以法治方式推动西部地区乡村生态宜居建设

贾德荣

（中共宁夏区委党校，银川 750021）

乡村振兴战略是新时代解决“三农”问题的重大战略决策，是推进农业农村现代化的重要内容。党的十九大报告明确指出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化〔1〕32。要全面实施乡村振兴战略，就无法绕开生态宜居建设。西部地区乡村生态宜居成为全面实施乡村振兴的关键。从整体上讲，西部地区乡村生态宜居建设有着完整的逻辑构成，主要包括以下几个层次：一是价值逻辑，即实现人与自然和谐共生。生态宜居蕴含着鲜明的生态价值属性，包含有人类对生态环境的认知、情感和价值取向。生态宜居是人类发展进程中尊重自然规律、遵循社会发展规律的必然结果，其实质是人类文明的一种进步状态，是一种需要与被需要、满足与被满足的活动结果。人是自然属性和社会属性的统一体，人既是不能脱离自然界而生存的自然动物，也是不能脱离社会而生存的社会动物〔2〕。在西部地区乡村生态宜居建设上，要深深扎根于自然，视自然界为人类生命有机体，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展〔3〕41。二是目标逻辑，即推进农业农村现代化。中国式现代化道路是实现中华民族伟大复兴的科学发展道路，农村是实现中国式现代化最为关键的一环，农业农村现代化是中国式现代化的重要组成部分。西部地区乡村生态宜居是全面实施乡村振兴战略的重要任务，也是实现农业农村现代化的重要因素。三是方法逻辑，即坚持绿色发展。生态宜居实质上是经济问题和社会问题，是发展道路问题。广大西部地区乡村有宝贵的生态资源和良好的生态环境优势，生态宜居建设就是在科学生态价值观指导下，坚持绿色发展，充分挖掘和利用乡村生态产品价值，将生态产品价值更好转化为经济效益。四是保障逻辑，即构建健全的制度体系。西部地区乡村生态宜居建设需加强制度体系建设，有效发挥制度的保障作用，在保持乡村生态环境优势、合理开发利用乡村生态资源和推进农业农村现代化有机结合的基础上，紧密结合乡村实际，切实尊重农民意愿、尊重农村发展规律、转变发展方式，积极塑造“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的现代化文明乡村。

为此，要坚持系统思维，坚持以法治精神引领西部地区乡村生态宜居建设，以法治思维谋划生态宜居建设，以法治方式推动生态宜居建设，最终在法治轨道上实现生态宜居。

一、培育符合生态宜居要求的生态法治观

生态法治观是生态环境保护和法治思想的有机结合，是高度重视法治在生态环境保护中保障作用的态度和思想认识，也是引导西部地区乡村生态宜居建设的基本准则。当前，广大西部地区乡村应结合普法宣传教育，创新法治教育形式，注重法治实践，培育科学的生态法治观，推动生态宜居建设走深走实。

第一，培育“人与自然和谐共生”的生态法治伦理观。人靠自然界生活，人类在同自然的互动中生产、生活、发展，人类善待自然，自然也会馈赠人类。人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然，从保护自然中寻找发展机遇，促进经济发展与生态保护协调统一。生态宜居建设蕴含着人与自然之间丰富的生态伦理内涵，生态法治伦理观就是要站在人与自然和谐共生的高度来谋划生态宜居建设，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，努力建设人与自然和谐共生的美丽乡村。

第二，培育“绿水青山就是金山银山”的生态法治发展观。绿水青山就是金山银山揭示了生态环境保护与生态宜居建设之间的内在一致性，从根本上把握了生态宜居建设的价值导向。在“绿水青山就是金山银山”理念中，西部地区乡村拥有良好的生态产品，保护、开发和利用好西部地区乡村良好生态就是发展经济。西部地区乡村生态宜居建设，就是寻求“生态”与“宜居”间的和谐，平衡生态环境保护和经济发展之间的关系。生态法治发展观就是要牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展〔4〕。

第三，培育“山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理”的生态法治系统观。生态宜居建设是一个系统工程，西部地区乡村是自然系统有机组成部分，人与西部地区乡村之间不仅存在着能量的相互交换，而且也是生命共同体。生态法治系统观就是要从全局谋划生态宜居建设，把生态宜居建设与西部大开发、乡村振兴、美丽中国建设结合起来，把生态宜居与产业兴旺、乡风文明、治理有效、生活富裕的农业农村现代化建设的要求统一起来，既增强西部地区乡村生态系统循环能力、维护西部地区乡村生态平衡，又有效保障西部地区乡村生态产品价值实现。

二、建立完善的生态宜居法律制度体系

良法是推进生态宜居建设的基本前提，生态宜居立法要坚持城乡融合发展道路，坚持混合型立法模式，通过立法行为，建立健全完善的生态宜居法律制度体系，以推进西部地区乡村生态效益转换为经济效益和社会效益，把制度优势更好地转化为西部地区乡村生态宜居建设的保障效能。基于西部地区乡村生态宜居建设的需要，当前应完善如下制度机制。

第一，完善西部地区乡村建设规划制度。首先，要加强重点乡镇规划建设，强化中心镇综合服务能力和服务农民功能，统筹规划布局乡村基础设施、公益事业设施和公共服务设施，实现县镇村功能有效衔接与优势互补。其次，要综合考虑村庄土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护、防灾减灾和历史文化传承〔5〕，分类推进集聚提升类村庄、城郊融合类村庄、特色保护类村庄、撤并改造类村庄、全面改造类村庄建设。最后，要加强乡村整体建设。加强农村宅基地和农房建设管理，推广规划、设计、建设、运营一体乡村建设模式，引导农村宅基地集中建设，保护传统村落、民族村寨和乡村风貌，促进村庄整体形态与自然环境、乡村独特风貌、传统文化相得益彰。

第二，完善自然资源资产产权制度。首先，要健全自然资源产权体系。继续深化承包土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”的制度改革，积极探索宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”，加快推进自然资源资产统一确权登记，为自然资源资产产权保护和市场化奠定基础。其次，要理顺自然资源资产所有权管理体系。应构建分级代理行使所有权的制度，在中央一级，要明确由自然资源部直接行使所有权。在地方一级，应明确由县级以上地方人民政府代理行使所有权，明确二者的管理边界。最后，要强化自然资源资产产权保护机制。如分类制定自然保护区内矿业权补偿和退出方案，积极探索建立山水林田湖草沙冰系统性保护和一体化治理新机制，加快开展生态保护与修复工作。

第三，健全生态补偿制度。首先，要加强生态补偿法律建设。国家应尽快出台“生态保护补偿条例”，西部地区乡村也要制定配套的生态保护补偿实施办法，对生态保护补偿的有关内容作出明确规定，依法严格规范生态补偿行为。其次，要建立市场化生态补偿融资机制。当前，除加大政府投入外，要创新或者引进新的融资渠道，加大市场融资力度。例如，可设立西部地区乡村生态补偿基金或生态补偿债券等方式融资。再次，要建立完善金融联动机制。要通过构建政府、银行、保险公司、担保机构等机构的联动机制，深化小额贷款保证保险试点，优先在生态环境脆弱区域探索生态保险试点，推动城乡保险全覆盖，健全大灾风险、动物侵袭与破坏分散机制，推进农林牧完全成本保险和收入保险试点。最后，要健全生态补偿监督机制。地方各级人大、监察机关、审计机关等机构要依法履职，加大对生态补偿制度执行、政策落实、资金使用等情况的监督。政府应设置有效渠道，保证社会组织和广大人民群众充分行使监督权。各监督主体要形成合力，在监督基础上对违法违纪行为进行问责处理。

第四，建立健全生态产品价值实现机制。首先，要建立和完善生态产品调查监测体系。要利用人工调查、网络化监测、数字化统计等手段，开展西部地区乡村生态产品信息调查与统计，形成西部地区乡村生态产品清单。其次，要建立健全生态产品市场交易机制。建立西部地区乡村生态产品与碳排放权、用水权等发展权之间的交易制度，高效利用西部地区乡村优质生态产品；制定健全的市场交易规则，保证各交易主体依法公平交易西部地区乡村生态产品；建立统一的生态产品交易平台，为生态产品交易提供快速便捷服务；构建科学有效的监管准则，加强交易监管。最后，要建立生态产品价值评价体系。应结合西部地区乡村不同区域不同属性的生态产品，推动构建覆盖不同地区生态产品的分级分类评价标准；积极协调整合分散在各部门、各单位的生态产品数据，建立和完善数据处理与分析模型；强化生态产品价值评价结果应用。同时，要明确将生态产品总值及其变化、生态产品价值实现状况等纳入各级政府绩效考核、领导干部离任审计内容，并以此作为奖惩的依据。

三、健全支撑生态宜居的现代环境治理机制

健全现代环境治理机制，既是推动绿色发展、建设美丽乡村的必然要求，也是实现乡村农业强、生态美、百姓富的题中应有之义。要实现与生态宜居相适应的环境目标，要确保总体改善生态环境质量，必须在加大综合防治力度的同时，标本兼治、完善机制，加快推进环境治理体系现代化。

第一，大力培育乡村环境依法治理理念。依法治理理念是关于法治在治理中的一种态度、认识和看法，是有效发挥法治促进治理的主观判断和价值指引。为此，要重视政府法治宣传教育和引导作用，在西部地区乡村普遍树立法治意识，让广大社会大众把法治当作一种信仰，从内心真正拥护法治、尊崇法治和践行法治，以法治理念推动生态环境建设；改变政府一元化管理格局，积极构建政府、自治组织、社会、民众共同参与的共建共治共享的社会治理格局，依法规范和引导乡村环境治理。

第二，健全自治、法治、德治相结合的乡村环境治理体系。首先，要提升乡村自治能力。要加强自治组织建设，提高村委会的履职能力；创新村民自治制度体系，完善村民自治的方法和程序，奠定村民自治的制度基础；尊重村民依法治理主体地位，激发村民参与乡村环境治理的热情和责任。其次，要实现乡村环境治理法治化。要加大农村普法力度，培育村民尤其是村干部法治信仰，提高村干部依法治理环境能力；加强乡村环境治理立法，明确规定乡村环境治理多元主体地位及其参与乡村环境治理的方式和途径。要加强各方主体环境权益保障立法，完善利益协调机制，协调各方利益关系；构建完善的乡村法律服务体系，建立一体化、多领域法律服务平台，实现法律服务全覆盖。最后，要厚植乡村环境治理的道德风尚。要深入挖掘、传承和创新能够引领社会风尚的优秀文化，重拾村民认同感和归属感；促进乡村传统文化与现代文化整合，使村民在接受和实践现代文明过程中衍生出转变传统观念意识的内需动力，打破原有思维方式的局限和界限，更好地适应乡村现代化的建设发展〔6〕；发挥道德楷模的引领作用，弘扬社会主义核心价值观，引领乡村社会新风尚，实现乡村善治。

第三，加强乡村党组织建设。要把提升党的领导力、组织力作为重点工作，增强乡村基层党组织的组织力凝聚力向心力，发挥基层党组织在乡村环境依法治理中的政治引领作用；推动把法治建设融入党的组织建设制度化长效化，确保党善于运用法治引领、规范与保障乡村环境治理，把制度优势转化为乡村环境治理效能；提升乡村党组织服务群众的能力，切实维护好、实现好、发展好群众的合法权益；发扬党自我革命精神和斗争精神，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，既善于总结乡村发展的成就和经验，从中汲取智慧与力量，又善于洞察时代大势，应对困难与挑战，开创生态宜居建设新局面。

四、建立健全多层次全方位的生态环境监督体系

当前，应在试点生态环境监管体制改革基础上，抓住重点，从完善资源环境承载能力监测预警机制和生态环境保护督察体制入手，为西部地区乡村生态宜居建设提供强有力的监督制度保障。

第一，完善资源环境承载能力监测预警机制。加强西部地区乡村特别是生态环境脆弱乡村监测网点建设，统一监测数据信息的调查、采集、登记、统计和存储工作，运用云计算、大数据处理及数据融合技术，建设监测预警数据库；建设西部地区乡村资源环境承载能力监测预警数据共享平台，实现数据信息迅速、精准和全面发布和共享；构建一体化监测预警评价机制。要定期定点对西部地区乡村资源环境承载力情况进行监测和评价，及时预警西部地区乡村资源环境风险，有针对性地实施差异化风险防控措施，提前监测防范资源环境风险，防止资源环境承载能力的超载负荷，高效发挥西部地区乡村生态优势，切实推动生态宜居建设。

第二，完善生态环境保护督察体制。首先，要优化生态环境保护督察权划分。重点要健全环境监测监察法律法规，明确中央与地方环境监测监察权划分，实现中央和地方环境监测监察权关系的规范化、法治化，压实各级政府环境监测监察责任。其次，要合理分配生态环境保护督察监察权。基于当前试点省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制实践，对于环境保护检测权，要上收地方环境质量考核的监测权至中央，对所有国控点环境质量监测权要分步骤上收至中央，实现国家监测总站对国控点的统一管理。对其他环境监测权，统一上收至省级环保部门，以提高监测的准确性有效性；对于环境保护监察权，在中央，由生态环境部重点监察国家有关部门、省级党委和政府贯彻执行环境保护政策、法律法规和履行环保职责的情况。在地方，由省级环保机构上收市、县环保机构的环境监察权，与省本级环境监察职能整合，形成中央和省两级环境监察体系。再次，要不断加强生态环境保护督察评估。依托第三方评估机构，系统分析生态环境保护督察成效、存在的疑难杂症、整改路径、建立的长效机制等，为后续常态化督察工作开展提供有效的经验借鉴。最后，要强化环保激励约束机制。将各地方党委、政府及其相关责任部门年度履行生态环保职责情况、环保督察问题落实和整改情况纳入干部表彰、奖励、任用，强化领导干部生态环境保护履职尽责意识。