发展全过程人民民主:时代价值、制度优势与路径选择*

黄毅峰 朱昶昊

一个国家选择什么样的政治发展道路,推动什么样的政治制度建设,对这个国家而言,有着管根本、管全局、管长远的重要作用。纵观世界各国,因政治发展道路选择错误导致社会动荡、发展停滞不前的例子比比皆是。对于中国这样一个正在进行人类历史上最大规模现代化建设的国家而言,坚持正确的政治发展道路,发展适合中国国情、具有中国特色的政治制度至关重要。发展全过程人民民主,既是对人类社会政治发展普遍规律的遵循,也是对中国特殊国情的现实考量。一方面,民主是全人类共同追求的政治价值,它适合西方国家,同样适合中国,它是中国共产党和中国人民始终不渝为之奋斗和追求的政治目标。另一方面,中国有着特殊的国情,在历史与现实、政治与经济、文化与社会、民情与法治等方面均与西方国家不同,注定中国的民主政治发展道路也一定不同于西方。中国的民主政治建设要根植于中国特殊的政治土壤。全过程人民民主是人类民主政治发展的新形态,是中国共产党对我国发展社会主义民主,特别是党的十八大以来民主政治建设取得的一系列重大成就和经验的集中概括,是中国共产党不断推进民主实践和制度创新的经验总结,它进一步完善和发展了社会主义民主政治理论,使中国特色社会主义民主的优势得到彰显,为我国新时代发展怎样的社会主义民主政治指明了方向,锚定了目标。

一、时代价值:全过程人民民主回应新时代对民主政治发展的新要求

邓小平指出:“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖、相互配合。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通。”［1］(P164)“我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制改革”。政治发展可以为经济发展提供制度保障,没有政治文明的发展,经济建设乃至整个现代化发展所取得的成果都可能前功尽弃。新时代,中国共产党深化对民主政治发展规律的认识,将民主的价值和理念进一步转换为科学合理的制度安排和行之有效的民主实践形式。发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求,也是建设社会主义现代化强国的重要组成部分;既可以更好地保障人民当家作主政治权利的有效实现,也可以回应新形势下人民对民主的新要求、新期盼;既有利于凝心聚力为实现中华民族伟大复兴汇聚磅礴力量,也有利于廓清当今世界之于民主政治发展的种种迷思乱象。

(一)发展全过程人民民主是适应我国社会主要矛盾变化的内在必然

新时代,我国社会主要矛盾随着经济社会的不断发展转变为人民日益增长的美好生活需要同发展不平衡不充分之间的矛盾。人民对美好生活的向往既包括物质层面的满足,也包括精神层面的需求,即对经济、政治、文化、社会、生活的新要求、新期待。“人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义等方面的要求日益增长”［2］(P11)。所以,发展全过程人民民主是适应社会主要矛盾变化的内在必然。

美好生活蕴含对民主政治的更高要求。这其中包括人民能够得到更好的基本政治权利保障,实现更广泛的政治参与,行使人民当家作主的权利。全过程人民民主是“全链条、全方位、全覆盖”的新型民主政治形态,是对民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的全面推进,可以持续扩大人民依法有序的政治参与,使人民的民主生活变得更加丰富多彩,更好地体现人民意志、更好地保障人民权益、更好地激发人民的创造活力,保障人民当家作主政治权利的有效实现。

人民对民主政治呈现更高的期盼。新时代,人民对民主的要求不仅满足于政治上的积极参与,也包括政治之外的经济、文化、社会及其他事务的全面参与。“人民对美好生活的向往”不是一个口号,它必须在具体的制度安排与政治实践中得到体现。政治参与只是民主的一种程序性安排,更多需要通过民主的制度安排去实现利益诉求,不断满足人民对美好生活的向往。因此,发展民主最终要落实到提升人民群众的获得感和幸福感。全过程人民民主是程序民主和实质民主的统一,“全过程人民民主既从纵向时间维度保障人民的基本利益,又从横向空间维度实现人民的全面发展”［3］,能够最大限度地回应人民对美好生活的需求,实现人民利益的全覆盖和人民发展的全方位,“使发展成果更多更公平惠及全体人民”［4］(P236),满足人们对民主的新要求、新期待。

(二)发展全过程人民民主是推进中国式现代化的本质要求

实现国家的现代化转型,建设一个现代化强国,是中国人民近代以来最大的愿望。党的十八大以来,党中央在深刻总结中国向现代化转型的经验基础上,创造性地开辟了“中国式现代化”新道路,为我国现代化事业发展提供了理论和实践指导。中国式现代化涵盖了“现代化”和“中国式”两个维度的制度设计。

中国式现代化是现代化谱系中的一部分,具有现代化的普遍特征。就现代化本身而言,“是社会、经济、政治体制向现代社会转变的过程”［5］(P1-2),包含“人们用以组成其社会一切制度的变革,即包括政治的、社会的、经济的、知识的、文化的和心理的制度在内的变革”［5］(P46)。“这种变革的结果是现代社会的形成,包括了发达的经济、高度分化与整合的社会、世俗化、城市化、对外开放、现代知识占据突出地位、普遍认同自由和平等等价值取向以及法治的基本特征。同时,现代社会的这些基本特征又是一个有机整体,缺一不可”［6］(P27-28)。因此,现代化是一个多维度的社会转型。“在政治方面,现代化是由专制制度、过渡型制度向民主制度的转变,实现高度的政治文明。政治上的现代化本质上是民主化”［7］(P46)。可以说,民主政治的不断发展是政治现代化的重要标志。“中国现代化必须包括政治的现代化——以民主法治为基底的政治体系”［8］(P12),没有政治的现代化,“要臻于现代之国家实无异于缘木求鱼,而所得到的最多也是残缺的现代化”［8］(P12)。因此,推动中国式现代化进程必然要求实现民主政治。

中国式现代化具有鲜明的中国特色。习近平指出:“中国式现代化,是中国共产党领导的社会主义现代化,既有各国现代化的共同特征,更有基于自己国情的中国特色。”［9］(P22)以世界其他国家的现代化发展过程作为参照,由于各国国情不同,每个国家的现代化都是不一样的。因此,中国式现代化的道路注定不能照搬其他国家的发展模式。一方面,中国式现代化是社会主义的现代化,民主是社会主义的内在属性。中国式现代化的目标是经济、政治、文化、社会、生态文明协调发展的现代化,其中就蕴含政治的现代化。邓小平指出:“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。”［1］(P178)民主政治进程直接影响着社会主义现代化的发展和实现。另一方面,中国式现代化的发展道路要求进行制度创新。中国式现代化的路径选择是向内发力,走和平发展道路,而不是向外扩张的掠夺型发展道路。这就意味着中国式现代化必须靠制度创新和制度发展寻求活力和潜力,同时必须是基于中国国情的制度创新和制度发展,经济上要实行中国特色的社会主义市场经济体制,政治上要发展中国特色的社会主义民主政治。

(三)发展全过程人民民主是实现中华民族伟大复兴的必由之路

在发展全过程人民民主过程中,要始终立足于我国基本国情,对民主和发展之间的关系要有深刻的认识,坚持把发展摆在首位,用民主推动国家发展,在国家发展的基础上推动民主政治建设,不离开民主谈发展,也不离开发展空谈民主。中国未来发展的目标定位是实现中华民族伟大复兴,但基础差、底子薄、人口多的基本国情又给这项任务带来诸多挑战。这就需要通过国家政治制度最大限度持续性地调动亿万人民的积极性、主动性和创造性,凝心聚力,集中力量办大事,实现资源在全国范围内的有效配置,达成全国一盘棋。以上方方面面问题的解决,需要一项行之有效的政治制度。发展全过程人民民主,给出了制度选择的答案。

发展全过程人民民主能够使人民当家作主更好地在国家政治和社会生活中得到体现,保障人民享有真实、广泛的民主,使人民拥有更好的参与感,可以最大限度调动广大人民生产的主动性、积极性和创造性,为中华民族伟大复兴提供力量源泉和不竭动力。实现中华民族的伟大复兴离不开全体中华儿女的共同努力。只有发挥人民群众的力量,才能汇聚团结奋进的磅礴动力。我们党之所以能够取得成功,就在于凝聚人心、汇聚力量,把民心当作最大的政治。无论是在革命战争年代,还是在和平建设时期,凝聚人心走群众路线,始终是中国共产党开展工作的中心内容和主要方法,即团结一切可以团结的力量,调动一切可以调动的积极因素,凝聚最大共识,找出最大公约数、画出最大同心圆,推动各党派、民族、阶层及海内外同胞之间的关系向更融洽的发展方向,汇聚起中华民族的智慧和力量。

发展全过程人民民主能够有效提高国家治理的整体效能,保障社会的和谐稳定发展。习近平指出:“全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”［10］这里的“最管用”,深刻指明了全过程人民民主制度优势与治理效能的内在联系。全过程人民民主运作形态的全链条性、人民参与的全方位性和民主实践领域的全覆盖性,“通过塑造全新的互动机制,将选举、协商、决策、管理和监督的制度程序贯穿于国家治理的各环节各领域,提升治理能力,重塑治理过程,不断扩大执政党、国家与社会之间的交集区域并推动三者之间展开良性互动”［11］,为实现国家治理现代化提供了制度保障。此外,有效的国家治理反作用于人民群众对国家的认同感,强化对制度的认同,从而促进全过程人民民主持续健康发展,进而凝聚起实现中华民族伟大复兴的磅礴力量。

(四)发展全过程人民民主是廓清民主迷思的中国方案

在人类政治文明发展进程中,民主制度的形成是人类历史上一个伟大的创造,人们通过民主的制度安排打破了统治者个人专权,在一定程度上参与政治生活,享有管理国家事务的权利。但是,在20世纪以来的民主化浪潮中,并非所有发展中国家都走上一条稳定的民主政治发展道路,有些国家停滞不前甚至动荡不安。民主怎么了?民主还管用吗?对“民主之问”的解答和对“民主迷思”的廓清,关系到世界和平与发展,关系到人类文明未来,关系到中国的前途命运。基于此,以习近平同志为核心的党中央提出了发展全过程人民民主的重大理念,丰富了人类政治文明发展形态,廓清了当今世界民主发展的种种迷思乱象。

发展全过程人民民主重大理论的提出,打破了西方国家以“一人一票”“普选制”等形式作为判断民主的唯一标准。当今的西方民主更多地是一种停留在选举层面的投票形式,表现为“人民有机会接受或拒绝要来统治他们的人”［12］(P337),并非真正实现人民当家作主的政治制度形式。选举时漫天许诺、选举后无人问津,成为西方民主的真实写照。

发展全过程人民民主重大理论的提出有利于打破对西方民主的崇拜。西方国家自以为探索出了一种适合所有国家的民主政治模式,并将其强行推广至世界上其他国家。但就其实际效果来看,所谓的“第三波”民主化浪潮不仅没有给其他国家带来政治上的民主,反而造成了一些国家大规模的动荡。民主的实际治理效能也在西方国家出现不同程度的衰减,西方民主的失灵成为不争的事实。

发展全过程人民民主有利于增强我们的制度自信。全过程人民民主深刻揭示了中国式民主政治发展的规律和价值取向,为坚定制度自信提供了保障。全过程人民民主“实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一”［13］,有力反驳了中国民主模式不如西式民主的质疑,为人类追求政治民主提供了中国经验。

二、制度优势:全过程人民民主实现国家治理现代化的民主新形态

制度优势是一个国家的最大优势,制度竞争是国家间最根本的竞争。习近平指出:“在人类文明发展史上,除了中国特色社会主义制度和国家治理体系外,没有任何一种国家制度和国家治理体系能够在这样短的历史时期内创造出我国取得的经济快速发展、社会长期稳定这样的奇迹。”［14］面对世界百年未有之大变局,我国之所以能够实现经济社会的平稳发展,归根结底是因为中国特色社会主义制度具有显著优势,这其中就包含了政治制度的显著优势。发展全过程人民民主本质就是要进一步发挥这种制度优势,更好地造福于国家与人民。在考察发展全过程人民民主的制度逻辑之前,有必要对民主的内涵和制度安排进行简单阐释。在民主政治漫长的发展过程中,众多学者尝试过对其作出回答,如科恩、乔万尼·萨托利、罗伯特·达尔、约瑟夫·阿洛伊斯·熊彼特、塞缪尔·亨廷顿等,虽始终未能形成一个为大家所一致认同的解释,但关于民主的制度安排基本上围绕着三个问题来展开:由谁行使权力、权力如何行使、如何限制权力行使。我国发展全过程人民民主,既要充分借鉴吸收西方民主制度设计的政治智慧,又要充分考虑中国现实国情,在深刻认识民主政治发展规律的基础上,将民主的价值和理念转化为实用且有效的制度安排和实践形式,形成具有中国特色的制度体系。

(一)“选举+选拔”的选贤任能机制有利于保障政治领导人德才兼备

直接民主作为民主制度的最早形式,使人们能够在一定程度上对国家公共事务进行管理。但是,随着政治空间的拓展、人口规模的扩大及社会事务的复杂,这种民主形式无论在时间维度还是空间维度都面临着巨大压力,难以付诸实践。在这种情况下,民主范式由直接民主转向了代议制民主。从某种程度上来说,代议制民主的出现是现代社会发展的必然。通过大众选举产生代表,辅之以制度化的程序规范,严格限制掌握国家公权力人员的任职资格,在一定程度上体现了民主的价值。通过选举制度选举出来的政治领导人,能够较好地代表人民行使国家权力,解决了民主的规模性难题。但是,这种采取简单多数决定原则的大众选举产生的政治权力行使者,与现代国家治理对政治权力行使者的能力要求可能会存在矛盾和冲突。一是简单多数决定原则下的西方选举民主存在个体理性被群体淹没的可能,尤其是个体理性还没有得到完全成长的情况下,极易发生“乌合之众”的危险。二是大众由于信息获取不足和知识能力欠缺,难以对国家领导人的履职要求和候选人的履职能力作出全面科学准确的判断,导致选举中“黑天鹅”事件的出现。三是简单的竞争性选举逐渐演变为不同利益集团之间的“游戏”,选举出来的政治领导人不具备国家治理者所需要的品行与才能,选举效能大幅下降,导致西方选举民主陷入泥潭。这是当今西方民主遭遇的困境,也是发展全过程人民民主需要解决的制度设计问题。

中国是最大的发展中国家,人口众多,发展任务艰巨,这就意味着治理中国这样一个超大规模国家需要德才兼备、强有力的各级政治领导人来行使国家权力,对政治领导人的高要求注定中国的选举制度不可能完全照搬西方的大众选举模式,它必须与中国的具体国情相结合,在体现人民意志的同时确保政治领导人德才兼备。我国在长期的实践探索中发展出一套选举与选拔相结合的制度设计,采取长期培养、集体决策和选举制度相结合的方式来产生政治领导人,更加注重政治领导人的能力和实绩,保证其具备相应的履职能力,能较好地完成党和人民交付的重任。一方面,各级政治领导人大多经历一个系统和漫长的培养过程。他们通常要接受高等教育并在基层工作岗位进行锻炼,培养其作为一名政治领导人所需的精神品质及能够胜任各方面工作的能力,使其熟悉不同地区的发展情况,进一步提升自身的能力素质。另一方面,在选举领导人方面具有严密的制度和程序。在候选人的考察标准上,更加注重能力和实绩,结合工作能力和任职表现进行综合考察,听取群众意见,进行民主测评。确定初步候选人之后,召开集体会议进行讨论决定,再通过选举方式以法定程序产生。这种长期培养、初步酝酿、民主测评、讨论决定、代表选举的选贤任能机制,能够充分保证各级政治领导人具备治国理政所需要的道德要求、知识水平和能力素质,也保证了他们具备丰富的从政经验,能正确行使党和人民赋予的权力,更好地为人民服务。

(二)“民主+集中”的科学决策机制有利于保障公共政策公正合理

决策机制是民主的重要实现途径,因为权力最终是要为人民服务的,权力行使主要是以公共政策方式作用于社会和人民。因此,如何行使权力直接影响着民主运作的成效。在这个问题上,密尔提出了“由全体人民或一大部分人民定期选出的代表行使最后的控制权”［15］(P68),即通过代议制的形式,人民将决策权交给其选举出的代表,使民主在现实生活中具有了可操作性。随着社会经济的不断发展,人们的利益诉求逐渐呈多样化态势,如何处理“输入过载”的政治需求,成为决策者所要面临的一个重要问题。在此背景下,传统的多数决定制度的弊端逐渐显现。一方面,受政治极化的影响,西方国家各利益集团和政党之间的利益变得不可调和,议会演变成不同利益集团进行争论的场所,难以形成统一的意见和产生有效的决策,议会发挥的实际作用大打折扣。“派系最容易导致内乱”［16］(P111)。低效率的议会决策机制不仅阻滞了国家和社会的发展,而且会进一步削弱民众政治参与的热情,使普通民众愈来愈远离政治生活,“人们沿着一条漫长的、隐而不见的、但确实存在的道路走上被奴役的状态”［17］(P836),导致社会中出现普遍的政治冷漠。另一方面,“在民主制度下,谁也对抗不了多数”［17］(P310),多数原则的正当性一经确定,随之而来的则是少数人权利保护问题。打着“民意”“公意”的旗号,再经由多数原则的合法武装,多数人意志的威力之大几乎无坚不摧。纯粹的多数决定容易损害民主保护少数和个人权利的本意。

中国是一个人口众多的发展中大国,制定和推行合适的政策是实现国家现代化转型的重中之重。全过程人民民主的决策制度设计,既保障了决策的民主化,又保证了决策的科学化,能充分发挥民主集中制的制度优势,让决策“没有那么多互相牵扯,议而不决”［1］(P240),实现决策的高效率。一是在决策之前充分发扬民主。“不充分实行无产阶级的民主制,就不可能有真正的无产阶级的集中制”［18］(P206)。全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主。一方面,允许人民通过多种途径参与到决策当中,在国家的政治、经济、文化和社会等各领域能享有广泛而真实的权利;另一方面,能够保证在决策时听民声、汇民智、聚民意,充分体现人民意愿、保障人民权益,为实现正确的集中提供前提条件。二是在决策过程中体现集中。在保障决策广义性的前提下,集中正确的意见,统一决策。在常态化决策过程中能够避免扯皮、低效的现象,保证决策的科学性和高效性;在应对重大突发性事件时,能够及时、灵活、高效地作出反应,减少危机给社会带来的危害,显现制度的强大优势。三是有效解决西方民主中“多数人暴政”的危险。民主集中制是“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”［19］(P325),强调的是民主与集中相结合,既发扬民主,充分表达和反映人民意志,又在此基础上集中正确的意见,以集体决策的方式保障人民的意愿和要求能够得到落实和满足。在多数与少数的问题上,真正做到既尊重多数,又保护少数,既反对把少数人意志凌驾于集体之上,又反对无政府主义和极端民主化,有效避免多数人对少数人权利的侵犯,能够最大限度地满足不同人的利益诉求。

(三)“分工+问责”的权力制约机制有利于保障国家权力正确行使

“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对腐败”［20］(P293)。通过何种方式限制权力的行使成为民主政治能否真正发挥效用,不至于走向腐败的关键所在。“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”［21］(P154),将权力由不同机构掌握,形成分权和制衡模式。但是,当前西方民主的现实与其设定的理想状态存在很大差距。在政治实践中,强大利益集团支配国家,政党制衡演变为否决政治的现象绝非个例。一方面,在分权原则下,国家权力被分割成几个部分,此举虽能对权力限制起到一定作用,但在某种程度上分散了人民意志,破坏了权力由民众统一行使这一民主的根本原则;另一方面,权力制衡在实际运作过程中容易导致不同部门之间相互推诿、各行其道,造成国家治理效能低下。国家权力行使低效常常导致国家难以有效地向民众提供满意的服务,容易造成民众之间的冲突对立及社会的分裂,给国家治理带来极大的不稳定性。

中国共产党的领导是我国最大的制度优势,党政军民学,东西南北中,党管一切,党领导一切。党的坚强领导保障了我国始终有一个总揽全局、协调各方的领导核心。在党集中统一领导下进行权力制约的制度安排,采取整体性权力之下“分工+问责”的制度设计。一是保证权力自身的整体性和完整性,在党的统一领导下,对治权进行分工。这种不将权力彻底分开而是承认权力之间的交叉和协调的整体性权力分授下的治理权力分工,可以最大限度避免权力分立与制衡带来的“决而不行”的弊端。“社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一作出决议,就立即执行,不受牵扯”［1］(P240)。分工制度可以保障国家权力高效运转,提高国家治理效能。二是完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。这种新型政党制度能够有效避免国家内部党派之间的不良竞争,保证国家权力稳定运行。民主党派在中国共产党的领导下通过民主协商和参政议政方式,有序、有效地参与国家公共政策制定,在实践中真正做到有事多商量,做事多商量,充分体现了民主的根本性原则,实现了国家权力在一定程度上的制约。三是完善权力监督问责的制度性安排。一方面,完善内部监督问责制度,在权力系统内部完善“有责必问,问责必严”的监督机制,将监督检查、目标考核和责任追究相结合,形成强大的内部监督压力;另一方面,完善外部监督问责制度,充分发挥外部监督力量形成强大的监督压力。“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息”［22］(P60-61)。发展全过程人民民主,人民全链条参与权力监督过程,既能从根本上实现人民对公权力的全天候全方位监督,保障人民民主的广泛性,还能有效弥补内部监督封闭性的不足,避免监督的“盲点”。

三、路径选择:全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治发展道路

民主是不断发展和完善的,世界上不存在所谓最完美的民主形式。习近平指出:“中国特色社会主义民主是个新事物,也是个好事物。当然,这并不是说,中国政治制度就完美无缺了,就不需要完善和发展了。”［23］全过程人民民主作为我国政治文明建设和民主政治发展的最新成果,虽然在制度和程序建设上已经取得一定成效,但与中国式现代化建设的新要求、与广大人民对民主政治的新期待相比,还有许多不完善的地方。因此,必须持续推动全过程人民民主向纵深发展,将全过程人民民主的价值理念转化为行之有效的民主实践,使全过程人民民主的制度优势转变为国家治理效能,推进国家治理体系和治理能力的现代化。

(一)根本保障:加强党对发展全过程人民民主的全面领导

“没有中国共产党的领导,民族独立,人民解放是不可能实现的”［24］。同样,没有中国共产党的领导,也就没有中国特色社会主义事业。中国共产党的领导为中国特色社会主义事业发展提供了坚强的政治保障和组织保障,只有坚持党的全面领导,才能不断推进中国式现代化。发展全过程人民民主,是党的十八大以来中国共产党高度重视民主建设,不断推进中国民主理论和制度创新,系统回答新时代发展什么样的民主政治的问题所形成的重大理论创新。未来进一步推动和发展全过程人民民主更离不开中国共产党坚强有力的政治领导。

强化党的全面领导,将党的领导贯穿于各个领域之中。全过程人民民主区别于西方民主的显著特征就在于“全过程人民民主不仅从权力角度实现了对国家政治生活的全覆盖,而且在权利角度实现了人民群众对基层社会事务各环节的自我管理”［25］,从而呈现全链条、全方位、全覆盖的形态。对中国这样一个规模大、人口多的国家而言,发展全过程人民民主是一个重大挑战,这就意味着需要中国共产党发挥统揽全局、协调各方的领导核心作用。因此,要健全党的全面领导的体制机制,确保党的领导核心地位,不仅要把党的领导贯穿于民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等政治领域之中,而且要在经济、文化、社会、生态文明等领域建立健全党委负责的体制机制,为中国特色社会主义事业的发展掌舵护航。

坚持党的自我革命,始终保持党的先进性和纯洁性。“经过不懈努力,党找到了自我革命这一跳出治乱兴衰历史周期率的第二个答案”［9］(P14)。必须不断完善党内规章制度建设,坚持制度治党、依规治党,发挥党纪法规的引领和规范作用。同时,推动以党内监督为主导,各类监督主体为补充的监督制约体系的形成,“推进政治监督具体化、精准化、常态化”［9］(P66),促进自我革命的各项要求向具体、规范性的制度转变,让权力在阳光下运行,保证党的初心使命不变色、不变质,为全过程人民民主的发展提供组织保障。

(二)价值塑造:培育发展全过程人民民主的现代政治理念

“一个国家特定的基础条件和背景条件有利于民主的稳定,如果这些条件过于脆弱或完全缺乏,那么民主是不可能存在的,或者说,即使它存在,也是极不稳定的”［26］(P122)。民主价值的形成与认同对民主政治的发展有着至关重要的作用。全过程人民民主既是全过程的民主,也是人民的民主。全过程人民民主具有民主的一般特征,体现民主的价值追求,又有鲜明的中国特色,即以人民为中心的民主新形态,脱离了人民性这一根本属性,全过程人民民主就失去了意义。因此,发展全过程人民民主必须在社会层面塑造民主和人民至上的价值理念。

塑造有利于民主发展的政治文化。一是塑造“信任”的政治文化,促进人民之间相互信任体系的构建,加快社会诚信体系建设,提高社会文明程度,“实施公民道德建设工程”［9］(P44)。二是塑造“妥协”的政治文化,大力发扬有事多商量,遇事多商量,做事多商量的议事原则,形成协商互动的社会风气。三是塑造“宽容”的政治文化,将民主协商、平等对话及和平竞争等方式作为政治主体与政治客体之间的主要行为模式和价值取向,加强防范和化解重大风险的能力建设。四是塑造“法治”的政治文化,全面推进法治国家建设,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,面向社会大众开展普法教育,推动法治理念的形成。

塑造以人民为中心的政治理念。一是坚持人民至上的政治立场。要“坚持人民主体地位,充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力”［9］(P37),确保“以人民为中心”理念能够落到实处。二是尊重人民意志,充分体现人民意愿。坚持用人民拥护不拥护、赞成不赞成、答应不答应作为制定决策的标准,使之成为制定和执行党的路线方针政策的出发点和归宿,建立由民意发现到民意传输整合的民意反映渠道,健全吸纳民意、汇集民智的工作机制,保障人民的意志得到充分体现。三是以社会经济的发展促进全过程人民民主的发展。全过程人民民主是程序民主和实质民主的统一,只重视程序,不关注内容和结果的民主没有丝毫意义,不能推动经济社会发展及改善人民生活的民主,不是好民主。为此,应该持续践行创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,在发展中保障和改善民生,不断满足人民对美好生活的需要,实现发展成果由人民共享。同时,要扎实推进共同富裕,不断缩小地区之间发展差距和人们收入水平差距,为发展全过程人民民主提供公平正义的社会环境。只有正确把握民主与发展的关系,始终把发展作为第一要务,在国家发展的基础上推进民主建设,才能使全过程人民民主发挥其应有的作用。

(三)制度安排:完善发展全过程人民民主的制度体系

全过程人民民主作为一种新型民主形态,“体现了民主要素的全面性、制度链条的完整性、民主过程的协同性、人民民主的系统性,揭示了中国特色社会主义民主的科学性和开放性”［27］。可以说,有完整制度体系保障的民主,才最可靠,最稳定。习近平指出,“加强人民当家作主制度保障。坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度”［9］(P37),推动“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”［9］(P25)。

以宪法为根基,全面推动宪法实施,落实依法治国重大方略。宪法是我国的根本大法,规定了我国一切权力属于人民,是发展全过程人民民主的前提条件和基础保障。必须在社会中加强宪法的宣传教育,树立宪法的权威,加强宪法实施的工作力量和组织保障,确保相关法律法规和政策文件的出台符合宪法规定,保证宪法的地位。同时,切实推进法治国家建设,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。

完善人民代表大会制度。作为全过程人民民主的重要制度载体,人民代表大会制度为人民当家作主提供了现实途径。新时代,必须毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度。一是切实保障选民和代表的选举权和被选举权,完善人大代表的选举制度安排,保障人大代表选举的全过程都符合社会主义民主的要求。二是加强人大代表队伍建设,提高人大代表的综合素质,使其能够具备过硬的政治能力、专业的调查研究能力、良好的群众工作能力、有效的提出建议能力等基本的履职要求。三是加强和改进党对人大工作的领导,支持人民通过人民代表大会行使国家权力,发挥人大在立法中的主导作用,推进全过程人民民主理念走向立法进程,以法律形式保障人民当家作主落到实处。

完善政治协商制度。一是加强各类协商平台的制度化建设,使其有规可循、有法可依,推动协商民主的制度化发展,健全政治协商的实体性制度、程序性制度、评价监督制度和反馈机制,在制度的轨道上推进协商民主的进一步发展。二是发挥协商主体多样性的优势,广泛征求各方面的意见,最大限度地吸纳民意。同时,要推动协商平台的专业化发展,针对不同需求的人群建立专门的协商平台,提高协商民主的专业化水平。三是切实保障各类协商主体能够平等地参与到协商过程之中,保障协商的有效性。既要不断加强教育,提高协商主体的自身素质,缩小因客观原因导致的差距;还要充分利用现代信息技术,及时主动地对协商的过程公开,保障各协商主体享有基本的知情权,实现参与的机会平等。

坚持和完善基层群众自治制度。不断完善党的基层组织建设,强化党在基层事务中的领导作用,以党的建设引领基层群众实现自治。将基层自治纳入制度化建设体系,着重加强群众参与基层自治过程的制度化、法治化建设。在社区层面出台相应的居民自治村规民约规范民众的参与行为,保障基层自治的有序性。

巩固和发展最广泛的爱国统一战线制度。统一战线是中国特色的制度安排,具有天然的民主基因。发展全过程人民民主离不开坚持统一战线制度,只有巩固和发展统一战线制度,推动大团结大统一的社会格局形成,发挥中国人民政治协商会议这个统一战线组织的作用,促进党委统一领导、统战部门牵头协商、有关方面各负其责的大统战格局的形成,才能更好地凝聚人心,促进全过程人民民主的发展。

(四)实践路径:提升发展全过程人民民主的政治参与能力

参与是民主政治的集中体现,也是最重要的政治实践,可以说,民主决定于参与,一个没有人民广泛参与的政体,无论其制度如何完美,都算不上真正的民主政治。全过程人民民主是以人民为中心的新型民主,说到底,人民是民主政治的主体,只有人民充分参与到政治实践当中,民主才是有效的。因此,广泛而有深度的人民政治参与是发展全过程人民民主的必然要求。

提升人民群众的文化知识水平。“国家总人口的教育水平越高,民主的可能性就越大。虽不能说高水平教育是民主的充分条件,但证据显示,它近乎是民主的必要条件”［28］(P31-32)。因此,必须进一步提高社会的教育水平,加大教育资源的投入,使人民能够享受到更高质量的教育,促进公民整体素质的提升,促进公民的理性认知能力和政治认识能力的提高,为其政治参与提供必要的文化素养。

开展专门的民主知识教育。全过程人民民主的知识教育能够引导人民群众树立正确的民主观、自由观、平等观,形成正确的政治态度,更好地认识民主政治的规则和程序安排,使人民群众能够对全过程人民民主产生认同,促成个人的政治社会化,从而更好地参与民主政治。要充分发挥学校在政治社会化过程中的重要作用,在德育课程中向学生介绍全过程人民民主的相关内容,培育民主意识,养成民主习惯,使其具备参与全过程人民民主的实际能力。

鼓励公民参与政治实践。党和国家要进一步推进全面深化改革,完善党和国家机构设置和职能配置,确保人民能够在国家政治和社会生活中更好地落实当家作主的权利,畅通人民政治参与渠道,利用政治协商的形式保障人民群众的合理诉求能够在决策中得到体现,充分发挥协商的积极功效,实现有事多商量,遇事多商量,做事多商量,商量的越多越深入越好。

积极探索民主实践形式。摸索创造充满烟火气的民主形式,使全过程人民民主从“高大上”的政治话语成为人民群众能够看得见摸得着的参与实践。通过“小院议事厅”“线下圆桌会”“线上议事群”这些接地气、聚人气的民主实践形式,使人民群众更便捷地参与民主政治的具体实践,保障民主的真实性。要发挥政策试点的作用,创新基层民主形式,推广基层全过程人民民主生动实践的优秀案例,为其他地区的民主实践提供经验借鉴,不断为全过程人民民主的发展提供新的参与实践形式。此外,要积极探索数字时代发展全过程人民民主的路径,为人民群众提供多样化的参与方式,运用科学技术手段为全过程人民民主赋能,从而提高国家治理的效能。