联合国2030 可持续发展议程下国际发展筹资缺口及其成因分析

刘 娴 张晨希

内容提要：联合国2030 年可持续发展议程和可持续发展目标提出后，发展筹资作为重要的落实手段，具有突出的时代紧迫性和现实意义。2021 年，习近平主席提出全球发展倡议，明确将发展筹资列为八大重点领域之一，中国对发展筹资议题的关注度和参与度日益提升。但近年来，实现联合国2030 年可持续发展目标的挑战层出不穷，尤其是新冠肺炎疫情后，国际发展筹资缺口进一步拉大。本文认为，2030 年可持续发展议程的普惠性要求与资本逐利性之间的矛盾，引发了发展筹资需求多元化与供给单一性之间的错配，进而导致了发展筹资供需的结构性失衡和缺口扩大。基于此，本文提出了2030 年可持续发展议程框架下国际发展筹资供需失衡的分析框架，从领域和受益国、融资主体、融资方式三个角度阐明国际发展筹资缺口拉大的结构性原因，并指出全球可持续发展筹资的发展方向，为推动落实全球发展倡议提出相应对策建议。

一、问题提出与文献回顾

“发展筹资”这一概念最早可追溯到20 世纪90 年代。冷战结束后，一些发达国家认为第三世界国家在国际战略格局中的重要性下降，官方发展援助（Official Development Assistance, ODA）规模出现下降趋势。为保持对发达国家的政治压力、促使其采取行动兑现承诺，以77 国集团为代表的发展中国家积极主张联合国专门召开讨论发展筹资问题的会议。经过发展中国家的斗争，在1997年的第52 届联合国大会通过了《发展议程》（AgendaforDevelopment），提出在联系日益紧密的世界下，制定更宏大的环境、社会、经济目标，加大对发展目标的投入，形成了发展筹资问题的初步框架。①“Agenda for Development: Resolution / Adopted by the General Assembly,” 20 June, 1997, https://digitallibrary.un.org/record/245092#record-files-collapse-header,访问日期：2023 年9 月1 日。2000 年，联合国宣布千年发展目标（Millennium Development Goals, MDGs），成为国际社会共同的发展目标，发展筹资议题伴随千年发展目标的提出也被正式提上议程。2002 年3 月，在墨西哥蒙特雷市召开了联合国首届发展筹资国际会议，推动国际社会更加关注发展问题，落实千年发展目标。②黄梅波、陈岳：《国际发展援助创新融资机制分析》，载《国际经济合作》，2012 年第4 期，第71—77 页。千年发展目标到期后，2015 年，联合国通过2030 年可持续发展议程（2030 Agenda），提出消除贫困、零饥饿等17 个可持续发展目标（Sustainable Development Goals, SDGs），涉及经济发展、社会进步和环境保护三大支柱，为发展筹资提供了新的全球性参考框架。可持续发展投融资成为国际发展融资的重要关注点之一，即融资带来的经济社会收益能否实现可持续发展和绿色发展的目标。为满足联合国2030 年可持续发展议程中17 个目标所需的资金，2015 年《亚的斯亚贝巴行动议程》（AddisAbabaActionAgenda）中确立了可持续发展筹资框架。联合国经社理事会每年举行发展筹资论坛，进行后续落实的跟踪和审查。

尽管联合国2030 年可持续发展议程提出后，国际发展筹资格局朝着积极方向加速演进，但当前仍面临艰巨挑战。尤其是自2020 年以来，公共疾病（如新冠肺炎、猴痘、霍乱、埃博拉病毒等）、地缘冲突、气候危机和日益频繁的自然灾害等多重因素激化了发展中国家在经济、社会、环境三大维度的危机，且危机呈现综合性、持续性特点，进一步扩大了全球可持续发展筹资的需求。联合国数据显示，新冠肺炎疫情前，实现2030 年议程下的发展融资缺口每年约为2.5 万亿美元，2020 年极速上升到3.9 万亿美元，且缺口仍在不断拉大。据估计，从2020年至2025 年，每年还将增加4000 亿美元。③OECD, Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2023: No Sustainability without Equity, 2022, p.4.

如不及时调整全球发展筹资缺口的鸿沟，恐将阻碍联合国2030 年可持续发展议程的顺利实现。从发展筹资的供给端看，有研究认为，传统发达援助国未能践行其发展援助承诺额是导致当前缺口拉大的主要原因。作为全球发展筹资的主要主体，经济合作与发展组织（OECD）下大部分传统援助国的官方发展援助占国民总收入（ODA/GNI）比例约在0.3%左右，未能履行0.7%的官方发展援助承诺。2021 年，OECD 成员官方发展援助额增幅在去除因新冠肺炎疫情暴发带来的疫苗费用外，实际增长率仅为4.8%，ODA/GNI 的平均比例仅为0.33%，远未达到0.7%的承诺比例。①Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.81.与发展筹资主体视角不同，部分研究从发展筹资的融资方式出发，认为融资方式的优惠条件恶化，即发展资金优惠度的下降是当前融资鸿沟难以弥合的重要原因。一方面，官方发展援助中优惠度最高的资金方式——无偿援助的比重和优惠贷款的总体优惠度在下降；另一方面，多边开发银行的长期贷款规模和优惠性贷款占比也在逐年走低。②Eleanor Carey, Harsh Desai, “Maximising Official Development Assistance,” Development Co-operation Report 2023: Debating the Aid System, 2023, p.131.此外，部分文献则聚焦于某一特定领域发展筹资缺口的成因分析。例如，在气候变化领域，在2009 年哥本哈根气候大会上，发达国家承诺在2020 年之前每年筹集1000 亿美元，以支持发展中国家的气候行动，该承诺也成为2015 年《巴黎协定》的重要组成部分。然而，当前气候融资没有满足不断加剧的气候变化影响。一是由于全球气候资金远未达到可获得、可利用或可负担程度，2020 年的气候融资总额仅为833 亿美元，未达到1,000 亿美元的承诺。二是由于气候适应类项目杠杆率低，融资成本高，资金优先投资于有利可图的“气候减缓”项目，而非“气候适应”项目。在发达国家2019 年调动的629 亿美元公共资金和140亿美元私人气候资金中，只有201 亿美元用于气候适应项目，且只有60 亿美元用于低收入国家。虽然适应性资金在2020 年上升至286 亿美元，占气候融资总额的34%左右，但适应资金的缺口也在扩大，估计是目前流量的五至十倍，气候融资结构有待优化。③Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.94.

在国内，对发展筹资的关注多集中于2015 年以后。余漫等人梳理了国际发展融资的理念演变。④余漫等：《国际发展融资理念演变分析》，载《学习与探索》，2016 年第12 期，第104—109 页。黄梅波和陈燕鸿对国际发展融资的内涵进行了辨析，指出国际发展融资机构主要向发展中国家提供以发展基础产业为主的中长期贷款，对低收入的贫困国家提供开发项目以及文教建设方面的长期优惠贷款，对发展中国家的私人企业提供小额中长期贷款，以及股权、担保等金融工具形式。①黄梅波、陈燕鸿：《国际发展融资》，复旦大学出版社2022 年版，第11 页。黄超的《2015 年后可持续发展筹资新框架及中国的应对》②黄超：《2015 年后可持续发展筹资新框架及中国的应对》，载《现代国际关系》，2015 年第10 期，第7—15 页。《2030 年可持续发展议程框架下官方发展援助的变革》③黄超：《2030 年可持续发展议程框架下官方发展援助的变革》，载《国际展望》，2016 年第2 期，第78—93 页。《私营部门与联合国2030 年可持续发展议程：贡献、局限与改进》④黄超：《私营部门与联合国2030 年可持续发展议程：贡献、局限与改进》，载《现代国际关系》，2017 年第4 期，第31—39 页。分别介绍了2015 年可持续发展筹资框架，及在其框架下官方发展援助和私营部门各自发挥的作用。《TOSSD：国际发展融资统计新趋势》⑤周思硙、毛小菁：《TOSSD：国际发展融资统计新趋势》，载《国际经济合作》2018 年第8 期，第33—35 页。《联合国可持续发展目标统计监测的进展与思考》⑥鲜祖德等：《联合国可持续发展目标（SDG）统计监测的进展与思考》，载《统计研究》，2020 年第5 期，第3—13 页。《从“官方发展援助”到“可持续发展官方支持总额”：国际发展援助统计方法的变革》⑦周弘等：《从“官方发展援助”到“可持续发展官方支持总额”：国际发展援助统计方法的变革》，载《西亚非洲》，2022 年第4 期，第3—21 页。等文章主要从统计角度介绍了国际发展融资的统计规则进展。

总体来看，国内现有研究聚焦于对国际发展筹资概念本身的探讨和阐释，以及国际发展筹资在实践中衍生出的新框架和新规则，缺乏对国际发展筹资缺口成因的系统性分析。2021 年，习近平主席从中国与世界共同利益、全人类前途命运出发，提出全球发展倡议，明确将发展筹资列为八大重点领域之一，中国对发展筹资议题的关注度和参与度日益提升。因此，系统分析国际发展筹资缺口及其成因，有助于帮助我们抓住发展筹资的政策着力点，进而优化我国发展筹资政策和资金布局，推动全球发展倡议走深走实，加快落实联合国2030 年可持续发展议程，共同推动全球发展迈向平衡、协调、包容的新阶段。

二、2030 年可持续发展议程下发展筹资缺口分析框架

联合国2030 年可持续发展议程的核心要义在“发展”，根本目的在“不让任何一个人掉队”。因此，它具有突出的全球普惠特征。发展筹资作为实现可持续发展议程的重要手段，需要动员各方各类资金，这对以追求利益的全球资本市场提出了新的要求。这里从对发展筹资普惠性要求与资金逐利性之间的矛盾出发，构建了2030 年可持续发展议程下发展筹资缺口的分析框架。

（一）普惠性要求下发展筹资需求的多元化特征

2015 年9 月，联合国提出了2030 年可持续发展议程，推出了17 个可持续发展目标和169 项具体目标，为当前及今后一个时期的国际发展提供了行动和政策的总纲领，建立了全球层面的总体框架，充分体现了最高政治级别的共同承诺。①邹志强：《理念、机制、能力：联合国与全球发展治理的关系及其启示》，载《国际关系研究》，2020 年第6 期，第131—148 页。从2000 年的千年发展目标到2015 年的2030 年可持续发展议程，一个核心的变化是所需资金“从百万美元级增长到十亿美元级”。②张春著：《新型全球发展伙伴关系研究》，上海人民出版社2019 年版，第169 页。发展资金需求规模的剧增，带来了可持续发展筹资要求的全面升级，2030 可持续发展议程的普惠性特征使得国际发展筹资呈现多元化特征，具体体现在以下三个方面。

一是领域和受益国多元。相较于MDGs 时期，发展筹资围绕减贫和经济发展为核心的目标设定，2030 年可持续发展议程下发展筹资需要满足经济、社会、环境三大维度的资金需求，覆盖17 个可持续发展目标，包括消除贫困、消除饥饿、良好健康与福祉、优质教育、性别平等、清洁饮水与卫生设施、廉价和清洁能源、体面工作和经济增长、工业、创新和基础设施、缩小差距、可持续城市和社区、负责任的消费和生产、气候行动、水下生物、陆地生物、和平、正义与强大机构、促进目标实现的伙伴关系。此外，2030 可持续发展议程还提出，尤其要关注最脆弱国家，特别是非洲国家、最不发达国家、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家、冲突中和冲突后的国家等。③United Nations General Assembly, “Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development,” https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/89/PDF/N1529189.pdf?OpenElement, 访问日期：2023 年9 月1 日。

二是融资主体多元。2030 可持续发展议程确立的经济、社会、环境的多维发展目标需要吸纳更加多元丰富的融资渠道和主体、引导其参与普惠性较强的发展领域，建立广泛的伙伴关系，以满足更大规模的发展资金需求。一方面，既要坚持传统北方发达援助国的作用，又要充分发挥南方新兴援助国的力量；另一方面，除发挥公共部门的主体作用外，还要吸纳和撬动私营部门、慈善基金会等多元主体的加入。

三是融资方式多元。实现2030 可持续发展议程不仅需要充分运用传统的政府间援助资金和多边银行贷款，还需要在融资方式上不断创新，采用公私合作、混合融资、碳关税、搭建碳市场等多种融资方式扩大资金池，并提高资金的优惠度和普惠性。

（二）逐利性驱动下发展筹资供给的单一性特征

尽管2030 可持续发展议程对发展筹资提出多元性的要求，但商业资金天然的逐利属性使得当前全球发展筹资供给仍呈现明显的单一性特征。具体表现在以下方面。一是领域和受益国的相对单一性。当前发展筹资主要用于资助更容易盈利的可持续发展领域，对其他社会普惠性的可持续发展目标的贡献较少，对脆弱人群的需求回应不足，特别是卫生、社会保障和性别平等等领域，亟待扩大可持续发展投资。发展资金，特别是多边发展银行提供的贷款和私营部门资金，倾向投资风险较低和回报率较高的中等发展中国家，最不发达国家难以从全球发展筹资体系中深度受益，限制了其投资粮食、能源、工业生产体系等领域可持续转型的能力，世界南北两极分化趋势未能得到逆转。二是融资主体和方式的相对单一性。当前，可持续发展筹资的主体仍然是传统发达国家援助国，官方发展援助是主流且稳定的融资方式，而新兴援助国、私营部门、非政府组织等主体的调动远远不够，混合融资、公私合作投资等撬动式融资方式的创新度不足，其资金杠杆效益远未充分发挥。

（三）2030 年可持续发展议程下全球发展筹资供需的结构性失衡

如上所述，2030 年可持续发展议程的普惠性本质与资金天然的逐利性之间的矛盾引发了发展筹资供需两端的结构性失衡（如图1 所示），具体表现在领域与受益国、融资主体、融资方式上的多元化需求和单一性供给之间的不匹配，由此带来了发展筹资缺口的不断扩大。在发展筹资领域和受益国上，表现为部分回报率较高的可持续发展目标、发达国家和中等发展中国家更易获得资金；而更具有普惠性质、公共品性质的可持续发展目标则存在着资金不足。在融资主体上，公共部门，尤其是OECD 为代表的传统发达援助国的公共部门，天然具有投资发展领域的倾向；而多边银行机构受制于国际金融体系的评级规则等因素，往往倾向于风险避险，加之私营部门内在的逐利性倾向，这两类借贷主体易因发展领域的高风险和低营利性而退却，因而私营部门参与发展筹资的积极性不足，无法满足2030 年议程对于充分调动各融资主体的要求。在方式上，资本逐利性与发展普惠性之间的矛盾使公私资金在融资方式上创新成本较高，资金搭配使用的创新动力不足。

图1 发展筹资供需分析框架图

三、发展筹资缺口的具体成因分析

本节将基于上述分析框架，分别从领域和受益国失衡、主体失衡和方式失衡引发的发展筹资缺口等方面详细展开论述。

（一）领域与受益国失衡引发的筹资缺口：投资回报率差异诱发资金分布不均

发展筹资的目的不仅是为了增长，更是为了公平、可持续，实现“不让任何一个人掉队”。但由于资本的逐利性目标使得资金仍集中在中等发展中国家和利润率较高的领域，对低回报率的社会民生领域和最不发达国家“心有余而力不足”，这偏离了可持续发展目标，折损了资金的普惠性和包容性，使得发展筹资中的“木桶短板效应”无法补齐。

从发展筹资流入领域来看，在最需要融资的社会民生领域，私营投资者普遍认为风险高、资金回报率低。据统计，当前62%的发展资金流入交通和基础设施及服务行业，特别是银行和商业服务、能源和交通仓储，平均只有7%的私营融资支持社会项目，年均仅约36 亿美元。①OECD, Private Finance Mobilised by Official Development Finance Interventions, Opportunities and Challenges to Increase its Contribution towards the SDGs in Developing Countries, January 2023, p.18.与可持续发展目标相对应，为发展中国家筹集的私人资金主要用于资助“可持续发展目标8（体面工作和经济增长）”“可持续发展目标10（减少不平等）”“可持续发展目标13（气候行动）”和“可持续发展目标9（工业、创新和基础设施）”，分别为37%、35%、32%、29%（详见图2），对其他可持续发展目标的贡献较少，特别是与社会发展相关的目标，如“可持续发展目标3（良好的健康和福祉）”“可持续发展目标 4（优质教育）”和“可持续发展目标16（和平、正义和强有力的机构）”，获得的发展资金微乎其微。②Ibid.此外，由于存在监测和报告不够完善以及透明度低等因素，不少融资项目对当地民生改善的发展影响很难测度。

图2 筹集私人资金的可持续发展目标重点（基于 2018—2020 年的估算）③ 原则上，所有筹集的私人资金都有助于可持续发展目标17：从多种来源为发展中国家筹集额外资金。

从发展筹资受益国家来看，发展中国家面临气候变化、地缘冲突、新冠肺炎疫情、债务偿还等压力，具有大规模发展资金投入需求。虽然发展中国家从外国直接投资（FDI）等资金流入中获益匪浅，但也面临越来越多的挑战，如政治稳定性、外汇波动性、通货膨胀和金融市场不稳定性等风险因素。而私营部门在发展中国家进行投资的意图一方面体现为寻求资源、合作、国内市场规模和无风险投资的战略投资，另一方面体现为参与东道国长期经济和社会绩效的战略投资。①Luke Emeka Okafor, Habir Hassan, “Risk Dimensions, Risk Clusters, and Foreign Direct Invesments in Developing Countries,” International Review of Economics & Finance, Vol. 82, No. 2022, pp.636-649.由于国际商业交易存在的风险，发展融资实践大部分在资信较好、风险较低的国家，仅有约12%的私营资金惠及最不发达国家，且主要通过少量大型项目，集中在莫桑比克、孟加拉国、乌干达、几内亚和安哥拉等少数国家。②OECD, “Private Finance Mobilised by Official Development Finance Interventions, Opportunities and Challenges to Increase its Contribution towards the SDGs in Developing Countries,” January 2023, p.17.全球金融资产在2020 年达到469 万亿美元，但发展中国家每年3.9 万亿的发展融资缺口占这些全球金融资产的不到1%。③OECD, Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2023: No Sustainability without Equity, 2022, p.146.新冠肺炎疫情暴发后，南北资源差距更加明显。2020年和2021 年，发达国家用于疫后复苏的资金支出为人均1.22 万美元，是发展中国家（410 美元）的30 倍，是最不发达国家（20 美元）的610 倍。④Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.9.联合国秘书长古特雷斯指出：“80%的复苏资金都花在发达国家，低收入国家正在经历这一代人所目睹的最慢增长。”由于缺乏资金支持可持续发展，限制了投资能源、粮食体系等领域可持续转型的能力，最不发达国家正变得越发落后，世界贫富两极分化趋势日趋明显。

（二）主体失衡引发的筹资缺口：全球风险加剧抑制融资主体积极性

长期以来，传统发达援助国是全球发展筹资的主力军，其通过无偿援助、优惠贷款等官方发展援助资金支持广大发展中国家的经济、社会、环境可持续发展。近年来，特别是新冠肺炎疫情后，全球经济整体下行明显，传统发达国家自顾不暇，影响了对外发展援助的积极性。据OECD 发展援助委员会统计，2021年OECD 成员国官方发展援助资金为1,859 亿美元。①OECD DAC, https://public.tableau.com/views/AidAtAGlance/DACmembers?:embed=y&:display_count=no?&:showVizHome=no#1, 访问日期：2023 年9 月1 日。虽较上年有所增加，但主要是由于OECD 同意将发达国家“捐赠多余疫苗剂量”计入官方发展援助，②“Frequently Asked Questions on the ODA Eligibility of Covid-19 Related Activities,” February 2022,https://www.oecd.org/development/financing-sustainable-development/FAQs-ODA-eligibility-of-COVID-19-related-activities-FEB-2022.pdf, 访问日期：2023 年9 月1 日。该部分并非专门为支持发展中国家抗疫购买，因而引发了一定争议。如不计入该部分疫苗费用，官方发展援助增长幅度仅为4.8%，占捐助方国民总收入比例平均为0.33%。③Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.81.另一方面，根据OECD 统计数据，2015 年以来，OECD 成员国提高了向最不发达国家提供的官方发展援助的贷款条件，不仅缩短了偿还期限，还降低了平均赠予成分，这些都使得优惠性质资金更加稀缺。由于发展中国家财政能力有限，且债务风险加剧，需要更多高优惠度的融资。但一方面，官方发展援助中优惠度最高的资金方式——无偿援助占比在下降。据统计，2021 年，最不发达国家接受无偿援助的比重从93%下降到87%，小岛屿发展中国家从87%下降到71%。④Ibid.另一方面，优惠贷款的优惠度总体呈下降趋势。其中，向最不发达国家提供双边官方援助贷款的偿还期限从35.7 年缩短至27.3 年，利率从2015 年的0.35%提升至2021 年的0.63%，平均赠予成分从2015 年的78%下降至2021 年的70%。⑤Eleanor Carey, Harsh Desai, “Maximising Official Development Assistance,” Development Co-operation Report 2023: Debating the Aid System, 2023, p.131.

表1 2015—2021 年向最不发达国家提供双边官方发展援助的贷款条件

受制于国际金融体系评级规则，多边开发银行作为提供长期贷款融资的重要融资主体在国际环境风险加剧的背景下也趋于风险规避的行为方式。优质信用评级能够降低多边银行筹资成本，将节省下来的资金转给低收入国家。近年来，发展中国家债务状况的恶化，推高了银行杠杆率和借贷风险，加剧了其信用评级下降的可能性，挤压了多边开发银行贷款增量空间。①“Exclusive: Fitch Warns MDBs Risk Downgrade from G-20 Report Adoption”, August 19, 2022, https://www.devex.com/news/exclusive-fitch-warns-mdbs-risk-downgrade-from-g-20-report-adoption-103817, 访问日期：2023 年9 月1 日。金融机构在保持信用评级和提升借贷能力之间艰难地寻求平衡。2021 年，多边开发银行贷款规模为830 亿美元，同比下降12%，并且其中720 亿美元为非优惠贷款，优惠性质贷款占比不足两成，中等收入国家成为贷款的主要受益者。②Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.88.当前发展资金优惠度下降的态势明显无法适应新的融资需求，低收入国家所获得的优惠资金远不足以支持其发展需求，特别是部分小岛屿发展中国家，虽然人均国民收入高，但面临气候等融资需求巨大。小岛屿国家呼吁丰富多边金融机构发放优惠性资金的标准，除人均国民收入外，将多维脆弱性（Multidimensional Vulnerability Index, MVI）作为获得优惠资金的标准，提高高优惠度的发展资金供给。③“Multidimensional Vulnerability Index for SIDS: Complex Causes of Vulnerability Will Persist without Proper Characterization: Towards a Multidimensional Vulnerability Index for Small Islands Developing States,” https://sdgs.un.org/topics/small-island-developing-states/mvi, 访问日期：2023 年9 月1 日。

（三）方式失衡引发的筹资缺口：不同资金风险回报偏好各异引致混合融资动力不足

发展筹资方式的丰富和创新是弥合全球资金缺口的有效手段。官方资金规模具有有限性，私营部门资金在弥补可持续发展资金缺口中发挥着不可或缺的作用，因而公私混合融资模式的重要性日益凸显，并已成为国际社会共识。随着发展中国家从危机中复苏，特别是对较难获得优惠资源的中等收入国家，公私混合融资可引导资金流向利润率低、但具有高度可持续发展影响的项目，充实发展资金，促进包容性工业化转型。虽然各捐助方为可持续发展调动额外资金的意愿强烈，但当前从私营部门筹集的金额相对有限，规模不尽如人意。全球混合融资网络Convergence 报告指出，经过2012—2020 年的稳定增长，混合融资增速有所放缓。①Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.90.图3 表明，2020 年，混合融资的全球规模为513 亿美元，远低于3.9 万亿美元的可持续发展目标融资缺口。

图3 2012—2020 年通过官方发展融资撬动从私营部门调动的金额（单位：亿美元）

由于官方资金和私营资金的属性各异，以及对风险和回报的偏好并不趋同，使得混合融资的进程并不会一帆风顺。扩大混合融资模式的障碍体现在两个方面。一是私营投资的“投资犹豫”。混合融资涉及不同成熟度和不同国情的国家市场，很难形成统一、通行的融资模式和商业案例，使得银行可担保的可行项目探讨和协商成本较高。在许多发展中国家，调动私营投资的交易往往基于个案、在带有一定“机会主义”的基础上实现。新冠肺炎疫情后，发展中国家市场投资风险攀升，汇率波动大，高回报的大规模投资机会更加稀缺。另一方面，发展中国家标准化和制度化的投资法律和文件往往不够健全，私营融资项目的谈判能力不足，推进公私融资伙伴关系的营商环境有待改善。

二是公共资本的“投资谨慎”。在目前混合融资实践中，公共资本主要承担技术援助和担保功能，即催化项目和去风险作用。但随着发达国家公共财政紧张，也更加关注自身资金风险，高风险、低回报的融资机制以及缺乏金融投资专业知识，让很多发展金融机构望而却步。总体来看，由于公共部门技术援助的目的不够明确，在挖掘可投资项目上发挥的作用不够，对“去风险”的认识和倾向缺乏长期性，导致撬动私营部门的杠杆率不高。在新冠肺炎疫情之前，在低收入国家的杠杆率为1∶0.37，即1 美元的公共资金筹集0.37 美元的私人资金，中高收入国家为1∶0.65。①Attridge Samantha, Engen Lars, Blended Finance in the Poorest Economies: The Need for a Better Approach, April 2019, p.38.要弥合巨大的发展筹资缺口，显然官方发展援助机构需要进一步提升资金运作和风险管理能力，支持撬动更多私营资金。

四、全球可持续发展筹资的发展方向

面对当前国际发展筹资的结构性失衡，国际社会需要克服挑战，协调努力，创新方案，共同推进可持续发展筹资进程。针对当前发展筹资供需的结构性失衡，全球发展筹资的发展方向需朝着以下三个方面进行系统调整。

（一）加强公共部门主导的全球筹资领导力，发挥对各资金主体的引领作用

2030 年可持续发展议程强调，公共财政在提供基本服务和公共产品以及催化其他资金来源（包括来自私营部门的资金）方面发挥着重要作用。②United Nations General Assembly, Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/89/PDF/N1529189.pdf?OpenElement,访问日期：2023 年9 月1 日。因此，一方面，官方发展援助的核心作用应得到进一步确认。官方发展援助作为国际发展合作的公开任务，在需求最大和筹资能力最弱的地方，特别是对资源有限的最贫困和脆弱国家而言，仍显得尤为重要。另一方面，在坚持官方发展援助核心地位的基础上，公共部门需要加强全球筹资领导力，努力发挥逆周期作用，引导其他资金弱化逐利性属性，引领全球各类资金用于可持续发展方向。2022 年9 月，二十国集团发展部长会议提出《二十国集团在发展中国家，包括最不发达国家和小岛屿发展中国家扩大混合融资的原则》，无疑已反映了在发展中国家扩大以公共资金带动私营资金的混合融资的战略方向和愿望。③“G20 Principles to Scale Up Blended Finance in Developing Countries, including Least Developed Countries and Small Island Developing States,” 2022, http://www.g20.utoronto.ca/2022/G20-Principles-to-Scale-Up-Blended-Finance-in-Developing-Countries-including-LDCs-and-SIDS.pdf, 访问日期：2023 年9 月1 日。2023 年2 月，OECD 私营融资促进可持续发展实践社区（CoP-PFSD）组织“为可持续发展目标加强私营融资”研讨会，围绕混合融资和释放私人资金等政策议题展开讨论，计划筹备更新于2017年通过的《混合融资指导原则》，积极探讨通过公私渠道协调，指导发展融资界和私营部门行动，帮助找到私营投资的着力点，实现市场激励机制无法落实的公共政策事项，扩大发展筹资交易规模和影响力。

具体来看，由于当前捐助国政府公共预算减少，应发挥公共部门的担保功能来解决私营投资者规避风险的需要和发展中国家金融体系不发达问题。同时，公共部门也可进一步探索在混合融资中发挥更大的引导作用。一是从宏观政策和微观方案两方面着手，有针对性地创新调动工具，鼓励更多长期性和耐心性投资，让私营部门的盈利能力与可持续性更好挂钩。二是在脆弱国家挖掘更多投资机会。通过技术援助、政策对话等方式，加大项目开发力度，提高银行可接受的投资机会。三是加大对私营部门的激励机制，提高发展筹资机构风险承受能力，如摊薄特定项目风险、提高项目收益等。对于具有高财务潜力的项目，还可使用具有股权特征的工具，利用金融利润资助其他投资，平衡投资回报。当然，在此过程中，也应衡量混合融资与其他融资机制的成本，确保公共部门不会过度补偿私营伙伴。

（二）完善多边金融治理体系，鼓励融资方式创新

第一，提高多边金融机构借贷能力，促进长期和可负担的融资。国际社会普遍呼吁，多边银行提供的贷款应更加长期，达到30—50 年的偿还期和更长的宽限期，以使与可持续发展目标相关投资有足够时间，促进经济增长、实现人力资本带来的福利以及改善生产力。为此，多边金融机构正在通过资本注入和资本充足率改革，增加贷款和改善贷款条件的空间。2021 年12 月，世界银行国际开发协会进行新一轮增资，2022—2025 财年收到930 亿美元。①World bank, “Global Community Steps Up with $93 Billions Support Package to Boost Resilient Recovery in World’s Poorest Countries,” December 15, 2021, https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2021/12/15/global-community-steps-up-with-93-billion-support-package-to-boost-resilient-recovery-in-world-s-poorestcountries, 访问日期：2023 年9 月1 日。2022 年，非洲开发基金收到2023—2025 年周期的89 亿美元增资，比上一周期增加14%。②“African Development Fund Mobilizes $8.9 Billion for Africa’s Low-income Countries, the Highest in Its 50-year History,” December 16, 2022, https://adf.afdb.org/african-development-fund-mobilizes-8-9-billion-forafricas-low-income-countries-the-highest-in-its-50-year-history/, 访问日期：2023 年9 月1 日。2020 年，多边开发银行还推出“共同融资”倡议，与国际发展融资俱乐部、民间社会和私营部门合作，加强私营银行和发展筹资机构之间的合作伙伴关系，引导资金流支持2030 年议程和《巴黎协定》。

第二，创新金融工具，提升国际金融产品的有效性和包容性。一是创造多元化投资渠道。例如，捆绑高风险和低风险投资的金融产品，使用混合融资结构化工具，将优惠和非优惠资源混合使用等，在不同的货币间分散投资，降低脆弱国家的借贷成本和外汇风险，培育经济和社会基础设施投资机会。二是为主权债务制定更全面的解决方案，提供必要财政空间，帮助发展中国家恢复经济增长。多边开发银行贷款应更多使用国家应急条款，例如，世界银行的“灾难延迟提款选项和应急反应”条款，在发生灾害、经济或金融问题时，自动暂停债务支付，为受冲击的国家提供喘息机会。债权人及其主权债务人需要进一步协调努力，商讨现有债权问题，建立负责任的综合借贷结构机制，使用债务可持续性分析来区分流动性和偿付能力危机，减少不可持续的债务，加强债务透明度和管理。当项目贷款不太可能产生外汇收入时，以当地货币提供更大份额的贷款，也将有助于降低借款人的债务风险状况。三是改革6 500 亿美元特别提款权交易制度。2021 年7 月，为应对全球新冠肺炎疫情，国际货币基金组织批准6500 亿美元特别提款权分配。特别提款权分配存在不平衡，约40%额度流向发展中国家成员和地区，非洲国家和地区仅获得330 亿美元，仅占5%，在全球债务危机处理中应用不足。①“How Might the IMF’s Special Drawing Rights Help Africa?” August 24, 2021. https://www.theafricareport.com/120851/what-do-the-imfs-special-drawing-rights-actually-entail/,访问日期：2023 年9 月1 日。非洲开发银行正在探索通过特别提款权回收倡议，例如，用于支持非洲基础设施建设或利用特别提款权调动区域开发银行资本增资，让特别提款权不仅在全球危机时期应对国际流动性限制，还为长期发展筹资提供更具实质性的支持，使更多特别提款权用于发展目的。②“Leveraging the Power of Special Drawing Rights: How Developed Countries Can Help Boost Africa’s Development,” May 26, 2022, https://www.afdb.org/en/news-and-events/interviews/leveraging-power-special-drawingrights-how-developed-countries-can-help-boost-africas-development-51910, 访问日期：2023 年9 月1 日。此外，信用评级的顺周期行为，特别是对发展中国家的评级无助于其经济恢复。应考虑重塑信用评级行业，设置符合可持续发展目标的长期评级标准，实现连贯、协调和更具包容性的全球金融体系，充分支持可持续发展目标。

（三）构建常态化评估机制，推进本地化参与

第一，提高发展筹资的风险管理和问责制。可持续发展融资意味着让投资链上的所有行为者和资金流与可持续发展目标协调一致，确保将发展置于全球金融体系的核心。为此，需要构建长期有效的反馈机制，监督各参与方履行筹资承诺。目前，全球有两个主要平台监测发展实效议程，分别是联合国发展合作论坛（DCF）和全球有效发展合作伙伴关系（GPEDC）。两个平台通过调查和监测工具，帮助成员履行有效发展合作的承诺，改善透明度和影响监测，推动发展实效议程。西方国家还与金融中介机构合作，将私营部门环境、社会和公司治理（ESG）和可持续发展目标的关键绩效指标联系起来，加强标准、法规、政策等激励措施，以改善可持续发展目标的风险管理，加强可持续金融的影响和问责制，以及提高对负责任商业行为准则的遵守。此外，国际社会通过加强捐助者之间的经验分享，提升机构的金融能力和专业知识。2020 年，OECD 发展援助委员会成立“私营融资促进可持续发展实践社区”，旨在促进成员之间分享良好做法，建立市场信任和减少风险认知。

第二，加强发展合作的本地化参与。从受援国的实际需求出发，给予发展中国家在发展筹资框架中更多自主权和话语权也是构建反馈机制、解决发展筹资供需失衡的重要手段。当下，在发展中国家层面，“综合国家融资框架”（INFFs）被大面积推广。INFFs 明确制定国家发展优先事项，有助于将外来融资和本地资源与其国家战略计划中的长期目标更好联系起来，指导确定发展合作资源的最佳使用方式和适当的公私资金组合。当前，已有86 个国家制定了INFF，确定了450 多个与可持续发展目标相一致的投资机会领域。①“Scenes from 2023 FFD Forum Roundtable: Guinea’s INFF Experience,” April 20, 2023, https://inff.org/news/scenes-from-2023-ffd-forum-roundtable-guineas-inff-experience, 访问日期：2023 年9 月1 日。在2023 年联合国发展筹资论坛上，几内亚、马尔代夫等国分享了其综合国家融资框架经验。国际发展伙伴正在努力使援助与国家融资战略保持一致，优化发展资金结构，保证资源投入到正确的地方，促进普惠资源的公平分配。同时，鼓励将更多的官方发展援助委托给发展中国家政府和当地利益相关者，支持国家自主权，推动发展活动以实际需求为导向。此外，新冠肺炎疫情凸显了非政府组织和民间组织在接触“最后一公里”脆弱社区方面的重要作用，民间组织参与发展活动的力度和深度在不断加深，以覆盖更多当地边缘化和弱势社区。

五、结语

距离联合国2015 年提出的2030 年联合国可持续发展议程，时间已经过半，国际经济形势的转变迫切要求回应当前日益扩大的发展融资缺口。展望未来，2023 年9 月，联合国将举行可持续发展目标峰会和发展筹资问题高级别对话，2025 年将举行第四届发展筹资国际会议，发展筹资议题将被置于更加优先而重要的位置。中国作为全球发展事业的积极倡导者、参与者和贡献者，应积极跟踪全球发展筹资的发展趋势，进一步完善发展筹资政策体系，将发展融资政策同发展中国家发展规划、产业发展紧密对接，特别关注发展中国家面临的紧迫问题和普遍关注的问题，在促进发展中国家能源绿化、数字经济转型、自贸区建设、可持续工业化转型、产业链价值链、创造就业、应对气候变化等方面发挥切实作用。同时，加强可持续发展筹资的战略性、协同性和开放性，形成多双边援助资金、政策性金融、开发性金融、商业性资金协同借力的多元资金格局，运用创新亚洲基础设施开发银行、新开发银行等平台以及可持续发展债券等发展工具，调动民间组织和社会团体等广泛的公私主体参与，打造负责任的融资模式，既有效回应发展中国家债务问题、又有力支持发展中国家经济社会等各领域发展，深化全球发展倡议和“一带一路”建设同联合国2030 议程对接，为促进全球可持续发展议程和全球发展愿景发挥更大作用。