WHO-AFC框架下我国老年友好社区建设的政策文本分析

杨伟伟, 尹艳龙

(1.石家庄职业技术学院 继续教育学院,河北 石家庄 050800;2.河北经贸大学 法政与公共管理学院,河北 石家庄 050061)

1 研究背景

第七次全国人口普查数据显示,2020年我国60岁及以上的老年人口总量为2.64亿人,占总人口的18.7%,预计到2035年将达到4.2亿人,届时中国将迎来超级老龄社会[1].2021年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”[2].应对人口老龄化,已成为关乎国计民生的大事.

“在地安老”被很多国家列为优先政策,这种养老方式通过保持老年人的社会支持、心理安全和家庭联系,维持老年人的幸福感,成为最受欢迎的养老方式.实现“在地安老”,原则上要求社区实现老年友好.构建老年友好社区具有重要意义.

世界卫生组织(WHO)2007年发布的《老年友好城市建设指南》(以下简称“WHO《指南》”)为各国创建老年友好社区明确了方向,它提出了8项指标,具体包括交通(指方便快捷且价格合理的交通系统)、社会参与(通过形式多样的社会参与,促进与家人及朋友建立社交网络)、社区参与和就业(提供给老年人足够的信息、选择、培训及工作机会)、社区支持和健康服务(足够的服务名额、方便的服务地点、便捷的卫生医疗服务项目等)、室外空间和建筑(舒适的户外环境和适合老年人使用的设施)、信息交流(获得用词简单及大字体的书面信息,简便使用的互联网等)、住房(住所的设计、结构和位置)、尊老和社会包容(通过形式多样的敬老活动及公众教育,形成尊老、孝老、敬老的社会氛围)[3].

本文在梳理现有的老年友好社区政策的基础上,在WHO《指南》的框架体系内,对政策文本进行NVIVO 软件分析,以了解我国养老服务政策的内涵、特点和发展趋势,目前养老服务政策的侧重点和不足,进而提出推进老年友好社区建设的建议,推动我国社区养老事业的发展.

2 研究方法及文件的选取与编码

2.1 研究方法

2.2 文件选取原则

由于我国关于建设老年友好社区或城市的专门指导性文件较少,所以选取关于老年服务、社区建设等方面的相关文件,文件的选取遵守以下原则:(1)政策制定主体为国务院、民政部等国家部委;(2)文体方面,必须是国家公开发布的通知、意见、规划等;(3)在内容上与养老、社区建设密切相关,关乎我国应对人口老龄化,已经或将要对我国的养老事业产生重要影响.通过对文件的内容进行分析,观测我国老年服务措施的倾向性,分析其与WHO《指南》中所要求指标的契合度.

利用NVIVO 软件对政策文本进行质性分析,从中国政府网、中华人民共和国人力资源和社会保障部等政府网站,选取了2008年1月至2023年9月出台的21份国家层面养老政策文本,见表1,分析国家养老政策的内在逻辑.

表1 我国国家层面养老服务相关政策文本

2.3 文件编码

对政策文本的具体内容通过NVIVO 进行编码,具体以“文件编码+具体内容”的形式进行编码,以文本中的每条内容或措施为单位,对政策文本中具体措施、任务进行编码,最终形成养老政策文本内容编码表,见表2,因篇幅限制仅列出部分编码结果.

表2 政策编码表

在对政策具体内容编码完成后,按照WHO《指南》中8项指标对这些具体内容进行分类,结果见表3.

表3 养老政策措施分布表

3 我国老年友好社区建设指标的频次及特征分析

3.1 老年友好社区建设指标的频次分析

3.1.1 交通

交通方面,以文件条文的形式共出现21次,占12.43%,其中电梯、坡道和无障碍改造方面出现13次,主要是关于居住区缘石坡道、轮椅坡道、公共出入口等设施和部位的无障碍改造,开展多层老旧住宅电梯加装;公共出行方面出现8次,包括支持城市公共交通为老年人提供优惠和便利,鼓励公路、铁路、民航等系统为老年人提供便利服务,为老年人提供便于识别的语音报站和专属座位等措施.从政策发展来看,2013年后,我国对老年人出行安全和舒适度的重视度有较大提高,并出台了相应措施.

3.1.2 社会参与

办公自动化的使用明显扩大了信息共享范围,在办公自动化没有实施前,主要通过医院档案室对档案进行主要管理,其他一些部门提供辅助作用,虽然也能起到档案管理作用,但是整体较为松散,工作效率受到一定约束。在计算机技术应用在档案管理中且实现办公自动化后,档案管理会呈现出科学化以及合理化,增加档案的适用范围并提升档案利用率。此外,档案管理工作人员的工作会具有一定挑战性,在办公自动化环境下,档案管理工作人员需要具备较为熟练的网络计算机运用能力,这也对现阶段每一个工作人员的基础能力提出了很高要求[2]。传统工作经验很难满足办公自动化需求,意味着想要在医院内实现办公自动化,需要档案管理工作人员掌握新型办公技术。

社会参与相关指标共计9次,占5.33%,包括社会发展、经济和法律.其中,法律和经济方面各出现2次,具体内容为发展老年普惠金融和开展适合老年人的法治宣传活动;社会发展方面有5次,具体包含通过制定相关政策,鼓励老年人走出家门,鼓励发挥老年人的专长,参与传播文化和科技知识、参与科技开发和应用、兴办社会公益事业等社会活动.

3.1.3 社区参与和就业

社区参与和就业方面总计8次,占4.73%,包括老年人力资源开发、老年志愿服务和社区娱乐3方面.其中,老年人力资源开发1次,内容是将老年人才开发利用纳入各级人才队伍建设总体规划,鼓励各地制定老年人才开发利用专项规划;老年志愿服务4次,涉及支持老年人积极参与基层民主监督、社会治安、公益慈善、移风易俗、民事调解、文教卫生、全民健身等;社区娱乐3次,主要为鼓励开展老年人文体娱乐服务.

3.1.4 社区支持和健康服务

社区支持和健康服务是频次最高的一项,共出现54次,占31.95%,在历年政策文件中均有提及.其中,法律援助、紧急援助方面4次,包括鼓励法律服务机构为老年人提供优惠或免费的法律援助,提高社区服务人员的素质与技能,在老年人出现紧急情况时提供援助;健康服务方面14次,包括身体和心理方面的健康服务.心理方面措施为健全老年人精神关爱、心理疏导、危机干预服务网络,督促家庭成员加强对老年人的情感关怀和心理沟通;身体方面包括建立长期护理体系、居家服务、康复护理等.养老服务方面28次,包括提高服务机构质量、加大资金投入、拓展服务项目、加强对养老服务机构的监督等措施.我国一直十分重视这方面的建设,在政府层面出台了许多政策来支持和引导其发展.

3.1.5 室外空间和建筑

这一指标相关条文23条,占13.61%,主要涉及健身场地、社区养老设施和小区建设3方面.其中,关于健身场地有4条,主要指依托公园、广场等公共设施及旧厂房、仓库等城市空置场所建设适合老年人体育健身的场地设施,广泛开展老年人康复健身的体育活动,支持公共和民办体育设施向老年人免费或优惠开放;关于社区养老机构设施有13条,包括为服务机构提供税收优惠和通过改扩建提高服务质量;关于小区建设有6条,包括为小区配套建设小型养老院和对国有企事业单位培训疗养机构等改建的养老设施实施公建民营、智能化社区建设、完整社区建设等.这方面政策文件多集中在近两年发布.

3.1.6 信息交流

关于老年人信息交流共有20 条,占11.83%,主要包括老年教育、老年阅读和网络设施建设.其中,老年教育方面9 条,主要内容是加强老年人教育,利用现有开放大学的体系,大力发展老年教育,“智慧助老”帮助老年人适应信息化社会,跨越数字鸿沟;老年阅读方面2条,具体措施为引导有条件的公共图书馆开设老年阅览区域,提供大字阅读设备等;网络设施建设方面9条,包括加强数字图书馆建设,拓展老年人的数字资源服务和鼓励建设老年互联网大学.老年教育和“智慧助老”亦得到国家的重视和政策支持.

3.1.7 住房

有关住房的政策内容共有16条,占9.47%,包括敬老院改造、危房改造、无障碍改造、消防安全改造和老年宜居住宅5方面.其中,关于敬老院改造、无障碍改造方面有2条,具体为逐步将特困人员供养服务设施(敬老院)转型为区域性养老服务中心;关于老年宜居住宅方面有5条,主要是实施老年人居家适老化改造工程;关于危房改造方面有3条;关于无障碍改造2条,消防安全改造4条,包括通过政府补贴等方式,对老年人的家庭进行无障碍改造和结合实际推行养老服务行业消防安全标准化管理.

3.1.8 尊老和社会包容

有关尊老和社会包容方面的政策内容较多,共有18条,包括服务老年的志愿活动和尊老、敬老、孝老的社会氛围两方面,占10.65%.其中,有关服务老年的志愿活动方面有9条,具体措施有深化敬老活动,发挥基层服务型党组织和工会、共青团、妇联等群团组织及城乡基层社会组织的优势,开展经常性为老志愿服务活动;在建设尊老、敬老、孝老的社会氛围方面有9条,包括加强舆论引导,把敬老养老助老纳入社会公德,纳入文明城市、文明村镇、文明单位的考评中,建立养老服务褒扬机制等.无论在实践活动方面还是思想观念方面都有政策指引.

3.2 老年友好社区建设指标的特征分析

(1)老年友好社区建设的各方面指标偏向性较高

我国养老政策分布不平衡,主要侧重于老年人的健康和养老方面,社区支持和健康服务方面占总政策的31.95%。其次是室外空间和建筑、交通、信息交流、尊老和社会包容、住房五个指标,这五个指标占比分别达到13.61%,12.43%,11.83%,10.65%和9.47%。室外空间和建筑方面强调改建社区的养老设施。在交通方面侧重于老年人公共出行的安全和服务,以及铁路、公路、水路、城市客运等各领域无障碍交通基础设施建设和改造。信息交流强调开展老年教育,加强数字图书馆建设,为老年人提供更加便捷的数字资源服务。在尊老和社会包容方面近几年关注度较高,表明我国对于构建养老、孝老、敬老的社会环境,保障老年人合法权益,建设老年友好型社会十分重视,形成了老年人、家庭、社会、政府多元主体共同参与的良好氛围。住房方面强调老年宜居住宅建设,包括住房的适老化改造、安全改造等。社会参与、社区参与和就业在所有指标中占比最低,分别为5.33%和4.73%。表明我国对老年人进行社会参与的关注力度不够,与社区支持和健康服务相比,二者形成鲜明对比,我国的养老政策对老年人是以养为主,极少考虑老年人力资源的开发和利用。

(2)政策趋向于社区养老机构建设、智能化设施建设

以2008—2020 年数据为基础,统计2021—2023年相关数据,测算各项指标数的增长幅度,见图1.

图1 2021—2023年各项指标数增幅

随着我国老龄化程度的不断加深,推动养老服务资源向居家社区聚集,近三年社区养老机构建设增加9 条,增幅最大;在信息化时代,数字鸿沟带来的数字排斥,是影响老年人社会融入的重要因素,开发老年人适用的智能设备,推进“智慧助老”项目,这是老年友好社区建设重要内容.

4 我国老年友好社区建设的政策建议

(1)构建具有中国特色的老年友好社区建设指标体系

首先,我国的国情是农村社区的数量比城市社区多,二者在性质上也有区别,比如农村的邻里互助关系要强于城市,所以政府应综合考虑农村和城市的差异及农村社区的建设特征,制定出相关指标.其次,中国的传统文化和老人的养老意愿都偏重于家庭养老,家庭成员的养老压力较大,因此制定的服务体系不能仅针对老年人,还要针对家庭中提供照料的人,发展或改善针对家庭成员的支持政策.再次,老龄社区虽以老年人为主,但社区是由不同年龄层的人共同参与和治理的,只有在制定政策时考虑到各年龄群体的利益和需求,才能真正实现“老年友好”.“老年友好”不应只是狭义地针对老年人的友善,而应该是平等的、和谐的、共建、共治、共享的社区氛围.

(2)满足老年人不同层次的养老服务需求

目前我国老年友好社区建设政策偏向于完善老年人生活的硬件设施和健康服务方面,应进一步关注满足老年人的社会参与、社区参与等更高层次的需求,在这些方面给予更多的政策指导,开展老年教育和“智慧助老”,注重老年人力资源的开发,不断提升老年人的人力资本水平.

(3)加强顶层设计,指标设计遵循动态化、连续性原则

自2020年起,国家卫健委开展示范性全国老年友好型社区创建工作,要求经过创建、推进、深化和总结4个阶段,至2035年底,全国城乡社区普遍建成老年友好型社区.政策指标的构建是一个连续化、动态化的过程,在养老服务资源有限的情况下,更应该充分考虑到老年人养老服务需求的变化.从政策文本可见,我国在早期注重社区养老服务机构和交通无障碍出行等内容,近三年对社区养老机构和智能化设施建设的关注度较高,这种政策的发展趋势,符合信息化、老龄化发展的实际情况,是国家对老年人养老服务需求的积极应对.积极老龄化是应对老龄化的国家战略,也是老年友好社区建设的政策目标.确保老年人拥有良好的社会支持和保障,实现老有所养、老有所学、老有所乐、老有所为.老年友好社区建设政策应该在此目标指引下,动态化调整,推动“老年人满意”的社区建设.