出，人民能够“选派代表”，并且有权“罢免他们”，这样才能使之真正代表人民的意志，“真正人民性就在这里”。列宁确立的人民监督权至上原则，让人民享有知情权、参与权、表达权和监督权，这与西方三权分立体制的权力监督制约结构形式迥然不同。

列宁关于社会主义法治建设要体现人民意志的思想，对中国共产党探索中国特色社会主义法治建设具有重要的指导意义。新民主主义革命时期，中国共产党继承和发扬列宁法治思想，如在陕甘宁边区实行人民陪审制度，当时著名的马锡五审判方式就是受到列宁司法为民思想的影响。新中国成立初期，1954年颁布的《中华人民共和国宪法》规定了中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家，确立了人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，人民当家作主具备了法律依据。列宁阐发的人民陪审、法律监督等理论，对中国司法制度有着重要影响，如人民检察制度，在借鉴基础上结合中国国情，经本土化吸收和创造后对有效开展反腐败斗争具有重要作用。

马克思主义法治思想包含的尊重人民主体地位、体现人民利益、维护人民权利等理念，具有与时俱进的特征，是无产阶级政党探索法治之路的宝贵财富。

（二）中华法律文化的民本思想

习近平指出：“我国古代法制蕴含着十分丰富的智慧。要注意研究我国古代法制传统和成败得失，挖掘和传承中华法律文化精华，汲取营养、择善而用。”[8]中华法律文化有着深厚的历史底蕴，包含着历代政治家们治理国家的经验总结。其虽有历史局限性，但凝结了中华民族的智慧，是中国法治的根与魂。夏商时期，人民慢慢从“神本”思想中意识到民众力量的强大。到春秋战国时期，在战争不止、民不聊生、国家更迭、政治兴亡中，民心向背的重要性日益显现。民本思想是中华法律文化中的一个优良传统，而以人民为中心推进全面依法治国是对这一优良传统的传承与创新。

1.法家法律思想中包含的民本思想。中华法系有着悠久的历史，法家在诸子百家中又是一个影响深远的派别。法家“以法治国”的口号是由《管子》最先提出的。管仲认为，“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”（《管子·牧民》），“治国之道，必先富民”（《管子·治国》），富民强国是使人民遵守礼义法度的前提。于是管仲在立法时确立“令顺民心”（《管子·牧民》）的原则，认为立法需要从民情的好恶出发，既着眼于“富国”，又强调“富民”。夏商时期，统治者不公布法规，使人民刑不可知、威不可测。子产第一个提出“以宽服民”（《左传·子产论政宽猛》）的策略，强调道德教化和怀柔人民，主张“为政必以德”（《论语·为政篇》）。他铸刑书于鼎，开创成文法的先例。先秦法家最大成效者商鞅，携李悝《法经》入秦，主持秦国变法，为后来秦国统一中国奠定了基础。商鞅提出“壹刑”原则，是法律面前人人平等思想的初步体现。“所谓壹刑者，刑无等级，自卿相将军以至大夫庶人，有不从王令者、犯国禁、乱上制者，罪死不赦”（《商君书·壹刑》）。法家思想的最大集成者是韩非，主张立法要重视民情民风，尊重民间习俗和百姓习惯，即“观俗立法则治，察国事本则宜。不察国本，则其法立而民乱”（《商君书 · 算地》）。韩非同样强调法律面前不论士大夫还是匹夫都是一律平等的，“法不阿贵，绳不挠曲。法之所加，智者弗能辞，勇者弗敢争。刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”（《商君书·有度》），打破了“刑不上大夫”（《礼记·曲礼上》）的传统，上层贵族与底层平民在法律面前同等对待。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”（《韩非子·有度》）的奉法思想，使得人人开始尊法、守法，古代的依法治国思想也逐渐体现出来。

2.儒家法律思想中包含的民本思想。春秋战国时期百家争鸣，尽管当时儒家并没有占据主流地位，但是随着“礼”慢慢成为立法、司法的指导原则，使得儒家法律思想不仅没有在王朝兴衰更替的历史中失效，反而在西汉汉武帝“罢黜百家、独尊儒术”之后，以儒家法律思想为主，结合法家及其他各家中有益养分形成了封建正统法律思想。用儒家“仁爱”“德治”等经典学说指导立法、解释法律、审理案件，重视人民的思想浸透在中国政治和法治文化中，影响深远。儒家主张治理国家需要重视民心，“民惟邦本，本固邦宁”（《尚书·五子之歌》）的理念流传甚广。孔子“其人存，则其政举；其人亡，则其政息”（《礼记·中庸》），孟子“民为贵，社稷次之，君为轻”（《孟子·尽心下》）、“桀纣之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣”（《孟子·离娄上》）和荀子的“水则载舟，水则覆舟”（《荀子·王制》），都強调民众在治理国家中的重要性，将“民”提升到前所未有的高度。汉朝贾谊指出民才是“万世之本”（《新书·大政》），治理国家应当以民为本。他还主张考核和选拔官吏应该听取民众的意见，“故夫民者，虽愚也，明上选吏焉”（《新书·大政》）。董仲舒提出“民者，君之心也，民者，君之体也”（《春秋繁露·为人者天》）。唐太宗李世民以古为镜吸取前朝灭亡的历史教训，常用“民水君舟”作为治国之方，指出“为君之道，必须先存百姓，若损百姓以奉其身，犹割股以啖腹，腹饱而身毙”（《贞观政要 ·君道》），强调要将心怀百姓落实到治理国家中，开创了贞观之治的盛世。宋明时期，传统民本思想日臻完善。张载心怀家国百姓，其“为天地立心，为生民立命，为往圣继绝学，为万世开太平”（《张载集·张子语录》）的情怀传颂至今。司马光提出，治国就像在田地里种禾苗，百姓就是田地，国家就是禾苗，“民者，田也；国者，苗也”（《才德论》）。程颢、程颐提出“为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本”（《二程文集》）的主张。张居正系统提出了安民、保民、恤民的为政之道，主张“治政之要，在于安民，安民之道在于察其疾苦”（《答福建巡抚耿楚侗》）。儒家还提倡“重民”“富民”，认为百姓是统治的重要基础，因而反对过重剥削压迫人民，主张“节用而爱人，使民以时”（《论语·学而篇》），实行“裕民”“惠民”政策。注意发展经济、改善民生，既有利于社会生产和人民生活，又有利于稳定社会秩序。儒家的“德法并举”“德主刑辅”“礼法合一”理念，是中国古代封建正统法律思想的精髓。

3.道家法律思想中包含的民本思想。道家也注意到了民心的重要性，庄子认为“恃于民而不轻，因于物而不去”（《庄子·在宥》）。到了春秋战国末期，道家逐渐形成了一种具有正面意义的“无为而治”的理念，指出最理想的法治就是不去宰割人民，即所谓的“大制不割”（《道德经》）。一是道家强调立法不以一己之欲，不以个人爱憎，而要因民之欲，合于民心，“法生于义，义生于众适，众适合乎人心，此治之要也”（《淮南子·生术训》）。二是法律不可有特殊化，任何人包括君主都不能以私情干扰法律的执行，“今夫权衡规矩，一定而不易，不为秦楚变节，不为胡越改容”（《淮南子·生术训》）。在价值层面上，体现为关怀、包容、和谐；在行动层面上，体现为和平、共生、互助、扶危济困，以及对生命的珍爱，对万物的爱护。三是道家主张贱为贵本，下为高基，“天下之至柔，驰骋天下之至坚”（《道德经》），意思是君居于高贵地位，就要有自知之明，懂得柔弱胜刚强的道理。是故道家认为，君主应以谦虚的态度对待下民，争取民众的拥护和辅助。这一理念对于当代了解巨大而复杂的社会，实现良法善治具有重要的参考价值。

4.墨家法律思想中包含的民本思想。墨家大多数出身小生产者，蕴含着丰富的民本思想，渴望建立一个“天下之人皆相爱”（《墨子·兼爱中》）的理想社会。为了实现这一理想，墨家提倡“兼爱”“非攻”（《墨子·非攻》）。墨家反对战争，不义之战会让双方人民深受其害。墨家认为治理天下应该顺法而行，对于定罪量刑特别是死刑主张慎重。针对当时贵族不顾人们死活，铺张浪费极其严重的情况，他们提出了立足于“利民”的发展生产和限制浪费的经济立法原则。

5.杂家法律思想中包含的民本思想。杂家是一个以博采各家之说见长、以“兼儒墨，合名法”为特点的学派，战国末期秦国的国相吕不韦召集门客集体编写而成的《吕氏春秋》是杂家的代表作。杂家认为君主应怀爱民之心，施政要“顺民”，倾听民众的呼声和顺从民意，“夫以德得民心以立大功名者，上世多有之矣。夫失民心而立功名者，未曾有之也。得民必有道，万乘之国，百户之邑，民无有不说”（《吕氏春秋·季秋纪·顺民》）。另外，君主实行德治，教化万民，广行德治的目的就是争取天下民心归附，实现“贤士归之，万民誉之，丈夫女子，振振殷殷，无不戴悦”（《吕氏春秋·孝行览》）。

6.农家法律思想中包含的民本思想。农家的“农战”“重农”等思想是中国传统法制的一个重要元素。由于当时的平民绝大多数都从事农耕，所以“重农”就是“重民”，重农倾向必然会发展为民本思想。许行把“顺民心，忠爱民”（《汉书·艺文志》）作为重要的一个方面，认为“顺民心”是一切统治的基础，“忠爱民”是统治天下的基本方式。“贤者与民并耕而食飨饔而治”（《孟子·滕文公上》），即君主应该和民众同耕、同食、共同劳作，然后再治理国家。农家提出“市贾不贰”（《孟子·滕文公上》），反对商人盘剥农民，反对流通领域中商人囤积居奇、哄抬物价、造假卖假的现象，实际上是一种国家从法律制度层面干预市场的行为，保证国家稳定、人民幸福。

7.兵家法律思想中包含的民本思想。兵家是春秋战国“百家”中的一个重要学派，兵法也可以将它看成是一部如何统治国家，制定国家战略的指引。孙武被公认为兵家之祖，是较早将法律与军事活动联系在一起思考的思想家，他提出的“令文齐武”（《孙子兵法》）是兵家法律观和法治术的基础之一。“令文齐武”即道义教育、仁爱关怀士兵在先，刑罚、强制在后，他还从士兵的心理方面阐述了赏罚的作用和原因，这是非常有特色的观点。孙膑的法律思想与对战争的认识紧密相关，认为符合民心才可以举兵，反对不顾民力、民心而发动战争。司马穰苴认为立法要合人心，将帅要带头做到“身以将之”（《司马法》）。

在中国古代法律思想中，一直延续的就是民本思想。以上列举了一些较为重要且颇有影响的学派，但是浩如烟海的思想并不全完局限于这几类，还有很多思想学派值得挖掘和探索。中国古代传统法治思想虽然没有上升到从理论层面认识人民是社会发展的主体，其根本目的虽是为了维护封建王朝的利益和地位。但不可否认的是多数法治思想都闪耀着人民性的光辉，惠民、利民、养民、生民、富民和恤民等思想都体现了对民众的重视，在一定程度上确定了民众在中国政治稳定和经济社会发展中的支柱性角色，构成了中华民族的社会治理底蕴。中华法律文化虽然重视人民百姓，但是在古代统治阶级却仍然是绝对不可撼动的主体，这与新时代以人民为中心推进全面依法治国有着本质的区别。

党的十八大以来，党中央积极回应人民群众对高质量法治的新要求和新期待，法治中国建设驶入“快车道”。新修订《立法法》第六条规定：“立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”[9]特别是编纂《民法典》的出发点和落脚点都是坚持以人民为中心，全方位、多角度关注人们的衣食住行用等民生问题，体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护。全面依法治国吸收了中华法律文化的合理内核，完全抛弃、剔除了古代民本思想中那些阶级的、不平等的、君本位的、狭隘的民本观点，在人民的地位上实现了对中国古代民本思想的超越，且通过引领亿万人民群众参与立法、执法、司法和守法之伟大实践，成为中国特色社会主义法治国家建设的重要指导思想。

二、以人民为中心推进全面依法治国的实践演进

中国共产党在不同历史时期推进依法治国的具体实践进路不同，但始终坚持以人民为中心贯穿在法治建设的各个环节，以人民为中心是全面依法治国的根本立场。

（一）新民主主义革命时期

中国共产党成立初期，党在领导革命根据地建设的过程中，就把建立人民民主政权，实现人民当家作主写在了自己的旗帜上，对法制建设进行了初步尝试。1931年底《中华苏维埃共和国宪法大纲》颁布，这是第一份为多数劳苦大众服务的宪法性文件，工人农民以代表大会的形式组织起来，拥有参加政权和社会管理的权力，获得了当家作主的地位。这部宪法性文件，对于中国人民权利的尊重和保障与社会主义法治建设具有里程碑意义。此外，中国共产党和各根据地政府还颁布了选举法、土地法、婚姻法等大量法律法令。抗日战争时期，抗日民主政权在继承苏区经验的基础上，逐渐形成了与中国国情实践相适应的人民法治理念，制定和颁布了一大批关于劳动权利、财产保护、减租减息、人权保障等法律法规。中国共产党将以人为本和群众路线运用于司法实践，强调司法为人民服务，推广和规范了人民调解制度，形成的马锡五审判方式等彰显着中国共产党在立法、司法中追求民主平等自由人权的精神。解放战争时期，解放区人民政府先后制定颁布了《陕甘宁边区宪法原则》《华北人民政府施政方针》《中国土地法大纲》《陕甘宁边区婚姻条例》等法律法规，为根据地人民群众各项权利的实现提供了基本的法律保障，依靠人民、服务人民的法治理念初步形成并在实践中得到体现。

（二）社会主义革命和建设时期

新中国成立前夕，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”[10]《共同纲领》包含了内容非常丰富的法制思想，坚决要求废除旧法律，把人民当家作主的权利以根本大法的形式确立下来，是新中国法制建设的开端。新中国成立后，中国共产党在废除旧法统的同时，积极运用新民主主义革命时期根据地法制建设的成功经验，用国家根本大法的形式把人民民主和社会主义原则固定下来。之后还颁布了国家机构组织法、选举法、婚姻法以及民族区域自治法等一系列重要法律法规，迅速制定颁布了近1 000件法律、法令和法规。这充分体现了社会主义法治为实现、维护人民群众的根本利益服务的精神，建立起了社会主義法制体系的基本框架。而1954 年颁布的宪法是新中国第一部社会主义性质的宪法，明确规定一切权力属于人民，确立了人民在法律上的主体地位，人民真正成了国家的主人。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期

改革开放时期，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人对民主与法制的关系有了更为深刻的认识。党的十一届三中全会明确指出“为了保障人民民主，必须加强法制”[11]333，并作出“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的决定，提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法治建设方针[12]。随着改革开放不断深入和法治理论的逐渐厘清，一部符合国情、与时俱进的“八二宪法”应运而生，把“公民的基本权利和义务”放在“国家机构”之前的做法，凸显了宪法尊重和保障人权的核心价值。然而，法律制度的日新月异并没有自然促使民众深层次懂法知法。法治要展现其治理理性的效果，首先必须消灭“法盲”。“一旦为全国九亿人民所掌握，就会变成维护社会主义民主和法制的强大力量……把法律交给九亿人民掌握。”[13]1986年中共中央、国务院首次以“五年规划”的形式开展全民普法活动和宣传教育活动，法律所包含的权利义务观念、自由平等观念、民主法治观念、公平正义观念、诚实信用观念等先进的思想观念逐渐深入人心。新中国的全民普法运动在规模、内容和形式上，既是中国历史上，也是人类历史上规模空前和影响深远的法治启蒙运动，是一场先进思想观念和文明生活方式的宣传教育运动。

值得一提的是，党的十五大以前在法治建设上的话语基本上使用的是“法制”，即强调要有法律和法律制度，强调依法办事。从党的十一届三中全会算起，从法制到法治，共经历了二十年的发展，中国共产党对法治的认识逐步提高。1997年，党的十五大划时代地提出“依法治国、建设社会主义法治国家”[14]，开启了依法治国新阶段，使中国法制建设发生了质的变革。这是党的历史上第一次以中央文献的形式使用“依法治国”、“法治”、“人权”，标志着党的依法治国基本方略的正式确立。这是中国共产党对法治认识的一次历史性飞跃，也是执政理念和执政方式的一次历史性飞跃。“法制”和“法治”的一字之别体现了一个成熟大党的战略眼光和胆识，以及科学的、创新的治国理政理念，实现了从法制到法治、从保障权利到保障人权的新发展。党的十六大报告强调要健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，并提出了保证人民行使当家作主的权利的政治体制改革的目标。党的十七大报告提出人民民主是社会主义的生命，强调要全面落实依法治国基本方略。2004年“国家尊重和保障人权”载入宪法，标志着我国社会主义民主和法制建设达到了新的水平。

（四）中国特色社会主义新时代

新中国70多年来，在改革开放进程中，我国在经济和社会上取得了辉煌成就，在国际上的地位也日益提升，这一切都离不开人民的努力，也离不开法治的引领和保障。进入新时代，随着社会主要矛盾的变化，人们对法治的需求也发生了质的改变，这一矛盾折射到法治领域就具化为人民群众对法治公共品的更高要求更高期待与法治公共品供给不平衡不充分的矛盾，中国式现代化对法治的需求也有了更高的要求，产生了把以人民为中心的发展思想贯穿全面依法治国全过程的新动力。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继续带领中国人民探索依法治国，逐步形成和完善了以人民为中心的发展思想，把人民群众反映强烈的法治领域的突出问题，作为谋划和推进法治工作的切入点和着力点，持续提高人们在法治领域的幸福感、获得感和安全感。2012年11月，党的十八大首次提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的十六字方针，强调“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空”[15]145。2014年10月召开的中共十八届四中全会是中国共产党执政历史上首次以法治为主题的中央全会，全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了全面依法治国的总目标。党的十九大后，党组建中央全面依法治国委员会，从全局和战略高度对全面依法治国作出一系列重大决策部署，推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。2020年5月，新中国历史上首个以“法典”命名的法律——《民法典》诞生，这是一部以“民”命名、以民为本的法典，它将保障人民权益提升到新的高度，体现了以民为本、立法为民的理念。《民法典》强化对人格尊严的保护，通过各项制度安排保障人民群众物质生活需求，通过各项民事责任制度充分保障人民合法权益，体现了我国社会主义性质，回应了人民的利益和价值诉求，具有鲜明的人民性。2020年11月，中央全面依法治国工作会议确立习近平法治思想为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想对全面依法治国必须坚持以人民为中心进行了全面阐述：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”[15]2党的二十大报告将坚持全面依法治国作为专章论述，强调指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，關系党和国家长治久安。”[16]因此，坚持以人民为中心在全面推进依法治国是须臾不可忽视的。

历经一百余年法治探索实践的中国共产党，从建党的开天辟地，到新中国成立的改天换地，再到改革开放的翻天覆地，特别是党的十八大以来党和国家事业发生历史性变革、取得历史性成就，都在不断积极回应人民群众新要求新期待，不断解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，这对推进人类社会法治现代化进程具有十分重要的现实意义。

三、以人民为中心推进全面依法治国的价值旨归

法治是依靠共同体所认同的规则而形成的有秩序的社会状态，是实现国家治理现代化不可或缺的重要手段。当前，国际环境不稳定性不确定性因素增多，世界百年未有之大变局加速演进，在复杂多变的历史条件下，充分发挥法治的引领和规范作用，更能使我国社会在深刻变革中把握好发展的重要“窗口”期，更好服务人民、造福人民。习近平强调：“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程。”[17]这一重要论述，对以人民为中心推进全面依法治国提出了具体要求。

（一）科学立法，确保法律反映人民意愿

法律是治国之重器，良法是善治之前提。法的存在是依法治理的前提，国家治理法治化的前提是科学立法。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”（王安石《周公》）可见，发挥立法对国家治理的引领和推动作用，依法治国，立法要先行。

一要坚持党的领导，为立法反映人民意愿提供根本保证。我国宪法从社会主义制度的本质属性角度对坚持党的领导作出规定，中国共产党作为执政党，在国家政权结构中是总揽全局、协调各方的核心。为确保党的领导通过立法得到贯彻落实，我国各项立法工作的开展必须坚持党的领导，服从并服务于党和国家工作的大局，自觉使党的主张通过法定程序成为国家意志，保证改革开放和现代化建设的顺利进行。

二要完善立法机制，健全立法反映人民意愿的实现途径。立法工作必须紧扣人民群众对美好生活的新期待，将科学立法原则贯穿到立法活动全过程。要实现立法观念的科学化，以科学态度和科学精神看待立法，完善立法顶层设计，对立法实践中出现的问题和经验教训，及时予以科学回答和系统总结。依法立法要求在制定普通法、行政法规、地方规章的过程中，切实自觉以宪法为准绳，遵循和落实宪法确立的制度和原则，使每一项立法都符合宪法精神。

（二）严格执法，切实服务人民

严格规范公正文明执法是促进社会公平正义的重要保障。公平正义是人类社会最基本的价值之一，正义既是法律之善的尺度，法律又是实现正义的途径。维护法律权威和法律生命，要靠严格执法来实现。

一是坚持依法行政服务人民。在我国，行政机关是执法的重要部门，依法行政、严格执法在构建体现人民意志的法治格局中具有重要地位。要以建设法治政府为目标，全面推进政务公开，推进各级政府事权规范化和法律化。要实施行政机关重大行政决策合法性的内部审查机制，加强行政复议制度的有效实施。要坚持执法问题导向，解决法律执行“最后一公里”中的难题，清除不规范、不严格、不透明、不文明执法以及不作为、乱作为等弊疾。

二是健全依法决策机制，彰显人民主体性。对重大民生决策或者决策中涉及社会公众切身利益的事项，注重认真听取和研究公众意见，避免因权力运行不透明而引起对人民权利的侵害。落实专家论证制度，推动普遍设立专家智库，在作出重大决策前要善于组织好专家进行科学论证评估。加强风险评估，按照“应评尽评、综合评估、风险可控”的原则，对决策可能引发的风险进行科学预测、确定风险等级，综合研判，提出风险防范和化解处置的可行性预案。建立重大行政决策集体讨论决定程序，促使决策主体严格按照行政程序办事，保证决策能够真正代表和维护人民群众的切身利益。

三是强化行政执法监督，保障人民主体性。紧跟信息化时代脚步，创新行政执法和执法监督平台建设应用，改变传统“人盯人”的执法监督方式，加强信息化建设和大数据应用，以“执法信息化”促进“执法规范化”，不断提升执法办案的透明度和规范化水平。

（三）公正司法，确保人民实现公平正义

司法是国家权力运行的终端，是立法机关制定的法律在具体实施中的最后环节，是保护人民群众合法权利的最后屏障。司法是否公正直接关涉公民合法权益能否得到有效维护，关涉人民是否能够感受到法律的公正。要坚持司法为民、公正司法，充分发挥司法职能作用，不断满足人民群众对公平正义的更高需求。

一是树立司法为民理念。坚持司法为民，就是要心中装有群众、时时想着群众、密切联系群众，扎实为人民群众办实事，自觉接受人民群众的批评和监督。尊重和保障人权是公正司法在人权事业领域的重要体现，努力让每一个人享有更多的合法权利且不受侵犯，是实现司法公正的重要保证和衡量一国法治建设程度的重要标准。

二是深化司法体制改革。司法机关及其工作人员对案件的实体问题和程序问题作出处理决定时，对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供，不得强迫任何人自证其罪。坚持以法律为准绳，司法机关在司法活动中必须严格按照法律规定办事，以相关法律规定所设定的衡量尺度进行定罪量刑，处理案件，把法律作为处理案件的根本尺度。

三是加强人民司法监督。人民监督员、人民陪审员制度是人民监督司法和参与司法的重要形式。要改进人民监督员和陪审员选任管理方式，建立人民监督员库，采取随机方式邀请其监督相关案件的办理过程。同时要拓展人民监督员监督范围，特别是对最容易出现侵犯当事人合法权益和其他违法违规办案问题的关键环节，要依法纳入监督范围。积极引导新闻媒体开展对司法工作的舆论监督。司法机关要及时回应社会关切，通过网络、微博、微信等新兴媒体的社会影响，推进阳光司法，以执法办案信息公开为重点，推动案件信息查询、重大案件信息和典型案件发布，以正确的方式主动接受社会监督，同时要规范媒体对案件的报道，加强对法治新闻报道尤其是案件报道的审核，避免炒作渲染而影响司法公正。

（四）全民守法，引导人民群众理性表达诉求

人民群众对法律的信仰和全民的积极参与，是依法治理的动力和根基，只有将法治观念植根于民心，中国式现代化才能在法治轨道上形神兼具、行稳致远。要切实抓好全民守法这一法治建设的基础工程，不斷增强人民群众厉行法治的积极性和主动性，构建体现人民意志的法治格局。

一是坚持抓住领导干部这个“关键少数”。风成于上，俗化于下。依法治理要从领导干部抓起是由法治的固有特性和内在规律所决定的。法治的精神就在于约束公权力和保障私权利。领导干部是社会和公众的楷模，发挥着率先垂范的模范作用。要持续将法律教育作为党员干部的必修课，严格执行依法依规决策程序；要不断完善干部考核评价机制，把领导干部是否遵纪守法和严格执法作为任用考核的重要内容。

二是加强普法教育，增强全民法治观念。知法是守法的前提，应深入开展法治宣传，增强全民法治观念，为法治建设营造良好的社会环境。要加大全民普法力度，落实“谁执法谁普法”普法责任制，加强以案普法和以案释法，发挥典型案例引领法治风尚的积极作用，在全社会弘扬法律至上的观念。经常性开展群众性法治文化主题宣传教育活动，创新法治宣传方法，充分运用网络普法、媒体公益普法等形式，对公民进行法治宣传，将严肃的法治内容以喜闻乐见、通俗易懂的形式呈现出来。与此同时，将守法责任融入青少年的责任意识培养体系之中，将法治的内容加入国民教育的体系之中，加大体验式的法治宣传力度，不断提高普法的针对性和有效性。

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