财政转移支付与全球民族分离主义运动的发展*——基于新政治经济学的理论及实证研究述评

谢宇航

内容提要：目前，全球范围广泛存在着民族分离主义运动，财政转移支付是各国为维护国家统一采用的重要政策工具。本文评述了三个探讨民族分离主义运动的经典政治经济学理论模型，这些理论模型均认为民族地区分离与否是其成员基于自身利益计算的理性选择，财政转移支付作为一种经济利益，可改变民族地区成员或精英的实际行为决策。其中，AS 模型认为，民族地区的离心倾向主要来自少数民族成员对全国统一政策的异质性偏好，因此，可采用基于偏好的转移支付来弥补其承受的异质性成本；D-L-O-W 模型在AS 模型基础上增加了对地区间收入差异的考量，指出具有偏好异质性的少数民族富裕地区是最具离心倾向的地区，因此，可限制基于收入的转移支付有利于维护国家统一；T-A 模型认为，民族政治精英将分离作为一种策略工具以增进自身的政治利益，因此，转移支付在于安抚这些地区的政治领导人。此外，民族距离、其他地区的政治态度以及中央政府承诺的政治可信度等，是现有研究中认为会影响财政转移支付实际政策效果的重要结构性因素。未来可以通过强化因果识别以及纳入转移支付的资源诅咒效应等来进一步深化财政转移支付与民族分离主义运动关系的研究。

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政转移支付作为各国影响分离主义运动的政策工具已有较长的历史。比如，施潘（Spahn）指出，诞生于1933 年的“澳大利亚均等化计划”就是在澳大利亚威胁要脱离联邦的情况下制定的。①P. B. Spahn, “Equity and Efficiency Aspects of Interagency Transfers in a Multigovernment Framework,” In R. Boadway and A. Shah， Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practices, The World Bank, 2007,pp.75-106.在政治经济学视角中，国家统一或分裂被视为地区成员基于自身利益计算的理性选择，财政转移支付作为一种经济利益，可以影响民族成员或民族政治精英的实际行为选择。②比如，迈克尔·赫克特（Michael Hechter）指出，尽管“自决是一种普遍接受的公益产品，但它既不是唯一的公益产品，也不是最重要的公益产品”，“有时候一些更加重要的公益产品会胜过主权，其中之一就是经济福利”（赫克特，2012）。也有学者不仅仅将财政转移支付视为一种向意图分离的民族的经济利益，而是视为一种情感上的认同，有利于塑造两个民族间的团结感和接受转移支付民族的国家认同感（Béland & Lecours, 2014）。参见迈克尔·赫克特：《遏制民族主义》，韩召颖等译，中国人民大学出版社2012 版，第145 页，以及D. Béland and A. Lecours, “Accommodation and the Politics of Fiscal Equalization in Multinational States: The Case of Canada,” Nations and Nationalism, Vol.20, No.2, 2014, pp.337-354.但在不同的理论分支中，转移支付影响民族国家统一的具体作用机制。转移支付应该如何支付，支付给谁，在什么条件下更有效，还是有所不同的。

本文主要探讨三个应用于民族国家分裂的西方政治经济学模型，分析其对上述问题的不同回答。其中，AS 模型认为，民族地区的离心倾向主要来自少数民族成员对全国统一政策具有不同的偏好，因此，转移支付的设计主要在于如何有效弥补少数民族成员因这种偏好异质性而承受的负效用；D-L-O-W 模型在AS 模型基础上增加了收入差异的重要性，并指出，具有偏好异质性的少数民族富裕地区是最具离心倾向的地区，因此，限制基于收入的转移支付有利于维护国家统一；T-A 模型认为，民族政治精英将分离作为一种策略工具，可以增进自身的政治利益，因此，转移支付在于安抚这些地区的政治领导人。同时，本文将结合一些拓展模型以及案例研究和跨国定量分析等实证文献，分析转移支付的实际效果及其他结构性因素的影响，并指出未来的研究方向。

一、AS 模型与基于偏好的转移支付

（一）AS 模型：偏好异质性驱动的民族分离主义

20 世纪90 年代末和21 世纪初期，阿尔贝托·阿莱西纳和恩里科·斯波劳雷（Alberto Alesina & Enrico Spolaore）①A. Alesina and E. Spolaore, “On the Number and Size of Nations,” The Quarterly Journal of Economics,Vol.112, No.4, 1997. pp.1027-1056.在新政治经济学背景下发展的一系列国家政治边界的研究是分析国家统一（或分离）最为经典的政治经济学模型（以下简称“AS 模型”）。该模型认为，地区民众选择分离与否的主要权衡是统一国家公共产品供给的规模经济收益②其他模型指出了规模经济的其他来源，比如：更大的国内市场（Casella 1992），更有效的税收制度（Easterly & Rebello 1993）等。参见：A. Casella, “On Markets and Clubs: Economic and Political Integration of Regions with Unequal Productivity,” The American Economic Review, Vol.82, No.2, 1992, pp.115-121；W. Easterly and S. Rebelo, “Fiscal Policy and Economic Growth,” Journal of Monetary Economics, Vol.32, No.3,1993, pp.417-458.和不得不接受与地区偏好相异的国家统一政策所产生的异质性成本。

统一的国家在法律制定、行政管理、国防和安全、货币和金融系统、通信基础设施等公共产品的提供方面都存在着规模经济，这意味着人口规模的增加会带来个人需要分担的公共产品成本的不断下降。③这主要是由于公共产品的提供具有大量的固定成本，边际成本很低。因此，随着人口规模的增加，人均公共产品成本不断下降。因此，个人可用于私人消费的收入增加。与此同时，规模庞大的国家通常意味着人口多样性的增加，由于各地区人口在价值观、文化、语言、民族、宗教等方面存在差异，这就形成了不同偏好的公共政策，但成为同一国家的一部分意味着不能总是以满足每个地区人群偏好的方式提供公共产品和政策。部分地区的人口由于其所偏好的政策与中央政府统一实施的政策不同，而承受着异质性成本，即全国统一政策与地区居民理想政策之间的距离带来个人负效用。④一旦地区从大国中分裂为小国后，其相对的民族、宗教和文化同质化会使得国家政策更能符合其偏好，制度效率更高；而且，小国中利益集团和非生产性活动的作用较小（Le Breton 和Weber，2003）。参见：M. Le Breton and S. Weber, “The Art of Making Everybody Happy: How to Prevent a Secession,” IMF Staff Papers, Vol.50, No.3, 2003, pp.403-435.那些偏好接近全国统一政策的地区是中心地区，反之则是外围地区。可见，给定中心地区从全国统一政策中获得的效用，外围地区根据其与中心地区偏好距离的增加而效用递减。

少数民族地区往往因其独特的文化价值观和生产方式等成为具有不同偏好的外围地区。如果少数民族地区这种偏好异质性足够高（在AS 模型中表示“为全国统一提供的公共产品难以满足他们的偏好，从而带给他们的效用很低”），超过了规模经济收益（在AS 模型中表示“为统一国家中更多的人分担公共产品的成本，从而使个人纳税更少”），即他们向中央政府缴纳的税收多于其认为有价值的公共服务，他们就成为统一国家中的净损失者，于是少数民族地区就会选择分离。

（二）基于偏好的转移支付

从AS 模型可以得出，给定统一国家的规模经济，减少少数民族地区成员的异质性成本将抑制其分离动机。现有研究主要突出两个财政政策工具。一是财政分权，即赋予少数民族聚集地区地方政府以足够的政策自主权和税收自主权。当民族地区成员可以自行制定符合偏好的公共政策并有财政资金为其筹资时，其异质性成本将大幅下降。①财政分权的传统观点认为，集权导致了国家内部的统一政策，而财政分权使公共政策能够适应当地的偏好。但后续研究已经开始提出不同意见。一是在前提假设方面，最新的模型并不认为集权涉及国家政策的统一性（Lockwood，2006）。二是地方精英捕获问题。Bardhan 和Mookherjee（2005）特别指出了在基层精英捕获的风险，即地方政府常常被地方精英俘获，他们可能与当地多数人的偏好不同。三是地方政府是否真正有能力接手中央财政分权后的各项收入、支出和管理职能，从而改善服务、决策的问题。因此，财政分权并不是自动地改善了偏好匹配。参见：B. Lockwood, “The Political Economy of Decentralization,” in Handbook of Multilevel Finance, Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2015. pp.37-65;Bardhan and D. Mookherjee, “Capture and Governance at Local and National Levels,” American Economic Review,Vol.90, No.2, 2000, pp.135-139; P. Bardhan and D. Mookherjee, “Decentralizing Antipoverty Program Delivery in Developing Countries,” Cornell-ISPE Conference on Public Finance and Development, Vol.89, No.4,2005, pp.675-704.二是转移支付，即基于少数民族地区成员承担的异质性成本的大小给予相应的财政利益，斯波劳雷将其概念化为“基于偏好的转移支付”。这就存在着两种政策组合模式。一是高财政分权，低转移支付。由于财政分权程度越高，异质性成本越低，中央政府需要给予民族地区的转移支付也就越低。与此同时，财政分权程度越高，中央政府能够筹资的资金也越少，能够补偿外围地区的能力越低。二是低财政分权，高转移支付。财政分权程度越低，民族地区承担的异质性成本就越高，中央政府为维持稳定需要给予的转移支付就越高。

基于偏好的转移支付意味着资源从中心地区转移到外围民族地区。理论上讲，只要中心地区补偿外围地区后得到效用仍然高于国家分裂后的效用，那么，中心地区就应该愿意支付费用。

在具体的补偿比例方面，现有研究表明，居民的偏好分布情况以及统一国家规模经济的大小是关键影响因素。列·布雷顿和韦伯（Le Breton & Weber）证明，当居民偏好是均匀分布时，给外围地区居民的转移支付补偿率取决于统一国家规模经济的大小。②参见：M. Le Breton and S. Weber, “The Art of Making Everybody Happy: How to Prevent a Secession,”IMF Staff Papers, Vol.50, No.3, 2003, pp.403-435.在规模经济水平很高时，规模经济本身足以维持国家的统一；当规模经济较小时，转移支付比率的设计对维护国家统一、防止分裂就十分关键。他们指出，只要统一国家本身是有效率的，那么50%的补偿率就可以防止分裂，而不对外围地区的异质性成本进行补偿①异质性成本补偿是指中央政府将提供公共产品的成本平均分配给所有居民。，或者对这种异质性成本进行完全补偿的罗尔斯式转移支付计划②罗尔斯转移支付是指个人得到的补偿恰好等于个人偏好政策与国家统一政策之间的距离。则可能分别导致外围地区和中心地区威胁分裂。

海曼科、列·布雷顿和韦伯（Haimanko, Le Breton &Weber）则进一步讨论了当居民偏好出现极化分布特征时对转移支付的影响。③O. Haimanko, M. Le Breton and S. Weber, “Transfers in a Polarized Country: Bridging the Gap between Efficiency and Stability,” Journal of Public Economics, Vol.89, No.7, 2005, pp.1277-1303.与均匀分布相比，居民偏好的极化程度越高，外围地区的异质性成本也越高，也就越需要对外围地区的转移支付来补偿其异质性成本。当居民偏好的极化程度达到一定水平时，多数投票的结果会支持罗尔斯式的完全补偿计划作为唯一的政治均衡。

斯波劳雷（Spolaore）指出，在实践中不存在纯偏好的转移支付。④E. Spolaore, “Federalism, Regional Redistribution and Country Stability,” in The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows, Edward Elgar Publishing, 2010, pp.329-350.这主要是由于难以测量个人的异质性成本，或者识别、测量和管理的成本很高，而且可能与“人际公平”等其他社会目标不兼容，从而遭到政治抵制。

二、D-L-O-W 模型与基于收入的转移支付

（一）D-L-O-W 模型：偏好及收入异质性驱动的民族分离主义

AS 模型在中心地区和外围地区具有相同人均收入的假设下研究因偏好异质性导致的分离，但博尔顿和罗兰德（Bolton & Roland）的模型⑤P. Bolton, G. Roland, and E. Spolaore, “Economic Theories of the Break-up and Integration of Nations,”European Economic Review, Vol.40, No.3-5, 1996, pp.697-705.（以下简称，“BR模型”）表明，地区间收入差异也会导致国家的分裂，主要是富裕地区为避免向贫困地区的收入转移支付而希望分裂。①Buchanan 和Faith（1987），以及Horowitz（1985），都强调了地区间的经济差异产生的分裂需求——如果分裂，富裕地区能够从停止补贴贫困地区而得到更多利益。同时，Sambanis 和Milanovic（2011）还指出，富裕地区能够更好地承担独立带来的调整成本。佩尔森和塔贝里尼（2007）认为，在这个模型下，贫困地区也有分裂倾向，主要是富裕地区并不是很富，其地区人均收入只略高于合并后的全国水平，因此，贫困地区从其得到的转移支付很少，而政治效应给贫困地区带来的离心效应很大所导致的。参见：J.Buchanan and R. L. Faith, “Secession and the Limits of Taxation: Toward a Theory of Internal Exit,” American Economic Review, Vol.77, No.5, 1987, pp.1023-1031; N. Sambanis and B. Milanovic, Explaining the Demand for Sovereignty. The World Bank Policy Research Working Paper 5888, 2011, pp.1-37；T.佩尔森、G.塔贝里尼：《政治经济学：对经济政策的解释》，方敏等译，中国人民大学出版社，2007，年版，第138 页。D-L-O-W 模型将AS 模型中的偏好异质性和BR 模型中的收入异质性结合起来，认为那些富裕的、具有与中心地区不同文化的民族地区最有可能分离。②Flamand（2019）也将偏好异质性和收入异质性进行了结合，认为经济和文化因素共同构成了分裂的重要动机。但这篇文章主要讨论了部分分权，而不是转移支付对分离主义的作用。参见：S. Flamand,“Partial Decentralization as a Way to Prevent Secessionist Conflict,” European Journal of Political Economy, Vol.59, 2019, pp.159-178.

在这个模型中，根据文化异质性与收入异质性的不同组合，可以将一个国家划分为四类地区，即中心富裕地区、中心贫困地区、外围民族富裕地区和外围民族贫困地区。由于模型中假设公共产品由基于收入的比例所得税筹资供给，这就意味着富裕地区因更大的税基而将支付更多的所得税，承担更大比例的公共产品成本，相当于富裕地区对贫困地区的转移支付。如果利用BR 模型框架，这意味着富裕地区的税基效应为负。从表1 中可以看出，外围少数民族富裕地区由于承受着异质性成本和转移支付成本带来的双重负效用（即政治效应和税基效应均为负），而成为一国中最具分裂倾向的地区。现有的实证研究也支持了这一结论。

表1 地区分离的政治经济学模型

续表

德斯梅特等人对南斯拉夫各加盟共和国解体顺序的实证定量研究，很好地支持了这一结论。①K. Desmet, M. Le Breton, I. Ortuno-Ortin, and S. Weber, “The Stability and Breakup of Nations: A Quantitative Analysis,” Journal of Economic Growth, Vol.16, No.3, 2011, pp.183-213.他们首先利用遗传距离作为代理变量，测量了南斯拉夫7 个加盟共和国的文化距离并发现：虽然南斯拉夫共和国之间的文化距离并不特别大，但它是国家解体的最重要原因。换句话说，如果南斯拉夫在文化上是同质的，模型预测这个国家会一直存在。在文化距离的基础上，各地区之间的经济差异可以解释解体的顺序，经济发达的克罗地亚、斯洛文尼亚最先独立，最后是人口较少、经济较差的黑山。博伊兰（Boylan）基于加泰罗尼亚大样本问卷调查数据进行的定量研究发现，在影响加泰罗尼亚独立偏好的因素中，文化、语言差异产生的民族认同的边际效应最大，是加泰罗尼亚民众支持独立的主要因素。②B. M. Boylan, “In Pursuit of Independence: The Political Economy of Catalonia’s Secessionist Movement,” Nations and nationalism, Vol.21, No.4, 2015, pp.761-785.而在西班牙财政均等化体系下，经济发达的加泰罗尼亚需要贡献过多的转移支付则是其民众希望分离的第二个主要因素。帕卢齐（Paluzie）指出，加泰罗尼亚在均等化前是西班牙最富裕的地区之一，人均财政能力排名第三，但在均等化后的地区财政能力排名中仅位列第11 位。③E. Paluzie, “The Costs and Benefits of Staying Together: The Catalan Case in Spain,” in The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows: Measurement, Determinants and Effects on Country Stability,Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2010, pp.371-388.巴基和维布勒（Bakke & Wibbel）在对22 个联邦或半联邦国家的定量分析中进一步发现，那些以区域性民族集中为特征的社会中，随着区域间不平等的加剧，民族冲突的可能性上升，①Bakke and Wibbel（2006）在实证模型中，纳入了“民族地域集中×地区间不平等”的交互项，发现在高民族地域集中度的国家（如苏联和印度），随着地区间不平等的增加，民族叛乱的可能性增加。参见K. M. Bakke and E. Wibbels, “Diversity, Disparity, and Civil Conflict in Federal States,” World Politics, Vol.59,No. 1, 2006, pp.1-50.但无法区分是富裕地区不愿意再分配，还是贫困地区得不到再分配而产生的不满引致的。格林和施耐德（Gehring& Schneider）的研究发现，一开始苏格兰、威尔士作为英国的外围民族地区，其分离主义政党的得票率大致相当。但在1970 年苏格兰大型油田发现后，苏格兰地区相对收入大幅上升，意味着苏格兰要通过转移支付为英国的其他地区做出贡献，这使得苏格兰的分离主义政党得票率大幅上升了12%至16%。②K. Gehring and S. A. Schneider, “Regional Resources and Democratic Secessionism,” Journal of Public Economics, Vol.181, 2020, pp.1-18.这些研究都表明，文化差异叠加收入差异是一国民族地区分离主义运动兴起的重要原因。

（二）基于收入的转移支付

对少数民族富裕地区而言，根据D-L-O-W 模型，基于收入的转移支付类型可能成为他们选择分裂的重要诱因。因此，斯波劳雷（Spoloare）明确反对基于收入的转移支付。他认为，由于不能确保贫困地区就是那些对公共政策和政府类型方面的偏好远离中央政府的外围民族地区，基于收入的转移支付不仅无法降低偏好异质性成本，反而会增加少数民族富裕地区的分裂动机。而且，地区间收入差异越大，基于收入的转移支付给富裕地区的分离动机越强。

这意味着抑制少数民族富裕地区的分离倾向可能有两个选择：要么实施“基于偏好的转移支付”，要么增加少数民族富裕地区的财政自主权，让更多的税收由地方自行征收并使用，减少其对中央财政的贡献。由于基于偏好的转移支付可能意味着资源从贫困地区转移到富裕的外围地区，因此，增加财政分权可能是政治阻力更少的实际选择。①S. Flamand, “Partial Decentralization As A Way To Prevent Secessionist Conflict,” European Journal of Political Economy, Vol. 59, 2019, pp.159-178。此外，增加对少数民族富裕地区的财政分权可能涉及两个问题。一是是否只增加对具有分离倾向的少数民族的财政分权，如果是，则这种分权模式被称为“不对称分权”。根据Rode 等（2018）的实证研究，这种不对称分权从长远来看实际上激发了分离主义倾向，而对称的财政分权与分离主义的联系几乎可以忽略不计。这主要是由于不对称的地区权力增加了少数群体的影响力，创造了中心—外围谈判的激励。另外这种方式可能产生竞相模仿问题。Boylan（2015）指出，提高加泰罗尼亚的财政自主权，可能会引起其他经济优势地区的效仿。然而，这又可能进一步挑起安达卢西亚等较贫困地区的分离主义情绪。二是增加所有地区的财政分权。这会减少少数民族贫困地区的利益，也可能造成潜在的分离风险。参见：M. Rode, H. Pitlik, and M. Angel Borrella Mas, “Does Fiscal Federalism Deter or Spur Secessionist Movements? Empirical Evidence from Europe,” Publius: The Journal of Federalism, Vol. 48,No. 2, 2018, pp.161-190.

BR 模型和D-L-O-W 模型都是在欧洲国家背景下建立的，这些国家中的外围民族地区有很多是发达的富裕地区，在实施比例所得税的模型假设下，地区间再分配主要是使少数民族富裕地区寻求分离，但这很难代表发展中国家的情形。对发展中国家而言，外围民族地区通常是落后的贫困地区，而且国家表现出强烈的“城市偏向”和有系统地忽视外围地区。②M. Lipton, Why Poor People Stay Poor: A Study of Urban Bias in World Development, Canberra, ACT,Australia: Temple Smith; Australian National University Press, 1977, pp. 44-71.如果国家为专制政权，执政联盟甚至会掠夺贫困地区，进一步增加富裕地区的财富，从而使得贫困地区成为财政转移支付的净损失者。③J. Sorens, Secessionism: Identity, Interest, and Strategy, McGill-Queen’s Press-MQUP, 2012, p. 33.这也是霍洛维茨（Horowitz）观察到的少数民族贫困地区往往是分离诉求频发地区的原因。④D. L. Horowitz, “Patterns of Ethnic Separatism,” Comparative Studies in Society and History, Vol. 23, No.2, 1981, pp. 165-195.

因此，对发展中国家而言，有效实施基于收入的转移支付可能是抑制少数民族贫困地区分离倾向的最重要的选择之一。而增加财政分权则可能会加剧地区间收入不平等，加剧少数民族贫困地区的分离主义情绪。首先，虽然财政分权提高了地方政策符合其偏好的程度，但由于贫困地区自有财政收入有限，地方政府实际能够采取的行动也非常有限。在此背景下，财政分权的实施反而限制了中央政府从富裕地区向贫困地区提供更多转移支付的能力，使得贫困地区的经济可能陷入长期困境。其次，财政分权与政府间对资本的竞争有关，由于贫困地区吸引资本的可能性很小，富裕地区实际上将资本从贫困地区吸引出去，从而加剧不平等。①H. Cai and D. Treisman, “State Corroding Federalism,” Journal of Public Economics, Vol. 88, No. 3,2004, pp.819-843. E. Alemán and D. Treisman, “Chaper 8. Fiscal politics in ‘Ethnically-mined,’ Developing, Federal States:Central Strategies and Secessionist Violence,” in Sustainable Peace: Power and Democracy After Civil Wars,Cornell University Press, 2005, pp.173-216.巴基和维布勒（Bakke & Wibbel）的实证研究发现，在区域间不平等程度较高的情况下，财政分权增加了民族叛乱和种族抗议的可能性。②K. M. Bakke and E. Wibbels, “Diversity, Disparity, and Civil Conflict in Federal States,” World Politics,Vol. 59, No. 1, 2006, pp.1-50.

总体来看，就维护国家统一而言，基于偏好的转移支付比基于收入的转移支付更具针对性，让少数民族贫困地区和少数民族富裕地区都得到转移支付；而基于收入的转移支付往往会导致少数民族富裕地区的分裂。然而，由于基于偏好的转移支付难以实施，并且发展中国家外围地区的少数民族往往都是处于不利经济地位的贫困地区，基于收入的转移支付也能在一定程度上起到相同的作用，弥补其异质性成本，维护国家的统一。

三、T-A 模型和财政安抚政策

（一）T-A 模型：地区政治精英主导的策略型民族分离主义

AS 模型及其后续的D-L-O-W 模型强调的是，民族地区中的民众基于自身成本—收益计算而出现的真实的分离主义诉求。阿莱曼和崔斯曼（Alemán &Treisman）（以下简称“T-A 模型”）区分了真实的分离主义诉求和策略型分离主义诉求，并强调了民族地区政治领导人的关键作用。①H. Cai and D. Treisman, “State Corroding Federalism,” Journal of Public Economics, Vol. 88, No. 3,2004, pp.819-843. E. Alemán and D. Treisman, “Chaper 8. Fiscal politics in ‘Ethnically-mined,’ Developing, Federal States:Central Strategies and Secessionist Violence,” in Sustainable Peace: Power and Democracy After Civil Wars,Cornell University Press, 2005, pp.173-216.真实的分离主义者认为，当前体制下本地区民众从统一国家中获得的收益小于其成本，因此，他们希望分离。但还有一部分只是策略型分离主义者，地区民众从统一国家中获得的利益大于成本，但领导该地区的政治家却出于自身的各种经济、政治利益目的而将分离主义作为一种策略工具来威胁中央。虽然策略型分离主义者并不追求真正的独立，但是处理不当却很可能演变为实际的分离主义暴力。

T-A 模型主要关注了策略型分离主义者，并根据民族地区政治精英动机的不同，将其分为以下三类。一是自治主义者。他们希望通过威胁分裂来赢得更大的权力，在现有国家内制定符合偏好的地方政策。二是机会主义者。他们希望通过威胁分裂来夺取更大份额的中央资源。三是政治创业者。他们将民族分离主义作为政治动员的手段，以便加强地区选民的支持，或者超越当地的竞争对手。他们提出分离主义诉求实际上既包括对经济利益的追求，也包括对从分离动员中获得的政治利益的追求。因此，他们可能会采取更为激进的分离行动。

（二）财政安抚政策

阿莱曼和崔斯曼（Alemán & Treisman）探讨了三种财政工具对民族分离运动的影响，即财政分权、财政比例和财政安抚。其中，财政分权意味着中央政府将大部分征税权下放给地方政府，在地方政府的支出中，来自中央政府转移支付的比例较低；财政比例意味着中央政府按全国人口比例分配转移支付；①财政比例原则（Proportionality Rule）是基于Lijphart 提出的“协和民主”（consociational democracy）的观点提出的。参见：A. Lijphart, Democracy in Plural Societies. Yale University Press, 1977, pp.38-41.财政安抚也是一种财政转移支付分配方式，其分配原则是从分离的动员激励低的地区抽取相对较高的净税收，并用其来安抚具有高度动员激励能力的地区领导人。财政安抚意味着中央财政资源被更多地分配给最有可能分离的地区，该地区得到的人均净财政转移支付将高于财政比例政策下的全国人均水平。

崔斯曼基于对不同类型民族政治精英的分析，认为财政安抚政策能同时抑制所有类型民族政治精英分离主义诉求的安排。财政分权满足了自治主义者对更多自治权的要求，从而降低其分离的动机。财政分权将征税权下放后会缩小中央政府能够集中的财政资金池规模，使得机会主义者威胁分离以竞争财政资源的动机下降。然而，财政分权可能会增加地方政治创业者的资源，从而增强其提出分离主义诉求的能力，同时还会降低中央政治家对地方分裂分子的影响，从而增加分离主义暴力。而财政安抚政策对抑制三类地区的分离主义倾向都是有效的。给这些地区领导人以资源的方式购买当地支持，可能会说服他们放弃分裂。①在崔斯曼的理论中，民族地区只有一个政治派别，但实际上，民族地区的政党并非只有一个，往往存在着偏向分离的民族主义政党和偏向统一的联邦主义政党。因此，联邦政府通过策略性的使用转移支付可以对联邦主义政党形成支持。Beland & Lecours（2014）在对加拿大魁北克的案例研究中认为，财政转移支付不仅通过为魁北克民众提供利益，使得他们支持国家统一，而且还为赞成加拿大统一的魁北克联邦主义政党的领导人提供了强大的政治支持，有助于他们引导其民众保持对国家的认同方向，并与民族主义政党形成竞争。参见：A. Lecours and D. Béland, “From Secessionism to Regionalism: The Changing Nature of Territorial Politics in Western Australia,” Regional & Federal Studies, Vol. 29, No. 1, 2019, pp.2-44。另外，崔斯曼（1999）认为，对动员型分离地区采取军事镇压的方式也是无效的。因为这种军事惩罚可能会增加地方领导人动员地区民众的利益，将他们塑造成反中央的地方英雄，从而增加他们个人的政治声誉和民众支持。但是，用财政转移支付来安抚他们的工具逻辑却同样可以发挥作用，中央转移支付的增加会减少当地人口反中央的情绪，当民众对中央的反感减弱时，地区领导人也就不太可能反对中央，因为担心自己不能得到民众的支持。 这些国家都是联邦制的发展中国家，它们拥有全国性的少数民族地区。少数民族地区的政治领导人均由当地选民选举产生。

崔斯曼运用统计数据和回归模型初步证明了这种财政安抚政策的存在。②Daniel S. Treisman, After the Deluge: Regional Crisis and Political Consolidation in Russia, The University of Michigan Press, 1999. pp.47-80.他对俄罗斯联邦在20 世纪90 年代初期中央—地区财政转移支付分配模式的几种假设（如地区净财政需求。“猪肉桶”政治、促进经济改革等）进行了检验。回归结果显示，那些对中央政权表示不满而且确实展现出其反抗的能力和决心的地区，比如地方领导层做出分裂主义姿态的地区得到了更多的转移支付，而且这种模式非常突出，远超其他几种假设。崔斯曼认为，这种财政安抚政策对俄罗斯分离主义领导人的收买是非常有效的，使他们停止发表公开的分离声明。停止呼吁进行独立的全民公投，有效维护了国家的统一。这种财政安抚政策的实施是俄罗斯未像南斯拉夫、苏联和捷克斯洛伐克一样解体的重要原因。阿莱曼和崔斯曼对印度、巴基斯坦、尼日利亚和南斯拉夫①在崔斯曼的理论中，民族地区只有一个政治派别，但实际上，民族地区的政党并非只有一个，往往存在着偏向分离的民族主义政党和偏向统一的联邦主义政党。因此，联邦政府通过策略性的使用转移支付可以对联邦主义政党形成支持。Beland & Lecours（2014）在对加拿大魁北克的案例研究中认为，财政转移支付不仅通过为魁北克民众提供利益，使得他们支持国家统一，而且还为赞成加拿大统一的魁北克联邦主义政党的领导人提供了强大的政治支持，有助于他们引导其民众保持对国家的认同方向，并与民族主义政党形成竞争。参见：A. Lecours and D. Béland, “From Secessionism to Regionalism: The Changing Nature of Territorial Politics in Western Australia,” Regional & Federal Studies, Vol. 29, No. 1, 2019, pp.2-44。另外，崔斯曼（1999）认为，对动员型分离地区采取军事镇压的方式也是无效的。因为这种军事惩罚可能会增加地方领导人动员地区民众的利益，将他们塑造成反中央的地方英雄，从而增加他们个人的政治声誉和民众支持。但是，用财政转移支付来安抚他们的工具逻辑却同样可以发挥作用，中央转移支付的增加会减少当地人口反中央的情绪，当民众对中央的反感减弱时，地区领导人也就不太可能反对中央，因为担心自己不能得到民众的支持。 这些国家都是联邦制的发展中国家，它们拥有全国性的少数民族地区。少数民族地区的政治领导人均由当地选民选举产生。案例的进一步研究表明，财政分权程度与少数民族地区的分离主义暴力的频率没有明显关系，但总体而言，实施财政安抚政策则明显减少了分离主义的紧张趋势。

然而，崔斯曼也指出，过度安抚少数民族地区有时可能加剧紧张局势，主要是安抚具有更大分离主义潜力的地区可能会鼓励更多地区以分离主义为名向中央政府进行勒索。不过，如果中央政府可以将策略性威胁与真实的威胁区分开来，那么财政安抚政策则不会激励进一步的分裂主义威胁。④如果中央政府能够有效区分两类分离主义地区，那么，尽早通过财政安抚政策收买最坚定的分离主义者并平息其分离主义运动后，将使中央政府能够集中武力资源对策略性分离主义者形成更大的威慑，相当于增加了他们预期的中央制裁成本，从而有助于制止其模仿行为。即使不能，财政安抚政策仍然可以是合理的，因为它至少允许中央政府购买时间或政治空间来应对最严重的威胁。①随着分离/叛乱地区的增加，中央制裁给每个地区带来的预期成本迅速下降。因此，中央政府的理性选择是尽快制止最坚定的分离主义者，防止分离主义运动的蔓延，从而保证其威慑力量的强大和可信。使用财政安抚政策向那些最容易发生破坏性分离行动的地区提供财政利益，可以使得中央在分离运动在全国扩散之前化解危机。参见：D. Treisman, “Rational Appeasement,” International Organization, Vol.58,No.2, 2004, pp.345-373.

虽然财政转移支付被认为有利于抑制少数民族地区的分离主义倾向，但从规范意义上看，上述模型对财政转移支付是否公平和有效率的看法却存在较大差异。AS 模型认为，分离主义是一种真实的主权诉求，给希望分离的民族地区以转移支付是公平的，因为他们承担了更多的异质性成本，需要得到补偿；而且只要付出的转移支付不超过统一国家的规模经济，转移支付也是有效的。但T-A 模型却观察到策略性分离主义的存在，在这种情况下，民众的分离主义诉求都是由政治精英煽动和引导的，政治精英煽动本地区的分离主义情绪只是为了自身的政治和经济利益，可能并不代表地区民众真实的主权诉求。得到转移支付最多的地方并不是经济上落后或社会需求最大的地区，挑战和威胁中央的地区得到最多的转移支付，对中央忠诚的地区却要为前者买单，这种视角使得崔斯曼将财政安抚政策视为不公平且没有效率的。

四、转移支付抑制民族分离主义运动效果的其他影响因素

上述三个模型奠定了分析财政转移支付与民族国家统一关系的基本理论框架，揭示了转移支付在抑制民族分离主义运动中发挥的不同作用。②Sorens（2016）发现，在现实中，那些更为担心分离风险的国家确实更愿意采用转移支付而非财政分权（尤其是税收分权）来应对民族分离主义的威胁。参见：Jason Sorens, Secession Risk and Fiscal Federalism, Publius: The Journal of Federalism, Vol.46, No.1, 2015, pp.25-50.后续一些扩展模型对上述模型进行了不同程度的整合，比如，开始将少数民族地区的偏好异质性、收入异质性与T-A 模型中地方政府对中央转移支付的配置权相结合来，分析地方政府如何影响了转移支付的政策效果，同时也分析了其他地区的政治态度、中央政府提供转移支付的政治可信度问题等重要的结构性因素的影响。

（一）民族距离

在前述三个模型中，转移支付发挥作用的一个隐含条件是：那些利益受损的少数民族群体真正得到补偿，使得中央政府的转移支付能有效转化为对统一国家的支持。比如，基于偏好的转移支付就意味着要直接补偿承担异质性成本的个人，要么根据个人承担的异质性成本成比例地适当降低个人税收，要么成比例地给予个人转移支付补助。在T-A 模型中，转移支付被拨付给具有分离主义倾向的地区，而地区领导人被认为，为增加自己的支持率，会将转移支付用于增加地方支出，从而减少当地人口对中央政府的反感。

在实践中，转移支付都是直接拨付给地方政府而非个人的，因此，获得转移支付的地方政府是否真的会贯彻中央政府的目标，有效分配转移支付是需要进一步分析的。无论是民主体制下选举产生的地方政府官员，还是威权体制下任命产生的民族地区地方政府官员，可能都不会将中央转移支付有效转化为对中央政府和国家统一的支持。其中，民族距离是影响地方政府如何配置转移支付的关键变量。

道尔和韦伯建立了一个联邦国家中自治地方政府分配中央政府转移支付的模型。①P. C. Dower and S. Weber, “Fiscal Federalism and Conflict Prevention,” in Handbook of Multilevel Finance, Edward Elgar Publishing, 2015, pp.585-616.当地方政府政治领导人由地方选民选举产生时，地方政府官员的效用最大化函数意味着，转移支付的分配方式将使得地方少数民族民众的满意程度最高，这一分配方式可能与中央政府维护国家统一的愿望相背离。

道尔和韦伯模型的关键变量在于中央与民族地区之间的民族距离（或异质性成本）。地区政府遵循边际收益等于边际成本的原则在公共产品和独立机构（Independence-Building Institutions）之间分配从中央获得的转移支付。一方面，随着本地区公共产品水平的提高，继续投入资金带来的边际收益会下降，因此，更多的资金会转向投入独立机构，独立机构的建设将使得地区政府的政策更加符合地区居民的偏好。另一方面，随着外围与中心之间的民族距离的增加，地方政府分配给独立机构的转移支付也会增加，以期更好地满足地区居民的偏好。地区政府用于独立机构的资金越多，真正独立后，该地区成功运营的概率越高，失败的风险越低，因此，其分离的动机越高。

可见，在联邦国家地方政府自治的背景下，转移支付的效果随着民族距离的增加而变差。民族距离越大，地方政府分配给中央统一提供的公共产品的资金越少，因为这些公共产品满足本地偏好能力降低，而分配给独立机构的资金就越多，这会极大加强地区民众的分离情绪。

在随后的实证研究中，道尔和韦伯利用跨国面板数据的Logit 模型初步证实了转移支付主要有助于降低民族距离较低的联邦国家的冲突。随着民族距离增加，转移支付对冲突的影响下降，甚至可能转为负面。均衡中所需要的转移支付最初随着民族距离的增加而增加，随后转移支付失去了效力，并增加了分离情绪。模型中，使用外围异质性指数（PH）度量民族距离时，在民族距离小的国家，转移支付增加一个标准差产生的边际效应将会使冲突发生率下降14%。对中位水平民族距离的国家而言，转移支付增加一个标准差的边际效应要小得多，仅使冲突的发生率降低3%。就民族距离高的前四分之一的国家而言，转移支付的总边际效应已经为正，即增加转移支付会增加该国冲突发生率。

王和竹内（Wong & Takeuchi）认为，在威权体制背景下，少数民族地区的领导人由中央政府任命的主体民族官员担任，但这也不能保证任命产生的地方官员能够依照中央政府的政策目标实施转移支付计划。①S. H. Wong and H. Takeuchi, “Economic Assistance, Central-Local Relations, and Ethnic Regions in China’s Authoritarian Regime,” Japanese Journal of Political Science, Vol.14, 2013, pp.97-125.中央政府希望地方官员能够将转移支付主要用于提升少数民族群体福利的公共产品，但地方官员从自身利益出发，可能会将转移支付主要用于提升自身所属的主体民族福利的公共产品。

地方政府采取的具体策略取决于少数民族与主体民族间的民族距离。一旦民族距离过大，地方官员就一定会采取有利于主体民族的转移支付配置方案，从而加大民族间的经济差异和紧张关系，从而提高了少数民族的分离主义情绪。这主要是因为民族距离越大，中央政府越难以分辨少数民族的不满究竟是因为地方官员的转移支付分配有问题，还是因为民族差异本身带来的，从而中央政府也就无法纠正地方官员以主体民族为主的转移支付分配方案。因此，在威权政权下，民族距离过大带来的信息不对称导致了中央与地方之间的委托—代理问题，使中央政府无法有效监督地方政府行为，这会促使地方政府采取有利于主体民族的利益分配方案。②王和竹内认为，在这种情况下，很难改变少数民族地区的转移支付方案，有效的建议可能是为少数民族居民提供更好的受教育机会，使其能够学习和采用主体民族的技术，从而通过提升适应能力从财政转移支付中受益。

（二）其他地区的政治态度

实施基于偏好的转移支付意味着中心地区认识到，与分裂相比，通过给予少数民族外围地区更多转移支付而维持国家统一能够给自己带来更大的利益，从而支持对少数民族地区适度的转移支付。但实际上，其他地区对这种转移支付的政治抵制与政治支持的政治态度都是存在的。

在对1978—2000 年22 个联邦国家的政治抗议和暴力数据进行的大样本分析中，巴基和维布勒（Bakke & Wibbel）在模型中纳入了“民族地域集中×中央政府拨款”的交互项。结果显示，族群在地域上集中度高（民族的地区集中度高）的国家，中央转移支付水平较高与重大的民族抗议活动的可能性较小相关。巴基和维布勒对这一结果的解释是：在地区间没有重大民族差异的国家，大规模的政府间转移支付将加剧富裕和贫困地区之间的分配冲突；而在民族差异明显的情况下，少数民族和多数民族的政治家，更有可能将转移支付看作是维持和平的必要手段。

德斯梅特等人的实证研究发现，一国的民族多样性会显著降低该国的总体再分配水平。①K. Desmet, I. Ortuno-Ortin, and S. Weber, “Linguistic Diversity and Redistribution,” Journal of the European Economic Association, Vol.7, No.6, 2009, pp.1291-1318.具体而言，多样化程度增加一个标准差会使再分配占GDP 比例下降约1%，这主要是因为利他主义态度在同质群体中比在民族或文化多样性群体中更普遍。实施大规模民族间的转移支付是会遇到阻力的。贝兰德和莱科尔斯（Beland & Lecours）在对加拿大魁北克的案例研究中指出，对大多数魁北克人而言，均等化政策使得分离的吸引力下降，但也导致了其他省份对魁北克的政治抵制和普遍反感，限制了加拿大联邦政府进一步运用转移支付来遏制魁北克分离主义倾向的能力。

（三）政治可信度

对民族地区实施转移支付还面临着政治可信度（Political Credibility）的问题，主要是民族地区担心中央政府可能会违背承诺，在未来取消或减少对本地区的转移支付。如果民族地区不信任中央政府，认为中央政府未来可能违背承诺，那么，当前提供的转移支付就无法有效发挥维护国家统一的作用，反而可能成为培养分离主义选民的基金。

政治可信度问题的存在主要是因为中央政府和民族地区违反承诺的成本存在差异。中央政府承诺提供转移支付，民族地区承诺留在统一国家。但双方一旦达成协议，由于涉及改变国界，民族地区再次发起分离威胁或分离运动的成本会更高，而中央政府取消转移支付政策则相对容易得多。索伦斯（Sorens）认为，在专制政体中，政治可信度问题最为严重，因为中央政府可以随时撤销或废除对少数民族地区的有利政策。①J. Sorens, Secessionism: Identity, Interest, and Strategy, McGill-Queen’s Press-MQUP, 2012. pp.153-162.

斯波劳雷（Spoloare）指出，需要以其他一些可信的“承诺技术”为支撑，如保护一国少数民族的国际条约等。②E. Spolaore, “Federalism, Regional Redistribution and Country Stability,” in The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows, Edward Elgar Publishing, 2010, pp.329-350.而索伦斯（Sorens）则提出了更为激进的方案——把允许民族地区分裂的规则写入宪法。他们认为，只有解决了承诺可信度问题，转移支付或财政分权才能发挥抑制民族分离主义的作用。

五、结语

自阿莱西亚和斯波劳雷开创国家统一（或分离）的政治经济学模型以来，转移支付提供的经济利益有效弥补了少数民族成员的异质性成本，是维护国家统一的成本更低的政策工具，这一基本观点得到越来越多的认可。③M. Sato, “The Political Economy of Interregional Grants,” in Intergovernmental Fiscal Transfers:Principles and Practice, World Bank Washington, DC, 2007, pp.173-197.; Jakob Vanschoonbeek, “If You Want Me to Stay, Pay! Can Transfers to Catalonia Prevent A Secession?” Research Centre For Regional Economics,VIVES BRIEFING 2017/07, 2017, pp.1-10，访问日期：2018 年3 月10 日。只是随着实证研究的推进，人们逐渐认识到，其他地区的政治态度、实施转移支付的政治可信度、民族距离等都可能影响转移支付抑制民族分离主义倾向的具体效果。

鉴于目前较少的实证研究，未来还需要对转移支付作为抑制民族分离主义的工具的有效性和作用机制进一步评估，尤其是要更加关注转移支付产生综合效应的具体条件。

首先，如何准确识别转移支付对民族分离主义运动的因果效应问题。民族分离主义运动作为一种集体行动，其发生与否除了受民众的政治偏好影响外，还受到与组织行动有关的各种资源和机会等因素，以及世界经济全球化和外部政治干预等因素的影响，如何有效控制这些因素准确识别转移支付的作用，是需要进一步的研究的。

其次，运用国别案例研究和跨国比较研究在更具体的情境下，对转移支付作用机制及其调节变量进行深入分析。比如，对民族地区的转移支付是否产生舆论效应，转移支付是否通过改善民族地区的公共服务、经济增长等间接影响这些地区的分离倾向等。同时，民族地区的人口结构、内部的收入不平等程度等变量也都可能影响到转移支付的实际效果。

最后，要考虑到转移支付的“资源诅咒效应”。在第二代财政联邦主义理论中，过高的财政转移支付降低地方政府可问责性，降低地方政府财政决策谨慎负责程度，降低地方政府提高运作效率、开发公共服务供给创新手段的激励，甚至降低地方政府促进地方经济增长的力度。①B. R. Weingast, “Second Generation Fiscal Federalism: The Implications of Fiscal Incentives,” Journal of Urban Economics, Vol. 65, No. 3, 2009, pp.279-293.过度依赖转移支付还可能导致地方政府政治腐败，并使得那些能力不强的地方官员被选拔。②F. Brollo, T. Nannicini, R. Perotti, and G. Tabellini, “The Political Resource Curse,” American Economic Review, Vol.103, No.5, 2013, pp.1759-1796.转移支付对地方治理的“资源诅咒效应”，可能会对地方政府解决民族分离主义的能力产生长期且复杂的影响。

即使转移支付能够通过利益途径缓解少数民族地区的分离主义情绪，也应该多管齐下，解决问题。因为财务问题可能成为政治问题，但很少有政治问题可以通过财务措施完全解决。③A. Castells, “The Role of Intergovernmental Finance in Achieving Diversity and Cohesion: The Case of Spain,” Environment and Planning C: Government and Policy, Vol.19, No.2, 2001, pp.189-206.博尔迪尼翁（Bordingnon）也指出，国内的自治和再分配可能有帮助，但如果生活在一国中的不同人群间没有共同的归属感，那么，自治和再分配很难维持国家的统一。④M. Bordignon, “Comment IX,” in The Political Economy of Inter-Regional Fiscal Flows: Measurement,Determinants and Effects on Country Stability, Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing, 2010, pp.351-356.