全过程人民民主的基层实践——以杭州市为例

黄祖军，罗 洁

（西华师范大学，四川 南充 637009）

2019 年11 月，习近平总书记在上海市虹桥街道考察时，首次提出“全过程人民民主”的重要理念。2021 年10 月，中央人大工作会议上，习近平总书记首次全面和系统地阐述了全过程人民民主的价值内涵，指出，“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”，“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。〔1〕2022 年10 月，习近平总书记在党的二十大报告中专章论述了“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，并进一步强调，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”，〔2〕37-40进一步对发展全过程人民民主作出了深入论述。发展全过程人民民主重在落实，而党的工作最坚实的力量支撑在基层。推动全过程人民民主的基层实践，有助于满足人民对美好生活的向往，提升基层群众政治认同，进而促进我国政治发展。本文在聚焦新时代全过程人民民主基层实践现状的基础上，以杭州市在基层落实全过程人民民主的实践为载体，提炼其典型性与代表性的做法，通过由个别到一般的方法，为全过程人民民主的基层实践提供新思路。

一、推动全过程人民民主基层实践要加强理论研究

全过程人民民主是对马克思主义民主观的创造性继承和创新性发展，是中国特色社会主义民主的鲜明特色和显著优势。全过程人民民主概念一经提出，就引起学界积极回应和热烈探讨，具有较为丰富的研究成果，主要可概括为以下几个方面。

一是对全过程人民民主内涵的阐释。学界对全过程人民民主内涵的研究，通常围绕主体、环节和领域来进行。学者们分别对这几个词进行了界定：“全过程”是指完整、持续，是对民主运作模态的描述与限定〔3〕；“人民”是全过程人民民主的主体，也指明了民主的受益群体；真正的“民主”指的是以国家一切权力属于人民，切实保障人民当家作主〔4〕，是民主理念与民主实践的有机统一〔5〕。全过程人民民主就是党领导人民行使国家权力，求取人民利益的最大公约数〔6〕。总而言之，当前学界普遍以“字意”为切入点，从多角度多方面入手，探讨全过程人民民主的内涵，这些研究为全面理解和把握全过程人民民主的深刻意涵提供了重要参考。

二是对全过程人民民主基本特征的分析。全过程人民民主彰显着中国式民主的独特价值，有学者将其特征概括为人民性、持续性、广泛性、有效性〔7〕。人民性是指一切为了人民，持续性则是说全过程人民民主是全链条的民主，广泛性就包括全过程人民民主的参与主体、民主权利、涵盖领域等方面的广泛，有效性则是表明全过程人民民主是真实的、行得通的民主。有学者进一步提出，全过程人民民主还具有完整性〔8〕，主要体现为其配有一系列完整的民主制度安排。也有学者将全过程人民民主的基本特征归纳为五个方面：价值性、历史性、批判性、辩证性以及现代性〔9〕。总之，学界从全过程人民民主本身以及实现形式等多角度，对全过程人民民主的特征进行了概括与总结，丰富了全过程人民民主的外延，为全面认识和厘清全过程人民民主的形态特征提供了方向指引。

三是对全过程人民民主实践路径的探索。全过程人民民主是习近平总书记在考察基层治理场域时提出的，是在实践场域中形成的民主形式〔10〕，因此，推动全过程人民民主要强化基层实践，在实践中将全过程人民民主的制度优势转换为治理效能。有学者指出，新的征程上，要遵循维护和保障人民合法权利的价值导向，将“权利—协商—合作”作为实践进路〔11〕，也就是说，要维护与保障人民的合法权利，重视民主协商的作用，拓宽治理的合作范围。有学者指出，新时代发展全过程人民民主要坚持和加强党的全面领导，紧紧依靠人民创造历史，通过完善党的领导制度强化人民民主〔12〕。还有学者指出，基层全过程人民民主还可以通过构建全方位动员、全体系框架和全流程监督合一的运作机制来实现〔13〕。这些研究从多层次对全过程人民民主的实践路径进行了阐述，为推动全过程人民民主提供了思想启迪。

综上所述，有关全过程人民民主的研究，学界主要着眼于内涵、特征、价值等方面，这些研究为全过程人民民主理论确立了框架，但大多是对于全过程人民民主的“价值判断”，相较而言，有关实践层面的案例研究还较少，尤其是推动全过程人民民主在基层实践的实证研究屈指可数，现有成果大多都在讨论更为宏观的问题，因而针对性和可操作性不足。任何制度都要通过实践来落地，全过程人民民主也只有通过实践，才能将其本身蕴含的重大价值由主观存在的理念转变成为客观存在的绩效。基层实践是人民当家作主的直接体现。因此，有关全过程人民民主在基层的实践，是今后需要着重研究的重要课题。在进行理论研究的同时，要进一步加强实践层面的研究，从基层的具体实践之中深入理解其性质、功能和重大意义。目前，我国各个省市在不断深入践行全过程人民民主，将全过程人民民主重要理念融入各项具体的工作之中，积极打造全过程人民民主实践阵地，不断夯实全过程人民民主的基层基础，这就为实践层面的研究提供了很多可选择的案例。在此背景下，选择一个在基层落实全过程人民民主比较有特色的行政区域，分析其具体的典型性的实践做法，采用整体性思路对其实践样态进行规律性提炼总结，是非常有必要且具可行性的。

正是基于上述考虑，本文选择浙江省杭州市作为案例分析的对象，认真剖析杭州市践行全过程人民民主的基层实践，规律性地提炼出在基层发展全过程人民民主的实践做法，对促进全过程人民民主在基层的实践提出具体的、可落实的路径，为全过程人民民主的基层实践提供现实经验。

二、杭州市践行全过程人民民主的基层实践

为了在基层落实好全过程人民民主，杭州市实施了打造全过程人民民主基层单元样板、充分利用数字化改革成果、实现数字赋能全过程人民民主、重视各级人大代表履职绩效等措施，积极打造全过程人民民主基层实践的市域典范。

（一）阵地建设：打造全过程人民民主基层单元

打造全过程人民民主基层单元，就是推动全过程人民民主与基层治理的有机结合，通过激活基层末梢的人大代表联络站作用，精准回应民意，切实保障人民当家作主的权利，将人民代表大会的制度优势转化为治理效能。为了打造全过程人民民主基层单元，浙江省人大常委会坚持以习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述为遵循，以数字化改革为牵引，以助推共同富裕和现代化先行示范为目标，推动代表联络站迭代升级、提质增效，致力打造保障人民当家作主的前哨阵地和一线窗口。杭州市人大在区县（市）、乡镇（街道）奋力推进全过程人民民主基层单元建设，市人大常委会出台了《关于迭代升级人大代表联络站 打造全过程人民民主基层单元的意见》，全面打造“民主基层单元”〔14〕，提出了要将全过程人民民主作为指引，不断丰富拓展各个代表联络站的功能，构建“1+13+191+N”的基层单元体系，力图通过这个单元体系构建省、市、区（县）、乡镇四级人大上下贯通、一贯到底的工作机制。

实践中，杭州市各级人大将建设全过程人民民主基层单元作为重点工作，以多种多样的形式开展联络群众工作，尤其是注重各级人大充分发挥代表联络站功能，将实体联络站作为根基、数字赋能作为外延，实现人大与人民群众“线上+线下”全方位、全天候、多样化的联络，发挥了基层单元对发展全过程人民民主的保障作用。杭州市临平区率先投入使用区人大代表联络总站，该区8 个镇街对辖区代表联络中心站进行提标扩容、功能完善，将阵地进一步延伸，实施线上线下一体化推进，横向实现代表联络站与基层治理的无缝衔接，推进基层单元工作全程闭环，在实践之中提质增效。临安区人大常委会将每个月的20 日作为选民集中接待日，在全区选聘了400 多名民情观察员，上门对社情民意进行收集，全天候开展意见征集、监督议政、政策宣传等活动，真正实现了全过程人民民主的全覆盖。淳安县有人大代表“以家设点”，将自己的家作为人大代表联络点，为村民反映问题、表达意见提供了最便捷的渠道。

总之，全过程人民民主与基层治理相融相生、有机复合，能够为基层治理嵌入人民性〔15〕。在基层代表联络群众方面，杭州市打造基层单元的具体做法为全过程人民民主的基层实践提供了生动的经验。

（二）平台建构：数字赋能全过程人民民主

科学技术的发展进步使得数字技术广泛应用于各个领域，通过使用数字技术，政府能够更加集中、全面地了解民意，使得广大人民群众能够更便利、更高效地参与政治生活，这就能更好地保障基层群众的权利，保证全过程人民民主的真实性和有效性。因此，建设全过程人民民主基层单元，要以数字化赋能作为重要路径。杭州市通过不断深化数字化改革，从软件和硬件上全面实现了数字化，极大地提升了政府部门决策的针对性，提高了人民群众的政治参与度。

浙江省推出“民声e”系统、掌上办事“浙里办”小程序等数智平台，推出掌上办公“浙政钉”工作台、“代表履职云”等办公平台，这些平台实现了省、市、县、乡、村、小组（网格）六级机构全覆盖，通过数字技术赋能有效推进了全过程人民民主在基层的发展。杭州市萧山区宁围街道振宁人大代表联络站充分利用数字化改革成果，开发建设了“民生e”系统，包含主题活动、参与立法与监督、民生实事、民意收集处理、督政议事、学习交流等功能模块，市民可在平台上直接扫描人大代表码，将自己的问题与建议送达到相应的人大代表，最快在当天就可以收到数智人大平台的反馈。临平区人大代表联络总站设有数智大屏，群众可以直接在大屏上表达自己的意见和建议，在临平数智人大平台“基层履职全景窗”，还可以直接查看基层人大的工作台账，实时全景观看基层人大的工作指数排名，确保了全过程人民民主的真实性。临平区人大还自主开发了“民意e 网通”民意处理应用模块，这个模块将广大人民群众和基层单元紧密结合，自动形成线上民生热点问题，高效汇聚了民意。临安区人大常委会创新打造了“天目有约·民生汇”工作载体，对“智慧人大”APP 中的“民意直达”模板进行了技术升级改造，打造“民生小事云直达”品牌，将各项数据之间横向打通，实现问题与意见的“一键直达”，真正做到了业务办理可视化。

总体上看，数智平台区别于民主座谈会、问卷调查等传统形式，打破了时间、地点的限制，能够更加广泛地征集到人民群众的意见建议，真实反映收集的意见，通过梳理人民群众的意见建议，实时了解群众的真实需求，系统自动对甄选出的群众表达的高频词进行汇总，便于更有针对性地解决群众的急难愁盼问题。数字赋能全过程人民民主，有效实现了民主管理与民主监督的闭环，使民意表达更加便捷、政府收集和处理信息更加准确、群众参与更加积极〔16〕，这是在基层实践全过程人民民主最快捷、最真实、最有效的方式。

（三）队伍建设：重视人大代表履职绩效

在全过程人民民主的基层实践中，杭州市十分重视各级人大代表的履职绩效，通过召开专题研讨会、工作报告会等形式，对工作进行阶段性总结，谋划更好地推进人大工作。通过数字化技术为各级代表提供履职行权的保障，在平台上对人大代表进行履职监督，平台自动生成的年度履职报告，展示代表履职积分与排名，促进代表之间的比学赶超，进一步提升人大代表的履职绩效。

2022 年2 月22 日，浙江省人大常委会召开“全过程人民民主与人民代表大会制度”专题研讨会，11 月30 日召开“学习贯彻党的二十大精神打造全过程人民民主实践高地”专题研讨会，通过共同研讨学习，明确了发展全过程人民民主的实践要求，为人大工作指明了前进方向。2022 年12 月28 日召开的杭州市人大工作会议，再次强调要着力将杭州市打造成为全过程人民民主市域典范。无论是浙江省人大常委还是杭州市人大常委，都会定期围绕“推进全过程人民民主”主题召开专题研讨会，将贯彻落实全过程人民民主作为重点工作去具体实施。在这些研讨会与工作会议上，人大代表们对近期工作进行总结，并对未来工作进行展望，大家互相交流心得，学习先进经验，将工作中遇到的难处提出来，也将优秀的做法分享出来，共同讨论如何更好开展全过程人民民主。为了提高人大代表的履职能力和效能，杭州市积极利用数字化改革成果，在Pad 端（杭州人大数字会议系统）、手机端（“浙政钉”工作平台）、电脑端（杭州数智人大门户）三端实现了数字化成果的统一集成，为代表高效履职提供了基本保障。杭州市人大代表履职数字化应用场景，会自动生成代表年度履职报告，明确代表每年参与会议次数、提出议案件数和履职活动次数，最后根据这些数据形成一个履职积分和排名，通过将代表履职绩效进行公示，在很大程度上激发了代表履职尽责的积极性和主动性。

总之，重视人大代表履职绩效，要始终牢记全过程人民民主理念，从健全代表履职保障机制、优化代表履职环境出发〔17〕，完善人民表达意见与需求的数字化平台，打造既服务于人民、又服务于人大代表的平台，为人大代表履职提供坚实的保障和有力的支持。除此之外，还可以通过召开专题研讨会、工作报告会等形式，不断提升人大代表理论水平，创新完善工作方式方法，将理论学习与实践探索相结合，达到提升代表履职绩效的最优效果。

三、全过程人民民主基层实践的启示

通过提炼杭州市的典型做法、总结先进经验，再结合相关理论研究，本文认为，在基层发展全过程人民民主要不断加强制度建设，拓宽民主在基层的实践领域，宣传推广线上数智平台。此外，为了在全国各地推动全过程人民民主推广落实，可以选择代表性地区开展局部试验，积累可复制的做法和经验。

（一）不断加强全过程人民民主制度建设：保障全过程人民民主实践的稳步推进

1.坚持和加强党的领导制度。党的领导制度是我国的根本领导制度〔18〕，没有中国共产党领导人民对民主进行不断探索，就不可能孕育出独一无二的全过程人民民主，党的领导的制度优势决定着其他制度的优势。“不要党的领导的民主......决不是社会主义民主。”〔19〕359如杭州市将党的领导贯穿于基层治理全过程，以党建引领基层民主发展，强化党对基层工作的全面领导，扩大党的组织和工作覆盖，以高质量党建推动全过程人民民主发展。宏观上，应该坚持党的核心领导地位，集中统一领导各个国家机关依法履行职能；微观上，应该坚持党密切联系群众，保障人民权益，让人民群众切实感受到全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的民主，为稳步推进全过程人民民主提供根本保证。

2.坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是全过程人民民主的重要制度载体。人民代表大会制度运行本身，就是全过程人民民主的实践过程〔20〕。如杭州市在发展全过程人民民主的过程中，就采取多种措施将人民代表大会制度落到实处，通过实践将人民代表大会制度优势更好地转化为治理效能。因此，在基层实践全过程人民民主，应充分坚持和完善人民代表大会制度，发挥人大在立法工作中的主导作用和在推进全过程人民民主制度化中的引领作用；发挥人大立法联络点的传达作用，广泛听取民意，促进立法工作高质量发展；发挥人大监督的重大作用，加强民主监督，防止权力被滥用，不断增强人大监督的人民性，更好地促进政府部门代表人民行使行政权力。同时，不断扩大人民有序政治参与，保证人民的权利落实到人大工作的各环节全过程，广泛吸民意聚民智，为发挥全过程人民民主的功能提供重要渠道。

3.坚持和健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主制度是我国特有的民主政治制度形式，贯穿于我国政治运行的各个方面。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是推动全过程人民民主发展的重要路径。如杭州市在各街道全面推行街道居民议事制度，通过基层协商拓宽了居民政治参与的渠道，形成了具有杭州特色的“金名片”，充分发挥了协商民主在推进全过程人民民主中的作用。因此，要坚持和健全社会主义协商民主制度，不断完善协商民主体系，重视政党协商工作，积极开展人民代表大会协商，稳步推进政府协商，促进人民团体参与协商，扎实推进基层协商，探索开展社会组织协商，推动我国的社会主义协商民主向纵深发展。通过坚持和完善社会主义协商民主制度，打造与人民沟通协商的平台，以多种渠道与人民对话，让广大人民群众能够通过这个平台充分反映自己的心声，表达自己的意见，在协商中广泛凝聚共识，谋求最大公约数，为实现全过程人民民主提供重要的制度平台。

（二）拓宽民主在基层的实践领域：确保全过程人民民主的全覆盖性

1.完善基层立法联系点制度。基层立法联系点是全国或地方人大常委会在基层设立的用以征集与立法决策工作相关意见和建议的联络平台〔21〕，是实现全过程人民民主的重要载体。民主在基层的实践领域，不仅体现在政治方面，而且体现在经济、社会、文化等多个领域。基层立法联系点能够将老百姓急难愁盼的问题都纳入民主议事的议程中。如杭州市各基层立法联系点根据实际情况，积极与政策制定部门沟通，面对面为群众答疑解惑，向群众宣传法律法规，采取多种形式听取并反馈群众立法意见。通过进一步完善基层立法联系点制度，能够使群众参与到立法过程中，让人民群众的利益诉求直达立法机关，把民意装进法里，将群众利益诉求或经常发生的问题进行制度化与法制化的规范，有效增加法律法规的针对性、适用性以及可操作性，也能进一步提高人民群众的思想政治素养，增进人民群众的政治认同。

2.强化民主基层单元建设。在基层实践全过程人民民主，要不断强化全过程人民民主基层单元建设，明确基层单元的定位与作用，不断拓展人大代表联络站的功能，增强联络站的服务能力，使已建起来的代表联络站真正成为践行全过程人民民主的前哨阵地。如杭州市充分发挥基层民主单元的作用，积极关切回应群众所反映的问题，通过民主基层单元倾听“民声”，全方位收集人民群众意见。在此基础上，可以不断细化基层单元，由街道进一步细化到网格甚至楼栋，激活基层末梢，让每一位居民的问题与诉求都能够精准传达，依托线上、线下代表联络站，调动人大代表投身于基层实践之中，多为群众办些实事。同时，还要从多个领域发展基层实践，将基层立法联系点、人大代表联络站、街道居民议事会议等工作有机结合起来，再广泛吸纳律师、高校教师、基层法治员等社会各界人士建言献策，实现全过程人民民主的全方位性与全覆盖性。

3.发挥基层自治组织的作用。基层群众自治制度更是我国的一项重要政治制度。建设基层单元要引导基层群众积极参与基层治理。村民委员会、居民委员会等基层自治组织可以针对本地出现的问题，引导当地群众参与制定一些适应性较强的举措，以此实现自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，培养居民的主人翁意识。如杭州市不断规范村（居）民委员会建设，完善村（社区）自治机制，建强基层自治队伍，发挥自治组织的作用，依托其开展教育、就业、医疗、养老等服务。基层自治组织可以结合当地实际，保障人民当家作主的权利落到实处，让全过程人民民主不再只是一种理念倡导或者制度规范，真正成为能够被人民群众所感知、体会且认同的一种生活方式。

（三）宣传推广数智平台：增强全过程人民民主的群众参与度

1.积极运用新兴媒体。互联网民意吸取的人数范围更大、阶层更广泛，更加有利于把握民意。数字化只是提供了一个赋能的工具，而数智平台作为一个新出现的技术平台，只有被知晓和使用才能真正发挥效用。因此，要生活化地对线上平台进行宣传推广，使各个数智平台被人民群众周知并使用。不少地区不断推进全过程人民民主的基层建设，从制度到技术都日臻完备，线上平台的升级主要是通过群众在使用之中所反馈的问题进行技术层面的更新完善。如杭州市的数智平台建设不断趋于成熟，但是其在群众之中的知晓度和使用率还存在提升的空间。作为一种技术手段，让广大人民群众了解、认识、熟悉数智平台是至关重要的。除了传统的官方网站推广，还可以积极运用新兴传媒，比如在抖音、快手、B 站、今日头条等使用量更大、受众群更广的应用上进行推广，不断提高民意表达平台的知晓度。从宣传民主知识，到闭环处理民意，将收集到的群众生活的痛点，转化为落实全过程人民民主的工作重点，使数字赋能落到实处。

2.积极利用线下资源。相较于线上宣传，线下宣传能够得到更为直接的反馈，会取得更快、更直接的效果。要充分利用各级人大代表、各辖区负责人、志愿者、在各街道办事处（村委会）张贴栏等线下人力和物力资源，通过在社区开展圆桌会，或者在各辖区粘贴宣传二维码等方式，在线下对数智平台进行宣传。如杭州市部分街道就将宣传二维码粘贴到社区内，通过线下的方式宣传数智平台。各个实体联络站的建设已然解决了人民群众线下政治参与的需求，线上数字联络站的建设则能够让广大人民群众更快捷高效地参与政治生活。只有让广大群众都真正去知晓、体验并感知到线上平台对于参与政治生活的好处，提升广大人民群体的政治参与度与政治满意度，才能激发广大群众都积极参与基层政治发展，保障全过程人民民主在基层的顺利推进和高质量运作。

（四）开展局部试验积累可复制经验：推动全过程人民民主的全面发展

1.选择地区开展局部试验。模仿是一种熟悉工作方法的过程，也是一种很好的学习方式。从建立深圳经济特区开始，我们深入开展改革开放，随后逐步扩展，建立更多的经济特区，后来不少的政策都是从先行地获取成功的经验，由各地学习模仿、推广开来的。各地的农村改革试验区，也是先选择某个地区来运用试验方法，并检验政策效果，最终找到可实行、可推广的经验。事实证明，先局部试验而后进行大范围推广的方法是可行的。目前，很多省市积极落实全过程人民民主，争相打造全过程人民民主基层实践高地，为发展全过程人民民主提供先进经验。需要注意的是，“基层实践高地”“最佳实践地”“前哨阵地”这些提法，本身就带有一些试验先行的含义在里面，可以选择一个或几个地区先行开展局部试验，并根据不同的地域发展情况，有针对性地用政策来指导全过程人民民主的发展，以便探索出可以在基层大范围推广的落实全过程人民民主的范式。

2.总结经验进行范围性推广。根据不同地区的地域特点，在不同的地区有针对地推进适用性试验，在得到大量的资料和数据以后，对拥有相似地域环境或者社会基础的地区，就能够以“点”带“线”，进而到“面”，逐步扩大推广范围，由特殊到普遍，为全过程人民民主的基层实践在全国落实提供可复制的做法和经验。通过局部试验，可以在风险最小化的情况下，用最短的时间探索出全过程人民民主在我国基层的推进之道。同时，通过局部试验的成果也能够让人民群众看见我国民主政治发展的成效，增加人民群众的制度自信，从而更积极地参与政治生活。