地方政府购买生态服务的模式比较与政策响应*

詹国彬 桑 园

良好的生态环境是人类生活的重要基石,改革开放之后我国经济进入快速发展阶段,与之伴随的是生态问题的逐渐严峻。时下,我国处于生态文明建设阶段,对生态系统进行保护逐渐成为全民共识,生态问题俨然成为社会公共问题。如何更好地为公众提供生态服务,妥善解决生态环境改善与经济持续发展之间的矛盾,成为新时代亟待解决的重要问题。在生态服务供给过程中,由于生态服务具有外部性、公共物品性,纯粹的市场交易机制难以保证生态服务的质量与效率;单纯依靠政府的供给又存在效率低、难以满足社会需求、财政负担重等诸多问题,公共部门通过多种模式向市场、社会购买生态服务,通过公私合作的形式将部分生态服务外包给市场与社会,利用产权的可分离性、可流转性将生态服务委托给代理人,形成委托-代理关系,打造基于生态服务多元供给的协同治理格局。

党的二十大报告强调:“大自然是人类赖以生存发展的基本条件……必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。”［1］(P49-50)在我国迈向全面建设社会主义现代化国家新征程上,如何协调好经济发展和生态保护之间的关系,“构建政府、企业、社会和公众共同参与的环境治理体系”［2］(P33),是实现可持续发展的关键一招。为此,需要积极完善环境治理的多元共治模式,建立健全多元化的生态服务供给格局,不断创新生态服务供给机制。在发挥政府主导作用的同时,积极动员、发挥市场力量和社会力量参与环境治理,增强政府购买生态服务的力度,努力提高生态服务的供给质量和效率,不断提升人民群众的生活品质。

一、 地方政府推动生态服务购买的现实动力

改革开放以来,我国推动并实施了以市场化为导向的经济改革战略,加之受全球新公共管理运动浪潮的影响,地方政府开始探索政府购买生态服务的创新实践。1994年,深圳罗湖区率先引入政府购买生态服务机制,打破了政府直接聘用环卫工人的惯例。此后,政府购买生态服务的做法持续扩散并日益增多。实践证明,生态服务项目外包的市场效果远比政府城管部门直接提供好得多［3］。随着“绿水青山就是金山银山”理念越来越深入人心,各级地方政府改善生态环境的意识愈益强烈,政府购买生态服务的规模、数量和范围呈持续扩大的发展态势。可以预见,作为一种行之有效的政策工具,政府购买生态服务必将在生态环境治理体系中发挥越来越重要的作用。

(一)促进地方政府职能转变,打造生态服务多元化的供给格局

经典的分工理论认为,分工可以推动生产的专业化,生产的专业化需要具备相对优势的组织来生产部分产品,外包随之产生［4］。通过分工理论,也可以清晰地诠释政府职能的转变。传统的职能型政府通常承揽所有的生态服务,随着政府与各组织间的协作不断加深,政府开始向市场与社会购买部分生态服务,将财政资源与社会组织、私人部门的资源结合,通过协作共同提供生态服务,有效促进了政府职能转变,打造了生态服务的多元供给格局。我国长期秉持以经济建设为中心的发展理念,相对忽略了对生态环境的保护和建设,多采取直接投资或是分配给下属事业单位的方式来提供生态服务,形成了行政化的生态服务提供机制。加大政府购买生态服务的力度,打造生态服务多元化的供给格局,不仅能加快转变政府生态治理职能,而且可以提高生态服务的供给质量与效率。2013年10月,国务院颁布《城镇排水与污水处理条例》,第一次以国家立法的形式鼓励政府和企业合作,共同推进污水处理。实践证明,通过社会组织与私人部门的专业化生产,可以切实有效地改善生态服务的供给质量,提高财政资源的使用效率,促进政府从职能型向服务型转变,打造生态服务的多元供给格局。

(二)激发社会资本活力,发挥经济发展和生态建设并进的协同效应

合理的要素聚集规模可以有效促进产业的集约化发展,提高此区域的全要素生产率,进而改善资源配置效率,这是经济可持续发展的重要动力［5］(P12)。政府向私人部门和社会组织购买生态服务,可以促进生态产业的集约化发展,提高区域内的全要素生产率,有效促进经济增长。同时,通过购买生态服务,可以充分发挥财政引领作用,吸引更多社会资本进入生态领域,产生协同效应,实现绿水青山和金山银山的良性循环。《全国城市生态保护与建设规划(2015-2020年)》指出:“各地要进一步加大政府投入,鼓励民间资本通过政府和社会资本合作的模式,参与污水、垃圾等市政环境基础设施的建设和运营,逐步建立与城市社会经济发展水平相适应的多元化投入机制。”［6］政府购买生态服务拓宽了社会资本的投资渠道,激发了社会资本的活力,推动生态文明建设相关产业发展为产生经济效益的行业,实现了经济效益与环境效益的同步提升。生态环境保护和经济发展是辩证统一、相辅相成的,建设生态文明、推动绿色低碳循环发展,不仅可以满足人民日益增长的优美生态环境需要,而且可以推动经济社会实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展,走出一条生产高效、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

(三)形成“有效市场+有为政府”的格局,提高生态服务供给效率

作为一种公共产品,生态服务除了非竞争性和非排他性两大特征外,还具有很强的外部性。其外部性无法有效体现在市场价格机制之中,需要政府运用有形之手加以科学干预:构建“有效市场+有为政府”的发展格局,在生态服务供给中打破政府行政性垄断的局面,将生态服务的提供者和生产者实现一定程度的分离,把市场力量和社会力量引入生态服务供给场域,形成政府、市场与社会多元主体共同参与、相互竞争的局面,充分发挥市场竞争机制的作用。在生态服务供给中引入市场机制成效显著,生态服务市场化在政治、经济、财政、管理、分配等多个方面发挥了积极作用。一是由市场提供部分生态服务可以减少公共部门在经济活动中的规模和活动范围,重新划定公共部门的活动领域,使其专注于国家核心的基本职能,为私营经济活动创造良好的环境;二是多元供给格局可以打破垄断、促进竞争,促进国内投资、吸引外国投资;三是政府在生态服务供给中引入市场机制有助于促进公共部门的效率及其在国内、国际上的竞争力,促进技术的革新与进步［7］(P64-65)。构建“有效市场+有为政府”的格局是解决“一包了之”“寻租”等问题最好的措施,只有政府和市场合力构建生态服务多元供给机制,才能切实有效地推动生态服务的高质量发展。

(四)推动生态与民生之间的衔接,实现生态文明建设引领共同富裕

政府购买生态服务兼顾了保护环境与改善民生。在我国一些经济欠发达地区,一定程度上存在着生态环境恶化与人民生活贫困的不良状况。通过政府购买生态服务,将生态产品市场化与商品化,可以有效拉动经济增长,达成经济效益与生态效益的双赢。党的第十九届中央委员会第五次全体会议提出,到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标,人民生活更加美好,人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。这一美好愿景与生态治理所求不谋而合,生态服务不仅具备公益性,也具备一定的经济特性,如美丽乡村建设、生态度假村建设、风景名胜区建设、生态公园建设、生态型旅游开发等都具有可观的经济效益。大力提高生态服务供给水平,既能有效改善当地生态环境,还可以给当地居民带来旅游观光、劳动就业、生态补偿等方面的收入。此外,政府购买生态服务也会增加农民的就业机会及经济收入,推动生态保护与民生改善之间的高效衔接,实现生态引领共同富裕的美好愿景,最终形成以生态文明建设为中心,引领生态保护与民生共同发展的新格局。

二、地方政府购买生态服务的主要模式及其比较

从政府购买生态服务的主客体关系看,政府购买生态服务的模式可分为独立性强与独立性弱两个类别;从购买流程看,可分为竞争性强与竞争性弱两个类别［8］。基于此,结合各地具体实践,地方政府购买生态服务衍生三种模式,即合同外包模式、特许经营模式和定向购买模式。

(一) 政府购买生态服务中最为典型的三种模式

1.合同外包模式。20世纪70年代末,英美等发达国家兴起了新公共管理运动,打破了“理性官僚制”的神话,新公共管理理论为政府购买公共服务奠定了理论基础,主张打破政府对公共服务供给的垄断,让非政府组织参与到公共服务供给体系中来［9］。生态服务合同外包系指将生态服务外包给私营部门或社会组织,以此减轻政府的财政压力,提高生态服务的供给质量与效率［10］(P142-151)。合同外包模式兼具独立性与竞争性,在生态服务购买过程中,此模式有明确的生态服务购买目标,政府对各类生态服务项目进行公开招标并与中标者签订合同,在中标企业、社会组织完成任务之后,由政府或第三方对其进行成果验收与绩效考核。当前,诸多生态服务如环卫、排污等已采取合同外包的形式予以提供。将部分生态服务外包交给市场和社会不仅有效提升了生态建设的效率,还降低了政府的环保支出,有利于公共部门为民众提供更加快捷、优质、高效的生态服务［11］。

在生态服务外包的过程中亦存在一些潜在的风险。一是政治风险［12］。政府将部分生态服务外包给市场和社会,目的在于回应人民日益增长的生态服务需求,但承包方常会选择性地提供生态服务,更愿意提供利润较高的生态服务给“富人”而忽略“穷人”的生态服务需求。这种现象加剧了生态服务的不均等化,违背了生态服务作为公共产品所具备的公平正义的基本准则。因此,政府在进行生态服务外包时,始终面临着公平与效率的平衡问题,处理不当则会陷入民众信任危机,衍生政治合法性风险。二是效益风险［13］。政府将部分生态服务外包的初衷在于降低财政支出,提高生态服务供给效率。生态服务外包过程含有大量的交易成本,如合同签约成本、合同执行成本、合同修订成本、合同监督成本等。在一定程度上,利用市场竞争性节约的供给成本会与合同外包过程中产生的交易成本相抵。三是腐败风险。腐败易产生于公共部门与私营部门交叉的边界处,生态服务外包正处于这个地带,要防范在生态服务合同外包的各个环节产生的寻租、官商合谋等现象。

合同外包模式主要适用于具有规模经济效应的自然垄断类生态服务,如垃圾处理、污水排放等,对于可以承担这类服务的企业或组织而言,以较低的成本进行生产并实现排他,从中获益不是难事。反向观之,如果政府将不具备规模经济效应的生态服务以合同外包的形式承包给企业或是社会组织,承包者的收益不会太高,也无法吸引优质企业或社会组织来竞标,难以促进生态服务供给中的良性竞争。合同外包模式具备独特的优势,将其应用在恰当的领域可以有效提高生态服务的供给效率与质量。尽管合同外包模式存在诸多风险,但解决这些问题的良药不是摒弃这种模式并将生态服务重新交由政府来生产,而是不断健全合同外包的运行环境,使生态服务合同外包模式真正实现公平与效率的有机统一。

2.特许经营模式。特许经营模式可以较好地发挥市场在基础资源配置中的决定性作用,是基于委托代理理论基础之上的服务购买模式［14］。委托代理理论的基础是产权的可分离性,是在经营权与管理权分离的前提下签订契约,形成委托代理关系。在生态服务特许经营过程中,存在多链条的委托代理关系。一是民众与政府之间的委托代理关系。民众委托政府提供生态服务,民众是委托人,政府是代理人。二是政府与行政人员之间的委托代理关系。政府只是一个抽象的概念,具体的工作由各部门行政人员完成。政府是委托人,行政人员是代理人。三是政府与合同承接方之间的委托代理关系。政府是委托人,合同承接方是代理人,通过合同来提供具体的生态服务。这样的多链条委托代理关系存在较大的责任风险,由于监督机制不完善、信息不对称等问题,委托方与代理方之间可能会产生利益冲突,代理人易背离双方协定的最初目标。但特许经营模式有其独到优势,传统由政府提供的生态基础设施建设产生的风险由政府承担,而生态服务在以特许经营的模式委托出去之后,其中很大一部分生产与经营的风险就转嫁给了更具经营能力的代理方。

政府购买生态服务中的特许经营模式,是由私营企业向政府长期租赁资产并提供服务,在租赁期间私营企业应为特定的新固定资产提供资金,于合同期满后,将资产归还于政府。生态服务项目采用特许经营模式时有多种方式,比如,BOT(建设—经营—转让)、LBO(租赁—建设—经营)和BTO(建设—转让—经营)等［15］。其中,最常见的方式是BOT,也就是由私营企业提供资金从事生态服务的生产和生产设施的维护,特许期结束后再将这些设备转回给政府。本文所讨论的特许经营模式的生产主体是政府授权的组织、企业或个人,依据授权进行服务行为,以经营促进保护,提升生态系统服务功能。生态服务的特许经营模式主要运用于投入大、公益性高的基础设施建设领域。目前,我国环境基础设施建设也采取了这种方式。

尽管特许经营模式广泛应用于地方政府购买生态服务,但仍存在相关制度供给不足、发展目标混淆、逆向选择风险较高等问题,降低了特许经营模式的效率和效果。制度环境对特许经营的效率有正向调节作用［16］,我国对特许经营模式暂无专门的立法,发挥特许经营的最大优势需要加强国内的相关制度建设。受许企业在经营过程中可能会以企业本身利益为主,过度开发生态资源,导致生态服务的特许经营模式可持续性差、效率不高。全国能够参与或已经参与过特许经营服务项目的各大中小型企业信息并未实现互通,这使企业的绿色信誉没有被良好地披露出来,政府在选择受许企业时可搜集到的信息不够充分,无法选择最优受许企业来进行生态服务的供给,陷入“霍布森选择效应”的困境,政府在购买生态服务时只能在有限的承包商之间作出选择,易产生逆向选择的风险［17］。为了有效避免这种不良现象,政府应公开展示各承包商的绿色信誉,使所有已完成购买并结项的生态服务项目的绩效评估结果有迹可循,切实做到生态购买信息在各部门间公开透明。

3.定向购买模式。定向购买也称为确定性购买,是一种单向的购买方式,由购买方与确定的承接方进行协商。定向购买模式的市场竞争性极弱,政府采用定向合同将生态服务内容委托给对应的事业单位或组织。在生态服务承接者的选择程序上采用非竞争性的定向委托方式,不面向社会公开招募。生态服务的定向购买一般以项目形式、非项目形式和直接资助形式呈现。以项目形式进行定向购买的通常是可量化、有确定期限的生态项目;非项目形式是可量化程度低、需要承接主体发挥主观创造性的生态服务;直接资助形式指的是对承接主体进行资金、实物直接资助,也包括政策优惠、税收减免等措施。

地方政府向事业单位定向购买多种生态服务,提高了生态服务的供给效率,有效缓解了政府部门人手不足、资金紧缺等多种压力。同时,政府向事业单位定向购买生态服务可以倒逼事业单位进行职能优化,促进事业单位服务供给体系改革［18］。当生态服务内容具备一定的可量化性和较为明确的时间期限时,政府通常会将任务设置成项目委托给直属的事业单位再向其进行定向购买,被选择的单位多是政府信得过或是已经形成长期合作伙伴关系的事业单位或组织。因服务提供者对政府依附性较强,所以对行政命令反应迅速,后续的监管与验收过程运行顺利,购买项目完成率极高。

定向购买方式蕴含诸多风险。一是垄断的风险。我国具备生态服务供给能力的组织数量有限,导致生态服务的承接方集中于政府相熟企业或其下属的事业单位。定向购买本质上是政府对垄断性权力的一种定向授权,在政府购买生态服务过程中采取定向购买模式可能引起市场垄断,不利于技术的革新与进步。二是购买不足的风险。定向购买是竞争性极弱的购买方式,政府与固定的事业单位或企业形成合作关系,降低了其他企业提升自身生产能力的积极性,导致定向生产的生态产品出现数量有限、质量不佳、生产成本高、创新不足等问题［19］。三是事业单位参与政府购买服务的资金尚未纳入统一的预算科目,为定向购买的应用增添了不确定性。政府购买生态服务的资金主要以预算外资金为主,这对事业单位参与政府购买生态服务机制的发展造成严重阻碍。政府直接委托下属的事业单位或者国有企业提供生态服务,会减少事业单位、国有企业、社会组织之间的竞争性,也会导致各组织内部缺乏公平性。定向购买生态服务还存在购买合同不规范、购买方式选择的标准不清、评估环节不完善等问题,亟待进一步解决和完善。应在各部门之间形成统一、规范的服务管理标准,尽可能让多个事业单位参与定向购买,增加生态服务购买的竞争性与公平性。

(二)不同生态服务购买模式的比较与分析

作为一种新型的政策工具,政府购买生态服务在我国生态文明建设中已经彰显其独特优势,在生态保护和生态环境治理中得到越来越广泛的应用。从地方政府购买生态服务的实践来看,合同外包模式、特许经营模式和定向购买模式各有其优缺点,适用范围和领域不同,存在的差异较为显著(见表1)。

表1 生态服务购买模式的适用领域及其优缺点比较

在政府购买生态服务中,不论是合同外包、特许经营,还是定向购买,其改革目标和宗旨都是相同的,即更好地提供生态服务和促进生态治理,满足人们日益增长的优美生态环境需要。但是,上述三种改革模式的效果不尽相同,表现在竞争性、效率效能、减少政府开支、促进就业等方面(见表2)。合同外包和特许经营两种模式在多种指标评定下都是高效的,不仅可以有效地控制政府膨胀并促进就业,还可以提升生态服务供给效率。在生态服务改革过程中,需要政府根据不同领域选择恰当的购买模式,充分考量公共政策目标、生态服务属性及市场环境等因素,作出科学灵活的决策。

表2 三种生态服务购买模式的实践效果比较

三、推进地方政府购买生态服务的政策响应

在生态文明建设过程中,地方政府应当理性地认识不同生态服务购买模式的优缺点,审慎地加以甄别和运用。政策响应过程中应从购买生态服务的模式选择、制度建设、绩效评估、信息公开、购买力度等方面加以考量和设计,最大限度地激发企业与社会组织共同参与环境治理的动力和活力,推动政府购买生态服务朝着有序高效的方向发展,助力生态文明高质量发展。

(一)以服务质量为中心,科学选择生态服务购买方式

随着政府购买生态服务的普及,科学、灵活地选择生态服务购买方式愈发重要。一是因事制宜地选择生态服务购买模式。政府在进行生态服务购买之前,应合理设定项目目标和期限,根据每种购买模式适用的领域,选择最适宜的购买模式。同时,应建立专业综合能力强的专家组,对竞标企业进行详尽的招标评估,加强对生态服务供给者的资质考核。二是做好政府购买生态服务的顶层设计。政府在选择购买模式时,可以尝试将多种购买模式结合,将竞争性、独立性不同的购买模式放在同一个项目使用,比较其效能的不同,灵活制定购买计划。三是积极培育社会组织,形成良性竞争。为了提高政府购买生态服务过程中的良性竞争,应适当提高竞争性较强的生态购买模式的购买力度,着力培育有资质的社会组织,打造生态服务的多元供给格局,提高生态服务供给的质量、效率及生态治理效果［20］。四是合理运用定向购买模式。对于生态建设领域中不能完全开放给市场操作的部分生态服务,政府可根据实际情况,选择切实可信的直属事业单位或企业进行定向购买。同时,政府应避免在合同外包、特许经营模式中进行项目招标时直接将项目交由下属企事业单位来完成,切实杜绝生态服务购买中“内部化”“裙带关系”等问题［21］。

(二)以简政放权为路径,降低生态服务购买的交易成本

为了有效减少生态服务合同外包过程中大量的交易成本,应切实推进政府部门进一步简政放权,不断深化生态服务购买中的审批制度改革。一是精简和下放政府购买生态服务中的行政审批权限［22］。生态服务购买中的审批程序越多,相应的交易成本就越多,产生寻租的风险随之增加。政府在进行生态服务购买行政审批时,应最大程度精简流程、下放权力,整合繁复的审批程序,提高行政审批效率效能,降低交易成本和寻租风险。二是打造一体化行政审批平台,促进审批信息的互联互通。充分利用电子信息技术,打造政府购买生态服务行政审批一体化平台,形成系统化的线上串联审批机制,打破因地理因素产生的部门分离、职能分割的壁垒,减少人力物力的浪费。全面促进信息的双向流通,有效预防信息不对称现象。三是加强对政府购买生态服务行政审批流程的监督。政府应通过监督检查审批流程,提高生态服务购买过程的信息透明度,最大程度避免各环节可能产生的腐败行为,构建公正公开、运行规范、廉洁高效的生态服务购买行政审批机制。四是着力优化营商环境。在后续的建设与运营过程中,政府部门应协助承接方尽快获得相应的行政审批,持续优化营商环境［23］。在合法合规的基础上,加快推进用地审批、环评审批、立项核准等基础工作,确保承接方高效高质地完成生态建设工作。

(三)以制度建设为依托,努力改善生态服务购买的制度环境

完善的制度环境在政府购买生态服务的过程中扮演着不可或缺的角色,可以有效降低契约签订、履约过程中的不确定性和政企双方的机会主义行为,使政府购买生态服务的各种模式取得更好的效果［24］。应加快与政府购买生态服务相关的制度建设,夯实生态服务购买的制度供给,切实发挥出生态服务购买的最大效用。目前,虽然与政府购买生态服务相关的政策文件逐渐增多,但具体到各种购买模式的政策规定较为欠缺,现有的规范主要是部门规章、规范文件等,法律位阶不高、约束力差,易造成各部门间责任推诿等不良后果［25］。建议国家明确生态服务各购买模式的适用领域、部门分工、价格监管、审计监督等核心议题;继续完善已有的法律法规,积极推动绿色税收政策的制定与实施;主动提供诸如免息、补贴、优惠、激励等政策支持,增加企业参与生态治理与生产生态服务的动力。完善的制度环境有利于项目招投标过程的公平公正,更能促进企业间的良性竞争。应切实做到以制度建设为依托,构建更加完备的法律体系,改善政府购买生态服务的制度环境,为政府购买生态服务的健康发展奠定坚实基础。

(四)以绩效评估为抓手,切实加强生态服务购买的监管力度

在政府购买生态服务的过程中,政府作为生态服务的购买者、安排者,需要给予承包商足够的自主性,使其能够充分发挥自身优势,保质保量地提供生态服务。政府要履行全过程的监管职责,防止承包商以自身利益为唯一目的,降低服务质量牟取利润。一是政府在监管时可以引入和建立第三方评估机制,加大对生态服务购买绩效的评估力度,减少绩效评估的主观色彩,保障评估的客观性、科学性和公正性［26］。二是建立科学的绩效审计制度,采取不定期检查的方式对生态服务质量进行检验、对资金使用情况进行督查。应着重细化项目监督及绩效评估细则,监督的重点和评估指标的设定应以提高服务质量和实现分配公平为目标,促进效率与公平并重。三是树立正确的政绩导向,以“绿色”为基本思想,修正重经济轻生态的绩效考核标准,努力在生态环境建设与经济利益之间找到平衡点。四是对承包商进行标杆管理,参照较为成功的“明星绩效企业”,建立高度适用于公共部门绩效管理的测度指标体系［27］(P11-15),建立生态服务合约制案例库,将生态服务购买的典型案例编撰成册,明确合约制有效实施的行为证据和制度证据,以通俗易懂的方式呈递给决策者和社会公众,接受社会和公众的监督并加以改进,切实做到强化绩效考评机制,努力提高生态服务购买绩效［28］。

(五)以信息公开为桥梁,有效促进生态服务购买信息的互联互通

信息资源的有效利用直接关系到生态服务购买的效果,在政府购买生态服务的过程中,通过网络技术实现信息的互联互通,可以有效提高生态服务购买的效率和质量［29］(P233-235)。政府在进行项目招标时要做到公平、公正、公开,招标过程及结果应透明化并及时进行信息公示,提高社会及公众对政府招标工作监督的积极性,避免寻租等腐败现象的滋生。需要注意的是,在生态服务外包中建立竞争性市场的条件并不充足,各行为主体所能获取到的信息也不够充分,为有效避免因信息不对称、承包商数量少所产生的逆向选择现象,政府应公开展示各承包商的绿色信誉,使所有已完成购买并结项的生态服务项目的绩效评估结果有迹可循,切实做到信息的互联互通,使政府得以选择最优承包商来进行生态服务的供给。一是政府应改善内部的信息沟通渠道,打破部门间的层级壁垒,促进各部门信息的互联互通;二是建立专门针对政府购买生态服务的网站,以此为载体公开发布各生态服务外包项目及相关信息,促进各行为主体间的常态信息交流,消除各行为主体间的不对称信息,提高信息透明度,切实避免信息黑箱等现象［30］。

(六)以治理效率为导向,大力增强生态服务购买力度

政府购买生态服务一定程度上缓解了政府的工作、财政压力,有效提高了生态服务的供给水平。政府应继续以提高生态治理效率为导向,加大生态服务购买力度。在政府购买生态服务的过程中,如何有效避免购买的服务质量不佳、效率不高是值得关注的议题。一是中央政府应充分考虑和尊重地方政府合理的利益诉求,提高对地方政府的财政补贴力度,完善财政转移支付制度［31］,适当扩大地方财政的分成比例,提高一般性转移支付的比重,减少中央与地方之间事权财权的差距,使地方政府有充足财力提供高质量的生态服务,从财政上保障生态服务购买的能力与空间。二是继续厘清生态治理权责,进一步完善生态服务负面清单或正面清单的制定,在清单范围内,尽可能多地将生态服务外包出去,提高生态服务购买力度,继续减轻公共部门的财政压力［32］。三是加快培育生态服务供给体系中的市场主体,实现生态服务供给体系的市场化。通过税收优惠政策、土地流转费用补贴政策、股份制生态购买、经营性开发营林地等措施,让市场在生态服务交易中起到基础性作用,推动全社会参与生态保护,实现经济发展和生态保护的双赢。四是充分保障生态服务承接组织的独立性和可行能力。大部分生态服务生产者对政府存在较强的依赖性,自主决策能力和应变能力比较薄弱,定向购买模式中此种现象更为明显。应进一步加大对社会组织的支持力度和简政放权的力度,增强社会组织的自主能力和独立性,切实激发社会组织参与生态服务购买的活力。