技术治理的适配性:基层治理数字化改革的效度及逻辑反思*

陈 勋 胡洁人

一、 问题提出与研究回顾

现代信息技术的使用为治理形态迭代升级与治理现代化实现提供了强大支撑和技术自信,数字化改革理念被广泛纳入治理体系改革的认知图景。为提升治理效能,各地顺应数字化改革潮流,开展大量“技术+治理”的创新探索。但在技术锦标赛式的改革实践中,产生了不少“脱实务虚的文字创新、不求实效的形式创新、难获推广的孤独创新与难以持续的短命创新”［1］。这些设计精美的“低效创新”和“伪创新”,非但没能实质性提升治理效能,反而产生了诸如数字形式主义、治理空转［2］、治理目标悬浮、体制迟钝等“技术反治理”［3］现象,技术的“赋能”“赋权”效应出现了不确定性。技术效能不一定能直接转化为治理效能,且技术治理绩效在不同类型的治理领域也存在较大差异［4］,还会出现治理能力不升反降［2］的悖论。可见,技术应用的逻辑比想象的复杂,技术并非简单植入治理场景便必然产出治理绩效,两者存在互融适配问题。若出现“兼容困境”与“适配偏差”,技术应用非但无法引发治理效能跃升的“原子反应”,反而会 “负能”治理。因此,基层治理的数字化改革必须高度关注技术运用的适配性问题。

在 “技术可否赋能治理”的问题上,既有研究认同数字技术运用是实现治理现代化的重要途径和手段。学界开展了大量致力于解答“技术如何优化治理”“技术治理的绩效何以可能”等“技术有效”命题的探讨。相关研究多从关注技术植入能为治理增添何种新变量(包括新要素、新机制、新手段、新方式等)的要素性视角,以及关注技术与组织、科层、制度等互动的结构化视角揭示技术赋能治理的机制、路径和逻辑。但同时发现,在理论逻辑上,技术治理与治理现代化之间并不能简单地画上等号［4］,存在限度、风险和悖论;在实践应用中,技术经常在“以生产和赋权特征为代表的仁慈面孔”与“以侵入和约束为特征的阴暗面孔”［5］间切换。学界对“技术失效”的原因分析可归为两类:一类是技术本身的限度与缺陷,如工具理性误区、化约主义谬误、“机器乌托邦”陷阱［6］等;另一类是技术与治理融合出现问题,如技术与社会的异步困境［7］、权力的过度压制操纵、组织制度和社会的限制等,进而产生技术治理的“反身性悖论”和“外部性悖论”［8］。对此,研究者提出要通过反思技术治理的意识形态、回归“人民性”治理本质［2］,推动跨体系的系统改革和政府向下负责导向［9］,构建“技术治理共同体”［10］等方式对技术治理实施“再治理”［3］。

在探寻技术赋能逻辑、反思技术失效原因的过程中,不少学者关注技术与治理的适配性问题,认为技术单兵突进显然不可行,需要相应的制度环境和社会条件与之适配［11］。因为“不同类型的治理技术有其特定的关系结构与运作逻辑,治理技术与场景的良性互动需遵循一定的适配逻辑和适配规则”［12］。在乡村,技术赋能的条件是要契合乡村场域,实现技术和乡村的特征匹配［13］。协同考虑技术治理手段与村庄具体条件的适配度,是技术整合社区功能发挥效应的关键［14］。在城市,技术与治理的非均衡性、非协调性发展造成城市基层治理问题的复杂化［15］,只有形成技术系统与治理系统的互嵌耦合,才能实现数字技术的赋能效用［16］。目前基层数字政府改革面临技术嵌入性困境,根源在于技术嵌入与传统组织结构、制度安排的非适配性［17］。技术适配错位还导致基层数字治理陷入“内卷化”［18］。

以上论述均注意到了技术的赋能效应受制于具体治理场域之特点,该特点既包含制度范畴的结构性特征,也包括社会基础与惯习。不同治理场景对技术适配的要求不尽一致,技术本身的限度加上治理场景的多样化,容易出现治理和技术难以适配的问题［19］。因此,要警惕和反思技术治理同社会形态、基层治理方式间的互契关系［20］,考虑社会现实情况,根据具体实践语境而修正［21］。但这些研究并没有就技术和治理的“适配性”概念进行深度精准定义,对如何使技术与相应的制度环境、社会条件达成适配展开更系统充分的理论阐释,形成解释力更强的分析框架。技术赋能治理的不同结果、机制、路径背后,根本性逻辑是适配性问题,即技术能否与当前或即将变化的治理系统形成从价值层、结构层到生态层的融合与互促。这是关乎技术究竟“赋能”还是“负能”治理的关键,也是消除技术治理风险的必要条件。随着数字化治理步入更全方位的系统性建构阶段,任何强调特定要素和机制的视角均不足以满足改革进入深化时期的阐释需求,理论迭代应走向更宽阔的“统合”视野,以便及时跟进实践指导。鉴于此,本文从“工具—体系—行动”的系统三维视角建构技术赋能治理的“适配性”理论框架,以浙江W市“智慧村社通”数字平台为分析案例,通过阐释适配性对治理效能的影响、适配的不同维度、适配达成的路径机制等问题,揭示技术与治理互融互促的根本逻辑和必要条件,对基层治理数字化改革的效度及逻辑开展深度反思。

二、技术适配性:基于“工具—体系—行动”维度的数字赋能分析视角

在数字信息时代,技术与治理融合已成为治理现代化的重要实现形式和基本特征。基层治理的数字化改革是一项系统性的治理形态跃升工程,需要全要素、全过程、全系统的调适变革。数字治理系统的搭建和运转需要在“工具—体系—行动”三个维度上予以实现。治理工具的数字化旨在借助现代化信息技术工具,改良治理手段,改进治理流程,在治理技术和方式上实现革新;治理体系的数字化意在建立数字治理的组织架构和体制机制,进行要素组合、权力配置、协同机制的重塑,在治理结构和运作模式上实现重构;治理行动的数字化旨在建立良好的数字生态,促成治理主体积极有序参与,在治理行为和惯习上实现跃迁。

治理叠加技术进而实现数字化治理的理论进路在实践转换中并非一帆风顺。技术与治理的适配性是关系技术能否从工具转换成机制,发展成范式,变革治理模式,提升治理效能的关键。本文所指的“技术”指应用于现代治理的互联网、新媒体、大数据、云计算、区块链、人工智能等新兴数字信息技术及由此形成的治理技术。“适配”指技术植入治理后,在治理系统的“工具—体系—行动”三大维度上,与理念价值层、制度结构层、社会生态层相互适应、融合、促进的过程及状态。技术适配性是技术赋能治理、降低技术治理限度和风险,完成基层治理形态数字化转型的关键性问题。技术赋能治理的主要路径包括三个方面。

第一,价值赋能,即通过促进治理系统在价值理念上的更新、治理习惯的变革、治理主体获得感与效能感的增强,从运行理念和主体素养层面驱动治理绩效提升。当技术真正被治理组织体系融合吸纳后,将超越作为治理手段的工具属性,对治理主体、组织模式、行动规则等传递精准、科学、规范、效率等数字化理念,赋予治理体系新的运行思维和价值观。

第二,结构赋能,即数字技术的使用推动治理体系在组织架构、制度规范、机制体制上的革新,通过主体联结机制重塑、治理流程优化、决策科学化水平提高,提升治理的总体效能。结构赋能的本质是数字技术通过为多元治理主体的互动共治构筑新的组织联结机制和规则,在治理方式和运作模式上赋予治理体系更高效的新变量,为治理效能提升拓展更多可能。

第三,权利赋能,即通过权力的均衡化和去中心化、治理主体扩充及平等多元参与,确保更多公共服务需求得以满足,更多元利益诉求得以回应,更多元主体的权益得到尊重和保障,形成更优质的治理生态,促进治理效能跃升。

技术赋能治理的复杂性在于这种赋能结果的非必然性、不确定性和条件性。两者的兼容适配是兑现技术赋能理论效果的必备条件。与三种赋能路径相应,技术和治理的主要适配维度有价值性适配、结构性适配及生态性适配。

第一,价值性适配,即与治理价值、目标的耦合,涉及为何要使用技术,用何种技术,使用技术工具的程度和边界,想达到何种目的与效果的问题。实现基于人本价值观的善治,是基层数字化改革的最终目标。技术应忠实于治理的价值伦理,始终怀抱“人本”理念,对人的权利及需求保持及时关照、维护与回应,而不能陷入对人的主体性规训及价值遮蔽的主体性异化［22］中。工具理性倾向容易催生功利主义和形式主义。从价值理性看,技术嵌入治理的根本目的在于提升治理效能,满足公众多样化服务需求,实现公共利益最大化。必须警惕技术作为一项工具,其立场和叙事方式被权力和官僚理性操控［4］,脱离治理的“为民”属性。只有坚守技术为治理服务的逻辑起点,坚持人民性的价值理念,才能使技术与治理形成价值层适配,真正赋能基层治理。

第二,结构性适配,即与治理组织结构、体制机制、制度规范等的融合吸纳。由组织、制度等构成的结构性因素是影响技术赋能能否成功的关键条件。尽管技术是被目的性选择而设计应用于治理的,但结构性要素的跟进与适配不一定同步进行,技术有被现有治理结构悬置、改造甚至扭曲从而失去效用的风险。技术的使用、嵌入、融合、互促,实则是应用程度与绩效不同的几个阶段。技术被运用只是一个起点,只有嵌入治理体系,与治理结构、治理机制相融合,才是真正赋能治理的开始。从过程看,技术在最初进入治理结构后,会形成一定程度的“技术夹层”［23］,即某种不同于现实的、原有的、传统的新型治理空间,有其特定的信息传导机制、治理流程、互动方式和价值规范。原有的组织行动体系会因路径依赖惯性而制约新技术治理路径的形成,但技术嵌入势必引发与原有治理结构的张力,对治理的结构性重塑形成压力和动能,促使治理结构层变革,破除制度性限制,实现技术使用功效最大化。这是一个不断冲突、调适、磨合的过程,最终绩效要看技术与治理能在多长时间内完成适配。若互适成功,技术将通过对治理体系的结构性解构和重塑,促成便于技术优势发挥的新治理模式。若两者调适失败,结构性掣肘和瓶颈始终无法突破,那么技术治理的功效将大为削弱甚至消解。

第三,生态性适配,即“让技术治理穿透社会”［4］,与社会需求、社会基础、社会惯习的耦合适应,促成各治理主体积极自为的数字行动。一项基层治理创新,不仅需要行政体系自上而下的推动,也需要社会内部自下而上的自主性生长和主体性塑造［24］。数字技术的运用及其结果往往不是由技术本身决定的,而是由治理所发生的社会决定的。技术并不能直接成就治理,使其自动运转,它必须适配社会基础,获得地方性生活与治理体系内部运作逻辑的支撑,与地方性知识、社会结构特征、治理惯习等耦合。脱嵌于具体治理场域特定组织文化基础的所谓治理创新,充其量只是“行政炫技”或精致的“政绩作品”。

综上,技术叠加治理并不必然提升治理效能。技术能否赋能治理的关键在于适配性。数字技术可以通过价值赋能、结构赋能、权利赋能三种机制实现“工具—体系—行动”的全方位赋能。但技术在价值层、结构层、主体层赋能治理是有条件的,即技术必须在使用程度和边界上与治理的价值目标相耦合,实现价值适配,成就治理的工具理性转型;在使用过程中与治理体系内部的组织结构、体制机制、制度规范等互融互促,实现结构性适配,成就治理的体系化重构;在使用类型和方式上与社会需求、社会惯习等社会基础接纳契合,实现生态性适配,成就数字化行动的自主自为。在数字化改革实践中,任何一个层面出现不适配,技术的“反向作用”都将被放大,消弭使用效度。

技术赋能治理是一个双向适配与互构的过程,既非技术单向度地适应治理系统,被组织制度整合吸纳,也非治理体系重塑去单方面成就技术理性。技术和治理之间应是互惠互促的。当然,这个过程可能是一个需要在长期治理实践中反复调适磨合的历时性“连续谱”。技术本身不具备能动性,原有治理体系的不足和新的治理需求,产生吸纳技术进入治理场域的动能。技术进入原有治理体系后,会形成一整套追求效率及绩效的标准化、精细化治理程式,对政府职能与权责配置、治理体系与法律法规、社会形态与协同配合等提出配套改良要求,倒逼原有的治理形态转型,实现治理范式变革,达成更优的公共治理状态。基层数字化改革的成功最终要依赖技术嵌入、结构吸纳与社会协同的并进,实现“技术—价值—结构—生态”的多向度适配:即技术与治理形成价值层、结构层、生态层的互适融合,“技术治理”最终应走向系统性、适配化的“整体治理”(见图1)。

图1 技术与治理的赋能机制、适配维度及实现路径

三、适配性赋能:基层治理数字化平台的探索与改革逻辑

基层治理数字化改革并非简单叠加技术应用,而是要通过技术适配治理,重塑治理模式,实现技术赋能和治理形态重构。“智慧村社通”是一个致力于实现基层整体智治的村社自治集成平台。近年来,作为浙江W市基层“智治”的重要抓手,平台立足自治全生命周期的整体视角,利用互联网信息技术将服务、管理、参与三者集成,通过治理过程的追踪化、治理方式的数字化、治理内容的留痕化、治理路径的扁平化、公共参与的便捷化,实现了治理技术创新与自治目标、社会需求、治理生态的“初阶”适配,提升了治理效能。

(一)适配“人本”理念的需求回应,实现价值赋能

任何数字技术工具的使用,都应与治理的善治目标达成适配,以为人民服务,提升治理效能为价值取向。“智慧村社通”的初始设计主要是基于适配三方需求:在政府层面,需要畅通各管理层级的信息链条,实施有效监管;在村社层面,需要提升自治水平,凝聚治理合力;在民众层面,需要保障民主权利,增享公共服务。为此,平台在远程行政监管、多元化社会监督、便捷化公共参与、精细化需求回应方面设置诸多功能模块,彰显数字技术的价值性赋能。

第一,从“片段式”到“全景式”的监督与监管。一是多维信息公开拓展社会监督。将村社公共事务“晒”在阳光下,及时宣传展示各类村社活动,大幅压缩村(居)民对基层自治组织权力运作的想象空间,有助增强干群信任与了解。二是设“智治指数”促有效智能监管。从村社干部坐值班落实、日常工作开展、特定任务完成、群众意见处理等方面,对村社智治情况进行预警提醒和赋分排名。设立村社干部“五维评价”指数,精细绘制2.45万名干部画像,将其坐值班安排与线上考勤数据比对,对异常情况红色预警,实施精准“智管”,倒逼村社干部担当有为。设立工作事项“待办”“督办”模块,有关部门可随时调阅查询村社工作动态,了解基层工作进展,及时督促提醒。建设换届一体化数字平台,建立首个“村委会选举操作规程地方标准”,建构红橙蓝绿“四色”换届进度监控预警机制和村社换届难度“三色管理”智能预警研判分析机制,设置动态选情“一村一码”,实现换届选举的数字化记录、监管、上报和查询。“智慧村社通”平台致力于将“片段式”的治理过程记录变革为自治全周期的全域、全景式记载和智能查询,切实提升了行政监管力度与社会监督广度。

第二,从“粗放型”到“精细化”的服务增享与需求回应。随着民众对公共服务精细度、精准度要求越来越高,迫切需要供需两端实现精准匹配,提升服务可及性和精细化水平来提高公众满意度。为此,“智慧村社通”平台针对需求度较高的服务领域设置了功能模块。如个性化推送定制功能,依村(居)民需要“量体裁衣”推送大病救助、合作医疗、低保边缘等信息,确保各项惠农政策应知尽知、应享尽享。推出“你说我做”精准服务应用。系统通过短信将意见建议和服务需求转达至村社,村社干部予以回应解决,回复再次通过短信发送到申报人手机,形成“发布求助—线上领办—对点服务”闭环服务体系。还有“村社通知”模块、服务场所预约功能、针对小区物业服务监管难问题而开发的“物业测评”模块、应急救灾辅助功能等,都是针对不同社会化需求给予的精细化回应。

(二)适配敏捷治理的组织联结机制重塑与流程优化,实现结构赋能

现代信息技术的加持使现代化治理目标的实现形式及路径选择更为丰富多元。技术引入通过优化治理机制与流程改造治理方式,其本质是用信息化技术的运行逻辑重塑各治理主体互动、监管、服务的联结机制,助推资源、信息等要素的高效流通,提升治理效能。

第一,从“纸间”到“指尖”的治理方式集约化变革。被大量行政事务捆绑的村社过度行政化长期饱受诟病。若治理主体投入大量精力致力于行政,基层治理也就偏离了本源目标。 “智慧村社通”通过治理方式的数字化、集约化创新,推动村社事务管理从“纸间”向“指尖”转变,提升了村社管理效率与监管效能,降低了基层治理成本。平台将移动端与服务端上传的村(社)情村貌、财务报告、现任“两委”成员、民主协商结果等信息公示并归档,自动生成电子化台账。建立数据统计功能,各级业务部门可通过后台一键提取辖区内“干部信息”“资金预算”“活动情况”“民主议事”等基本数据,既可为决策参谋,又可减少文档整理、总结汇报、数据统计等工作重复进行。在智能监管方面,建立“智治指数”指标体系、村社干部“五维评价”指数,以及工作事项“待办”“督办”模块等, 可实现高效远程监管,降低监管成本。此外,设立面向民众的线上问题需求反映、反馈模块,在一定程度上缓解了行政资源和服务力量不足情况。

第二,从“多重”到“直达”的敏捷性治理改造。多重治理层级间信息交互的滞后性、不对称性和模糊性,是公共治理长期存在的难题。上级无法实时掌握真实有效的基层信息,基层倾向于权衡利弊后释放过滤后的信息已成为双方交互的常态。政府、自治组织与民众之间存在信息区隔与失真,彼此共情能力弱,有效协同不足。高效的信息传导与沟通机制是治理体系高效运转的基础性条件。“智慧村社通”平台通过建构“市-县-乡-村(社)-小区-群众”六个层级的线上联通,实现了市、县、乡三级政府及部门的涉村(居)信息一键直达。村社事务信息公开模块及线上村情民情档案库、意见箱、工作督办等应用,可实现居民群众“一了解”(了解村情村务)、村社干部“二知”(知民情、村情)与镇街干部“三掌握”(掌握基础信息、工作情况、意见建议)。通过平台联通,各治理主体间的互动、联结机制得以重塑,原有科层结构下的治理信息传输路径得到快速压缩,信息的获取、输出、反馈更为敏捷高效,各个治理层级获取的信息流更为实时丰满。

(三)适配公共性重塑的主体扩充与多元参与,实现权利赋能

公共性是治理主体开展公共生活的本质属性,也是治理效能提升的基础性支撑。随着现代社会结构愈加开放、流动与异质,原本蕴于公共空间、公共参与、公共利益、公共精神中的公共性快速流失或变异,造成公共生活的离散。构建新的适配流动性、异质性社会的公共性重塑路径,是治理共同体建构和治理效能提升的应有之义。

第一,从“中心-边缘”到“平等多元协同”的治理主体结构关系转向。“智慧村社通”搭建线上互动平台,构建了可供居民便捷化互动与参与的新型网络公共空间,促进了公共生活开展与公共精神培育。在公共参与方面,通过“码上协商”“你说我做”等模块,村(居)民可以随时随地以交流、提议、留言等方式参政议政,构建了“线上+线下”的公共参与新模式。治理空间由物理空间向数字空间的转换,使流动社会内更普遍化的成员实现了虚拟的共同“在场”。通过促进多主体参与,治理主体结构关系逐步从“中心-边缘”真正向“平等多元协同”转变,有效保障了民众的主体性地位,技术在这一过程中实现了政府、社会与民众的多向赋权。公共性生长本身就是在社会成员围绕共同关注的问题展开讨论、互动,在平等对话后达成共识、形成统一行动的公共生活建构中实现的。

四、技术适配张力:基层数字治理的适配性偏差

数字技术赋能基层治理的前提是与治理系统达成价值层、结构层、生态层的适配,从技术工具、组织体系、主体行动上重构治理形态。技术使用与治理系统存在“工具—体系—行动”层面上的非适配性,是技术无法赋能治理或效度有限的根本原因。这些适配性偏差表现为三个方面。

(一)价值性异化与目标偏离

第一,治理创新泡沫化,长期效能缺失。近年来,行政技术革新与治理技术化倾向越来越强化,政府部门争相投入大量资源实现技术工具迭代升级。但一些地方所谓的数字赋能治理已被异化为政绩生产工具。如基于部门分治、政绩诉求、利益强化,“信息烟囱”林立,数字平台众多却兼容性差,使用率低,缺乏整体治理效应。很多部门沉溺于技术的工具理性泥沼,只关注平台短期效应,对其是否能真正为基层赋权增能、能否实质性提升治理绩效、是否有助于提升治理主体公共性、是否有长远维续可能等社会价值与制度价值并不关心。大量基层治理创新演变成局部性、分散和不连贯的“形式创新”“孤立创新”或“短命创新”。这些“数字泡沫”使治理创新越来越内卷和碎片化,治理效能提升沦为空谈。

第二,数字形式主义消解治理。技术的负外部性并没有因创新的不断迭代而消弭,很多基层治理被大量程式化的技术支配,异化出“数字形式主义”“数字文牍主义”等形式主义新变种。技术治理方式具有高度刚性和程式化特征。在精细、严格、规范的程序化指标管理、过程管控和结果性评估中,一些治理领域演化为数据治理而非智慧治理［25］;细分的数字化指标和过度强化的留痕管理,在科层压力型体制下会产生大量“虚拟政绩”,呈现以消耗行政资源为特征的“制度化空转”［2］与“治理目标悬浮”;控制性极强的监控技术与庞大的数字刚性指标管理体系,会造成基层自治属性被削弱,自治空间被压缩,形成“技术消解自治”［26］的后果。在“智慧村社通” 换届一体化数字平台落地过程中,就有村社表达了“抗拒”,表示“这个应用会弄得工作不好干,任何空间都没有,实际的基层工作没有那么简单”。

(二)结构性错轨与体制迟钝

第一,技术与结构“异步”导致数字增负。当组织制度、资源结构、权力关系没有和技术同步更迭时,数字化治理的理论优势与实践效能将发生偏离［27］。当下数字技术的演进更迭明显快于治理结构调适与制度变革,“异步”特征明显。一是线上线下“双轨”运行,产生数字增负。一些过于追求精细化、准确化、超前化的技术使用与数字平台设计,在体制机制、规范要求并未配套跟进的情况下,产生应用脱节。“技术夹层”长期无法消融,将引发治理行为发生紊乱,典型的就是治理体系的“双轨”运行:线上、线下两套机制和规范并行,线上未能实现为线下减负,线下反而面临双重治理事务和考核要求。治理的双重运轨使基层有限资源和注意力发生错配,陷入“数据生产”与“留痕焦虑”,产生“治理超载”［11］和效率悖论问题［28］。二是资源整合不深,应用存在限度。一些数字化改革仅是工具与“治术”层面的变革,位于治理体系更为“根部”的组织架构和体制机制层并没有协同推进。因缺乏顶层设计与底层变革,平台功能与应用拓展所需的信息、资源、业务、考核等协同均无法实现,平台使用效度受限。“智慧村社通”最理想的状况应是涵盖村社治理全过程,能实现基层治理全景式记录与服务的智治集成大平台,但因条块分割、科层约制,同时缺乏顶层推动,落地、监管、激励、服务等难以跨部门、跨业务、跨层级整合实施,平台的功能与应用始终存在局限,无法实现全周期治理过程的统一数字化。

第二,技术“化约主义”导致结构性失察与体制迟钝。大量致力于解决具体问题的技术性方案形成了地方改革创新的增量。面对复杂社会矛盾与治理难题,治理技术进步提供了快捷化处理的便利,却容易柔化深层次矛盾的锐度和强度,组织结构、制度规则、权力配置等改革被“麻痹”或延迟,导致现有体制弊端和制度缺陷更加固化,成为“体制性迟钝”。对技治理性的过度推崇会降低国家对真实社会的体察感知,实际的治理状态、治理需求、治理隐患容易被遮蔽。技术在提升治理可视化可行性的同时,也过滤了社会的多元性与治理复杂性,造成治理事实反映缺失或失真。复杂且微妙的社会事实并非都能在技术所统辖的数字系统内被测量被编码。社会的多元化、复杂性与技术的“化约主义”本身就存在天然悖论。由各类可视化数字表达和反映的社会,是否就是真实社会的全貌,是否仅可能是数字平台设计者“眼中的社会”,抑或国家“自己的影子”［29］?对复杂社会问题的简约裁剪,对结构性、制度性问题的延时反馈,对各类社会事实必然性、规律性抑或偶然性、随机性关系的误判,技术的强势泛化运用和化约逻辑其实充满了陷阱。尤其面对现代社会这种具有高度复杂性共生关系的有机系统,必须小心因过度迷信“技术万能”而产生“结构性失察”与系统性认知偏差。

(三)生态性脱域与主体性遮蔽

第一,主体不明的技术过剩。基层数字化转型最终的目标价值导向应是提升治理效能,不仅是提升管理效率,还需提升民众的治理体验感。若缺乏对公共参与的支持鼓励、民众诉求的有效回应、公共服务的提质提效,技术运用的价值将存在主体性缺失。技术的被选择一定是基于某种治理需要。这种需要来源可能是国家与政府,亦可能是社会与民众。很多基层数字治理创新属于政府管理需求驱动,而非社会需求与民众偏好导引。改革的设计建构、落地实施、科层协同,多依赖主管领导或强势部门的“权威动员”及压力型考核,行政色彩浓厚,政务属性突出。因此,数字平台所设功能与信息主题无法与民众需求完全适配并引发参与热情和兴趣,导致平台既无法拥有持续迭代发展的内生动能,也无法发挥促进政民互动的良性效应。很多数字平台靠政府硬性推广,取得短期运动式改革成效后就无法产出长期效能。待行政推力丧失,推广热度散去,使用频次下降,平台便成为“僵尸平台”,沦为主体不明的技术过剩。虽然数字叠加治理从理论上有助于建构多中心、扁平化的权力结构与组织模式,但从实践看,该过程中社会与民众的需要、权利能否被真实反应和保障,基层的诉求能否无遮蔽地有效反馈到数字治理系统,民众的参与是否广泛而有效,仍值得关注。

第二,民众数字主体性缺失。尽管信息技术在基层越来越普及,但普遍的数字思维、良好的数字生态并不见得同步形成,民众的数字能力、数字应用理念和习惯被高估。勿论农村,城市基层治理主体的数字素养和治理理念也远远滞后于数字技术的发展［15］。从数字治理平台搭建,到民众数字习惯养成进而主动参与治理,再到治理绩效显现,是需要特定时间并不断建构的社会实现过程。我们在强调基层政府转变管理服务思维的同时,往往忽视了社会的数字意识、参与能力和治理习惯。这将部分消解技术的赋能使命,造成新形式的治理主体缺失和技术赋权不均。因数字应用能力不足或应用习惯缺失而被新的治理体系区隔的“数字弱势群体”和“不敏感”人群,极易被合法化技术性屏蔽,成为基层治理边界上沉默的边缘人群。尤其在农村,各类数字平台的使用度与认可度远未达到理论预期效果。

2002年《水法》中将水功能区管理制度作为水资源管理的基本制度，其中第三十二条规定：“由流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省级人民政府水行政主管部门、环境保护行政主管部门和其他有关部门，拟定跨省的江河、湖泊的水功能区划，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。”

第三,情境匹配度不足造就治理盲区。技术的化约、刚性特质与基层治理场域属性、基层复杂治理情景并不匹配。一是过密化的线上行政监管、过于精细化的数据记录与留痕要求、过于繁杂精确的评价考核指标体系,未必真正贴近基层工作实际,容易引发“治理僵化”风险,限制基层自主性和能动性。二是技术工具使用脱离民众社会生活和实践,无法发挥应有效能。在我国乡村,乡土礼俗、熟人社会、人情面子等特性构筑了乡村治理的重要情境,乡村治理场有着独特的社会关系联结方式和互动协作模式。技术的“非人格”与“化约”属性,容易导致带有“术治”局限的新治理系统不足以应对复杂多面的基层全域治理,形成过多治理盲区和缝隙。从治理主体来看,高要求的信息标准化程序与指标管理对乡村本土的传统治理精英并不友好,还容易造就新型“屏幕官僚”。对普通村民而言,人和人之间的直接交流、建议反馈被更多的人机交互取代。政府虽然通过数字平台实现了远程在场,却与民众隔着冰冷的荧屏,透着技术冷漠。政社、干群之间面对面的情感沟通与共情体验不足,治理过程的人文关怀被大大削弱。

五、多向度适配:基层治理数字化变革的实现路径

适配性是技术能否赋能基层治理的关键。要成功实现基层治理数字化转型,技术与治理必须在更高阶的层次上实现“技术—价值—结构—生态”的多向度适配。

(一)平衡技术理性与公共价值,优化数字技术运用类型和边界

第一,强化“人本”理念,优化技术使用类型。以“为民、便民、利民、惠民”为导向,完善适配民众需求的技术应用,促进技术赋权社会。基层治理创新必须精准回应社会与治理的实际需求。如果创新改革后,社会参与依旧不足、体制弊端依旧顽固、制度变革仍然乏力,那么改革其实并没有实质性提升治理能力与绩效,并非成功的探索。鉴于目前大量数字化应用中政府、行政的场景多于社会、民众应用,以及基层反映的“用户体验感弱,不实用,不管用,不爱用”问题,要进一步深挖社会层治理需求,聚焦关乎民生与民众切身利益之事,通过推进更多精准服务与需求导向性服务,拓展更多服务性和互动参与性场景应用,丰富更多民意反馈和吸纳渠道,升级平台整体功能,避免改革被“低阶锁定”。

第二,遏制数字权力失控,节制技术运用边界。尽管现代信息技术的嵌入能用“去中心化”“扁平化”“理性化”等理念重塑治理的主体结构、话语结构和权力结构,带来更精准、高效、可视可评估的治理效果,但要审慎对待其可能带来的风险和异化,警惕被“数字红利”迷惑,被“技术万能”统摄,平衡技术理性与公共价值,调适基层治理实际的技术使用。工具属性的技术不能代替甚至规训治理,更不应成为目标和价值。基层政府和部门作为数字化改革的关键行动者、改革设计者与执行主导方,应秉持科学的人本价值取向,在充分研究并尊重具体治理实践特点的基础上,审慎选择不同性质和类型的治理技术。在技术设计与使用上,应注意权力收放的科学得当,适度自我限权,注重保护各级治理子系统的活力,遏制新型数字官僚主义与形式主义的再生产。强化“人本”理念,将人民至上和民众满意度作为治理效能评判的主要标准。优化问责、监督、考核考绩制度设计,减少“无效留痕”,建立科学合理的基层治理容错机制,留足自主弹性空间,提升科学化管理。不同领域、地区、任务的考核应采取差异化方案,除数字量化考核外,应结合实地观摩考察、民众感受反馈等质性手段,合理吸纳社会力量参与效能评价,引导基层治理主体强化线下服务,关注民众诉求。

(二)制度吸纳与体系协同,构建敏捷高效的数字治理体系

第一,推进科层破界与组织协同。新的治理路径形成需要最终被治理体系制度化和规范化。科层结构下的条块分割,势必影响治理的整体性与系统性。技术融入可通过构建数字平台和虚拟空间,实现信息、资源、职能、业务等整合交互,前提是需要制度吸纳与体系协同。基层治理改革和创新要尽快实现从技术理性向制度理性的完全转向,强化治理体系对数字技术工具优势的有效吸纳。要突破科层区隔与治理碎片化掣肘,通过建立推进数字化联结协同的统筹组织体系和管理机制,对组织结构、权责配置、运行模式、制度规范、管理考绩等进行调适变革,为技术融合治理提供制度规范和保障,既确保技术效用发挥,又能规制技术使用,控制治理风险。推进更高层级的跨部门、跨业务职能整合与协作,变分头建设为统筹集成推进,进一步从政务服务“一网通办”、社会治理“一网统管”转为多元、交互、协同共治,构建横向贯通、纵向协同、敏捷高效的数字治理体系,是基层治理数字化转型的最终目标。

第二,提升治理敏捷性与韧性。要警惕因治理技术改良,从而减弱治理系统从基础性、本源性方向寻求更优治理方案的反思性、想象力和敏锐度。治理工具和手段的进步始终不能替代制度变革与体制创新。技术治理的本质是化简社会复杂性,将现实中复杂的、系统的、困难的社会事实与治理议题,化约为简单的、可视的、可行的技术性问题。一方面,要加强技术与数据集成,发挥数字技术在信息汇集统计、分析研判、决策应用中的优势,提升治理科学性和灵敏性;另一方面,在基层治理具体情境中,要深挖各类治理问题背后的制度性、体制性根源,始终保持基层治理改革的治本追求,积极探寻治本之策,稀释“技术反治理”效应。最终使治理系统在处于高度不确定和复杂的治理环境时,既能对各种社会问题及民众需求实施快速捕捉、精准识别和科学预判,又能对自身组织结构与运作模式实施迭代重组给予快速回应,提升基层治理的敏捷性与韧性。

(三)弥合场景撕裂,推进适配主体性建构的惯习与素能养成

第一,适配自治场景的技术慎用。任何治理技术的选择使用都应根据治理场域的多样性、地方性、特殊性,调整使用类型、方式和程度,避免发生“脱域”风险,造就新的“治理缝隙”。技术赋能需要相应的数字社会条件和技术运作环境作支撑,与组织制度、生活礼俗、治理方式等适配融合。一是基层数字化改革应对民间治理惯习、治理智慧和地方性治理技术给予充分关注,尊重不同治理场域的异质性运作方式,弥合应用场景设计与实践生活逻辑的撕裂。要警惕“技术治理制度与治理对象的结构性脱嵌,警惕技术治理使基层丧失对底层社会的感知能力、动员能力和协调能力,技术异化为程序而非服务于治理本身”［2］。通过制定科学合理的数字治理规则,将数字化的技术理性与乡土性的生活实践相结合,构建人文关怀与智能智慧并存,程式化刚性治理与人性化柔性治理并济,既有广度深度又不失温情温度的基层现代化数字治理。二是妥善处理行政与自治边界,平衡国家与社会关系。因政府的公共属性、资源有限性及数字技术自身的局限性,有必要关注数字治理的边界问题。要谨慎克制技术对自治的无序无边界扩张,科学界定技术应用场景,调适嵌入应用边界,为基层自治留白,真正激活治理一线自主性和能动性。必须严格控制诱发“行政控制自治”的潜在风险,切实缓解基层行政与基层自治的结构性张力,强化技术赋权基层自治组织,确保其自治主体性地位,而非强化行政性赋权,导致自治空间被压缩,自治能动性被压制。

第二,适配数字治理的主体性提升与自主性激活。基层数字化改革必然涉及治理主体结构、话语结构和权力结构的重塑。技术的赋权、赋能效应尽可能均衡,避免出现治理主体结构性失衡。数字化改革需要最重要的主体——民众的普遍参与和配合。要通过充分动员引导与技术调适,让民众习惯并擅于借助数字技术自我赋权、自我增能。要注重培养基层数字人才,增强基层管理人员综合数字素能。要关注信息弱势人群需求,强化信息贫困帮扶,帮助其提升数字化生存与发展能力。作为改革引领者的政府应注重强化民众数字化转型体验,及时观测感知需求变化,结合治理场景与惯习灵活跟进技术调适,搭建适配广泛人群的友好型数字平台,增强治理主体效能感,最终构建数字技术应用场景广泛、服务人群与参与主体不断扩大、全民数字素养不断提升的优质数字治理生态。