地方政府促进体育消费的政策研究——基于各地方政府关于促进体育消费的117 份政策文件的量化分析

孟祥宇 周圻宇

（西南大学体育学院 重庆 400715）

1、引言

自2014 年国务院发布了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，即“46 号文”后，经过6 年的进步与改革，我国经济社会形势发生了显著变化，进入了高质量发展的新阶段。体育产业的快速发展与政府的产业、财政支持政策是密不可分的，而体育消费则是这些政策中的重要点、关键点，同时也是推动我国体育产业高质量发展、深化供给侧结构性改革的着力点。

体育消费即人们在体育相关方面的个人消费支出，它既是现代生活消费的重要内容，也是社会消费水平的重要体现，一定程度上反映了一个国家的民族素质、教育水平、文明程度及经济发展水平。《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》、《进一步促进体育消费的行动计划（2019-2020）》、《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见（2019）》等文件的印发都展现了体育消费在国民经济社会发展中的重要作用和突出贡献。

我国目前初步形成相对完善的体育消费政策体系，各地方政府及相关行政管理部门出台的关于地方促进体育消费的政策大体都是在国家政策层面指导下出台和落实的。但各地方经济情况存在差异，体育产业发展的程度不一，在主要发展体育项目上的选择有所不同，最终颁布的政策或多或少会呈现出不同的政策着力点。

随着近些年体育消费相关政策的陆续出台，学术界对于相关政策的研究也逐渐增加。黄海燕等通过研究体育消费发展的外部环境变化、内在逻辑拓展，提出应以缓解体育消费发展制度约束、激发体育消费发展内生动力、增强体育消费发展稳固性及保证体育消费可持续发展等为政策着力方向。王雪莉等从我国目前体育消费政策整体落实的情况出发，对我国体育消费政策落实存在的问题进行了分析，认为我国目前对体育消费的地位和功能认知不足，政策推行及贯彻落实也不均衡。王睿等从体育消费的约束与偏好入手，结合家庭维度，构建体育消费思路并展开分析，在家庭视域下扩大了我国体育消费政策研究，总结出要想长期稳步的发展体育消费，需要进一步依靠互联网信息技术，同时拓宽体育消费政策的方向。姜广义对我国各地方政府颁布的关于促进体育消费的政策中体育产业发展目标聚类对比、重点项目聚类对比、措施聚类对比进行了分析，结果显示各省市到2025 年体育产业发展目标都将达到甚至超过国家总体预计发展的目标要求，而东中西部地区的差距仍然存在。

综上，国内目前关于体育消费政策的研究有一定的发展，但缺少对各地方政府关于促进体育消费政策整体的量化分析，本文希望在政策梳理基础上，采用社会网络分析等方法对各地方政府关于促进体育消费的政策文件进行研究，结合地方经济发展情况、体育产业发展情况分析各地体育消费政策是否符合实际情况，若存在问题，提出相关优化建议。

2、政策文本遴选及研究方法

2.1、政策文本的样本来源及遴选

政策来源于各地方级政府规范性文件，在政策文件的时效性方面，除鞍山市的政策文件于2014 年出台外，其余文件都颁布于2015-2021 年，均具有满足研究需求的时效性，故不做删减。由于某些地方政策涉及二次出台，为了提高时效性，保留了同一个地方最新颁布的政策文件。通过对所有有效政策文件进行详细阅读，最终遴选出117 份地方政府关于促进体育消费的政策文件。

2.2、政策工具分析

为了更好地进行政策工具分析，作者对各地方政府出台的促进体育消费相关政策进行了量化处理。利用Excel 对提炼的关键词进行频次和每两个词出现在同一份政策文件中出现次数的统计。在关键词提炼的环节中不进行数量限定，不设定类目，避免关键词的概括受到内容的影响和局限。为了保证关键词的有效性，在不影响政策解读的基础上将同近义词及类似短句进行合并，如将“人才培养”、“人才政策”、“人才扶持”、“就业政策”等归纳合并为“人才培养和就业政策”项下，最后生成34×34共词矩阵。采用Ucinet6 内部集成的Netdraw 可视化软件展示，得到各地方政府关于促进体育消费相关政策共词矩阵社会网络，如图1 所示。

图1 各地方政府关于促进体育消费相关政策共词矩阵社会网络

表1 各地方政府关于促进体育消费的政策样本

3、研究结果与分析

3.1、国内整体情况分析

由图1 分析可得，各地方政府政策中处于核心地位的关键词是“产业基础”，围绕“产业基础”且关系紧密的词组分别是：“规划布局与土地政策”、“体育产业与相关产业融合发展”、“健全工作机制”、“产业结构”、“体制机制”、“职业体育改革”等。明显反映出政策文本中为促进体育消费所采取的政策方针，包括完善相关政策、夯实产业基础、优化产业结构，创新体制机制、促进融合发展等较为明确的政策手段。结合46 号文件（《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》）和图1可以看出，各地方政府均是依据国家政策方向制定省市级文件，再结合地方特色进一步细化制定了政策，使得政策目标落实有一定的保障，政策目标需求也能得到满足。

我国体育产业在保持规模扩大和结构优化的同时，也逐步加快转型升级的步伐。越来越注重线上线下互动的体育服务业，走向品牌国际化、科技智能化的体育用品制造业，以及不断涌现的新业态：体育旅游、“体育+”、电竞产业等，都在不断的让体育参与者的消费体验得到提升，进一步推动全国的体育消费发展。

3.2、东中西部地区关于促进体育消费相关政策着力点分析

我国由1986 年人大六届四次会议上通过的“七五”计划将我国地区分为东中西部，该项划分是政策上的划分，并非行政划分和地理划分，所以作者在本文中采取了本项地区划分。政策着力点即该项政策在政策适用范围内的重点着手之处。通过分析东中西部地区关于促进体育消费相关政策的着力点，结合各地体育产业规划发展可以大致判断政策是否落实。

作者整理了2016-2018 年间部分省市体育产业总产出、增加值数据以及各地各年间GDP 数据并进行了进一步分析。

（1）东部地区相关政策着力点分析。

为准确的对东部地区相关政策进行分析，首先从各地方政府出台的相关政策中筛选出属于东部地区的地方性文件，重新整合条款提取关键词，沿用研究整体的方法制作东部地区关于促进体育消费相关政策共词矩阵社会网络，如图2 所示。由图2 分析可得，东部地区政策着力点主要包括：

图2 东部地区关于促进体育消费相关政策共词矩阵社会网络

①加强行业管理：完善体育产业相关法律法规，完善体育及相关产业分类标准和统计制度，加强体育产业国际合作与交流；

②体育产业与相关产业融合发展：积极拓展业态，促进康体结合，鼓励交互融通；

③健身氛围：鼓励日常健身活动，推动场馆设施开放利用，加强体育文化宣传；

④体育场馆运营：创新体育场馆运营机制，积极推进场馆管理体制改革和运营机制创新，引入和运用现代企业制度。

通过搜集分析东部地区各省市的工作文件，作者发现东部各地区发展趋势与未来规划大致符合政策着力点。几个具有代表性的省市未来发展路径更趋向完善产业结构，促进相关产业融合发展，营造健身氛围等方面。但体育场馆运营作为政策主要着力点之一，东部各地区并未在工作计划或未来规划中重点提及。

近几年东部地区以广东福建江苏等地为首形成了结构合理、门类齐全且具有品牌优势的体育用品制造业体系，凭借多数大型、尖端的赛事承办以及综合发展水平较高等优势使该地区体育服务业在国内处于领先地位。根据东部地区各省体育局公布的相关数据，2019 年广东体育产业总规模达到5403 亿元，位居全国第一，福建省和江苏省以4983 亿元和4620 亿元的体育产业总规模位居全国二三位。根据表2 表3 可知，东部地区在产业规模绝对值，产业增长值，增加值占GDP 比例数据中均处于领先位置。整体经济在国内领跑，客观有着体育产业规模大、数值发展快、较其他地区相比占区域经济比重更大的特点。《2019广东省体育产业报告》指出：“截至2018 年，广东省体育产业总体上呈“一圈双核四带多点”的空间布局，形成广州、深圳两个核心示范市，培育沿绿道、沿江、沿海、沿山体育产业带，建设覆盖面广、便利性强的点状体育产业功能区”。《持续推进福建体育产业高质量发展》报告中指出：福建省根据自身优势以及体育产业现状，培植形成了支撑体育产业发展的“两带、三区、十一基地”的空间布局。“两带”指福建省的优势经济产业，即蓝色生态水上运动产业带和绿色生态山林户外运动产业带。“两带”的建设在产业融合发展的基础上鼓励了健身活动、宣传了体育文化，同时带动了体育消费。根据江苏省体育局局长陈少军在2020 江苏体育产业大会暨中国(淮安)淮河生态经济带体育产业发展论坛上的讲话，江苏省将互联网与体育产业融合，把握产业数字化、智能化的发展趋势，正在加快发展线上赛事活动、线上健身消费等新业态。

表3 2015-2018 年部分地区GDP 和体育产业名义增长率

上海市体育局近两年的体育工作总结和工作重点报告中提出的关于增加全民健身场地设施供给、提高健身指导服务水平等均属于政策条款中“健身氛围”这一个侧重点，而深化体教融合、推进体医养融合发展则是践行了体育相关产业融合发展。上海市出台的《关于促进上海电子竞技产业健康发展的若干意见》，也称“上海电竞20 条”，通过电竞助力新兴体育产业的发展以及国际交流。

河北省的《进一步促进体育消费的行动计划（2019-2020 年）》文件中重点任务就包括丰富体育消费业态，鼓励相关产业融合发展。天津市发布的《2021 年天津市体育工作要点》提到“十三五”期间，天津省利用体育彩票公益金修建了多个健身公园、多功能运动场地，并新建和改造了多个社区全民健身中心，鼓励全民日常健身活动，深化消费结构，促进全民体育消费。广西省出台的《自治区体育局、自治区文化和旅游厅 关于大力发展体育旅游的指导意见》中提到将会大力发展体育旅游业，结合各市、县的旅游资源与体育特色。

（2）西部地区相关政策着力点分析。

制作西部地区关于促进体育消费相关政策共词矩阵社会网络的方法参考上文，如图3 所示。西部地区相关政策的着力点主要包括：

图3 西部地区关于促进体育消费相关政策共词矩阵社会网络

①体育服务业；

②健全工作机制：将发展体育产业、促进体育消费纳入国民经济和社会发展规划，建立发展改革、体育等多部门合作的体育产业发展工作协调机制；

③培训：体育培训业、中介培训业等；

④加强行业管理；

⑤人才培养和就业：鼓励有条件的高等院校设立体育产业专业，重点培养体育经营管理、创意设计、科研、中介等专业人才。

西部地区在政策着力点上有其特殊性。统计数据表明，2014-2017 年我国体育中介服务、体育教育与培训的总规模占比变化较小。从政策着力点看，目前只有西部地区涉及体育中介、培训等方面，在体育管理活动、体育健身休闲活动等总规模占比上涨的背景下，中介培训等规模占比变化较小是意料之中。西部地区体育产业发展重心主要放在体育服务业上，结合地方特色、民族民间特色以及地方需求，显著提升体育服务业的比重。西部地区整体政策落实与未来规划与图3 中展现出来的政策着力点部分相符。

结合表2、表3，西部地区体育产业相较于同地区上年增速较快，但由于整体经济水平、体育产业规模落后，体育产业总规模基数小，在数值增长速度（发展规模）上仍然低于东部地区。在各省情况占比数据均逐年增加，体育产业逐年蓬勃发展的情况下，由于体育产业总规模基数小，西部地区与其他地区在体育产业规模绝对值上仍然处于劣势地位。即使不考虑体育产业规模绝对值，仅将体育产业增长值占该省市当年GDP 比例作为指标，西部地区同样也处于落后位置：近4 年中西部省市该项指标均低于或基本等于国家平均水平，各西部省市内部也未能够着重发展体育产业。能够促进某一特色体育产业业态发展所建立的体育产业园区，西部地区只有重庆市建立了一个。重庆市的万盛经济技术开发区涉及产业包括：体育场馆服务、健身休闲服务、体育中介服务、体育培训与教育。四川省发布的《2020 四川省体育局长会议》报告中关于2021 年四川体育工作的谋划和具体部署中提到要突出抓好体育产业融合发展、管理能力提升等，并以培育优秀新苗为重点，突出人才培育的行动计划。《2020 年甘肃省体育工作要点》中显示甘肃未来的工作重点包括健全工作机制，加强竞技体育后备人才培养，高度重视体育人才队伍建设等。贵州省依托当地的山地资源优势，将全省打造成了运动公园，并且创建国家体育旅游示范区。

（3）中部地区相关政策着力点分析。

制作中部地区关于促进体育消费相关政策共词矩阵社会网络的方法参考上文，如图4 所示。中部地区关于促进体育消费的政策着力点主要包括（与之前内容解释相同的点不做赘述）：

图4 中部地区关于促进体育消费相关政策共词矩阵社会网络

①特色：冰雪运动；

②人才培养和就业；

③健身氛围；

④完善规划布局与土地政策：各地要将体育设施用地纳入城乡规划、土地利用总体规划和年度用地计划，合理安排用地需求。

中部地区主要的政策着力点，包括特色冰雪运动，营造健身氛围，完善规划布局与土地政策等与各省市的工作要点及发展方向大致符合。

根据表2、表3，中部地区的几个省份总产出与增加值的对比处于中等水平，虽然体育产业增长率也远高于东部地区，但同西部地区一样，由于经济的制约，体育产业总体规模与东部地区有着一定的差距。在此背景下，中部地区以黑龙江、吉林为首制定了加快发展第三产业的政策，体育产业发展的重心落在了特色冰雪运动项目上，例如冰雪运动相关器材制造、冰雪赛事承办以及打造特色冰雪旅游小镇等。《2017 年中国居民消费发展报告》中指出，2013-2017 年我国冰雪运动产业规模年均增幅达35.6%，总规模在2017 年达到3976 亿元。其中冰雪赛事产业规模更是从2014 年的151 亿元增长到2017 年的430 亿元，年均增幅达41.7%。随着基础设施、项目文化宣传等的不断发展与完善，冰雪运动产业迎来一个爆发式增长的阶段。

山西省体育局发布的《2020 年全国体育标准化工作要点》报告中提到“持续推进运动项目标准体系建设，完成冰雪……”、“推进国民体质监测、滑雪场所规范…”、“重点推进公共体育场馆开放和全民健身服务等……”。吉林省体育局出台的《吉林省体育局2020 年工作要点》中也多次提及“冰上”、“雪上”等词汇，群众体育和竞技体育都重点提到了冰雪运动，并在报告中提出“制定出台全省小型公共体育场馆免费或低收费开放补助政策”、“进一步推进我省全民健身工作”、“统筹推进场地建设”等。

4、结论

4.1、全国促进体育消费相关政策符合地区经济和产业发展

全国各地关于促进体育消费的政策实施意见整体依然围绕46号文件，大多数地方政府结合各地方特色对实施意见深入细化，使得发展目标落实有一定的保障，同时政策目标需求也能得到满足。东部地区已经建立了较完整的体育产业布局和体育产业链，而其他地区尚未建立成熟的完整的体育产业布局。

4.2、东部产业结构较完善，应加大改善创新体育场馆运营机制力度

东部地区体育产业发展相较中西部地区更加成熟，预计发展规模也远超其他地区，各地区未来规划基本符合促进体育消费相关政策的着力点，倾向于深入发展、后续完善。体育场馆运营作为东部地区重要着力点，各地方政府政策未重点落实，大力发展全民健身及大量新体育场馆建设的同时更应推进运营机制创新和管理机制改革，推动全民体育消费的同时，进一步完善体育产业链。

4.3、西部产业发展快，应注重健全工作机制

西部地区近几年体育产业增长率领先于中东部地区，但整体经济发展较为落后，各地区应建立多部门体育产业发展工作协调机制，在产业高速发展，促进体育消费的同时保证其符合整体社会规划。

4.4、中部大力发展冰雪运动，应扩大人才培养保证人才供应

中部地区体育产业规模略强于西部地区，除基础产业布局规划和建设外，以东三省为首制定了加快发展第三产业的相关政策实施意见，冰雪运动为重点发展产业对象。产业快速发展的同时大量就业岗位的产生可能会导致人才短缺。人才培养和就业作为中部地区的政策着力点之一，各地区应当在未来计划中重视并推进。