人工智能赋能政府治理转型的逻辑、边界与路径*——从数字治理到智慧治理的场景转换

司林波 谭筱波

一、问题的提出:人工智能时代政府治理转型

人工智能技术的变革及其在社会各领域的广泛应用,重塑着个体的价值观念、行为模式、工作结构和交互关系,也影响着政府运作的内外环境,成为政府治理变革的重要变量。党的十九届四中全会强调要推进数字政府建设,建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则［1］;“十四五”规划明确了加快数字化发展,建设数字中国的重点任务,鼓励支持新技术赋能［2］。建设数字中国成为数字时代推进中国式现代化的重要引擎［3］。

2022年11月,美国Open AI公司发布的ChatGPT聊天机器人程序,引发了人们对于人工智能发展的讨论。ChatGPT不同于以往的狭义人工智能,其以大规模预训练和自然语言处理为基石,具备上下文感知性和多领域适应性,能够通过强大的自主学习能力进行语言编辑和创作,实现与人类的深度智能交互。人工智能技术的变革与发展引发了人们对其应用领域的讨论和探索,尤其是对政府治理变革带来的机遇和价值。作为数字中国建设的重要课题,数字政府建设及其治理能力的提升正是对新一轮产业革命和国际竞争新焦点等战略态势的准确把握,也是对大数据驱动知识学习、跨媒体协同处理、人机协同增强智能等人工智能技术发展的积极回应［4］。自2019年首次以国家文件的形式明确数字政府建设的要求以来,我国数字政府建设目标更加清晰,制度体系日益完善,在中央的政策引导和地方的试点探索下,形成了“一网通办”“最多跑一次”“不见面审批”等一批实践案例。基于大数据、物联网、云计算、人工智能等技术的创新和应用,产生了智慧城市、智慧治理、智慧政务等新型样态,数字政府逐渐向智慧政府转型,引发了以政府治理变革为主导的社会变革。

从理论层面看,现有研究对信息技术变革与政府治理转型问题进行了探讨,关注到人工智能技术的发展对政府治理带来的机遇和挑战。在信息技术变革与政府治理转型的复杂关系及作用机制方面,政府的体制、制度、理念等约束信息技术发挥作用。技术与已有的社会构造相互影响,并以一种“复合”的机制推动组织转型［5］,在政府行政理念的创新之下,信息技术才有可能发挥作用［6］。数字技术的积极作用在于新技术革命对信息传播方式、组织管理方式、人类权力关系等产生重要影响,进而成为政府治理变革最深刻的动因［7］。人工智能具有强大治理能力和独特优势,能够控制政府规模、助力政府决策、提升政府效率、加强政府监管等［8］,具有推动政府向智慧政府升级的“赋能效应”［9］,但产生了隐私和数据安全风险、治理责任模糊、算法偏见与算法歧视等问题。现有研究分析了信息技术变革与政府治理转型的关系,探讨了人工智能赋能政府治理转型的重要价值,对潜在风险做了一定的研究,但缺少对不同治理形态中的影响治理模式转型的关键要素的考察,特别是缺少对人工智能场景下,政府治理形态由数字治理向智慧治理转型中关键要素转变及其内在逻辑机理的系统研究。

人工智能等信息技术的发展改变了政府治理的环境,为政府职能转变、公共服务分解、治理参与渠道拓宽及向社会的赋权提供了新的机遇。从技术应用看,人工智能能够促进政府数据融合和资源整合,提高对公众需求的回应性及资源配置的精准性,降低政府行政成本,大幅提高政府治理能力,在现有数字基础设施建设和信息化建设的基础上,实现从数字治理向智慧治理的转变。因此,必须立足于新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要,深入探讨人工智能对政府治理转型带来的机遇和挑战,基于我国当前丰富的实践案例分析其中的逻辑机理、边界限度和实现路径。

二、政府治理的技术变量:数字治理与智慧治理的概念意涵与实践情境

技术变革是考察政府治理转型的重要变量,每一次技术革命都带来人类权力关系本质的改变乃至重构,进而推进政府治理方式的变革［10］。技术变革不仅促进新产业、新业态、新模式的出现和成长,更引发对政府治理能力提升相关问题的关注和研究。数字治理与智慧治理作为政府治理的不同形态,是应对信息技术变革作出的动态调整和主动适配。

(一)信息技术变革对政府治理场景转换的影响

信息技术变革能够带来信息生产、传播方式、处理手段等的革新,达到更高的运行效率、构筑新型的交互关系、产生丰富的技术成果、实现更多的社会价值。其对政府治理场景转换的影响主要包括环境、手段、机制、结构和理念五个方面。

在治理环境方面,信息技术变革催生新的经济形态,加速了经济结构的调整和优化,使人类的生产生活方式发生变化,新业态的出现冲击着政府已有的治理模式。同时,复杂社会问题的产生要求政府实施更加精准、智慧的治理方式。在治理手段方面,信息技术的发展极大地提升了政府治理的效率和效能。“互联网+”提升了政府治理的信息化水平,大数据的应用提高了政府决策的科学性和透明度,人工智能的发展使政府智慧治理成为可能。在治理机制方面,信息技术变革为网络化协同治理机制的构建提供了支撑。网络新媒体的产生实现了政府信息公开由单向发布到双向互动的转变,政务服务平台的建立拓宽了多元治理主体参与公共事务治理的渠道。在组织结构方面,信息技术变革提升了政府治理的效率和效能,降低了政府运作的成本,通过权力和人力资源等的优化重组实现政府层级的扁平化和合理化。在治理理念方面,信息技术变革使政府服务得以细分,不仅能有效地确定政府、市场及社会的边界,还能使满足公民公共服务的个性化需求成为可能,使政府能够践行以人民为中心的发展思想,更好地回应公民的价值需求。

人工智能引发的信息技术变革改变了政府治理的手段,也必然推进政府治理目标的实现。相应地,政府治理场景中各要素的转变需要更加精准、智能、有效的治理形态。然而,信息技术变革也会给政府治理转型带来风险。客观认识信息技术变革产生的多重影响,统筹考虑技术变革、经济社会发展与政府治理转型,实现政府治理体系和治理能力现代化,是我国政府在人工智能时代的必然选择。

(二)从数字治理到智慧治理:政府治理实践的场景转换

1.数字治理:信息时代政府治理转型的必然选择。数字治理是在信息技术蓬勃发展、经济全球化加速及网络社会崛起的背景下产生的［11］,它主要关注的是政府内部业务流程中信息技术应用及在此基础上的政民互动。数字治理产生于信息时代,具有电子化、数据化、信息化的特征。从数字治理的实践向度看,它既强调微观层面在政府内部运行流程及公共事务处理程序中采用电子信息、数据资料等方式,通过数字技术提高效率,也注重宏观层面数字技术的发展对于政府组织规模、结构、功能、流程等的重塑,以及对政府与社会互动机制的影响。我国数字政府的建设是在国家信息化发展战略的背景下逐步进行的,经历了信息化、网络化、社会化和云端化四个阶段,形成了政府结构和治理模式的新形态［12］。数字治理是技术化行政的具体实践,是对现代信息社会的主动适配,是实现政府治理转型的必然选择。它以计算机网络等技术为主体支撑,以技术赋能政府治理为核心目标,在加强数字基础设施建设和提高政府信息化能力的基础上,真正实现工具理性所追求的效率目标,实质是政府本位下的政府流程再造和结构重塑。

2.数字治理与智慧治理的关系:从理论到实践的多维比较。数字治理和智慧治理均是治理理论框架下的同构概念,也是与我国社会主义制度相结合、具有本土化特征的实践形态。从理论演进角度分析,智慧治理是在数字治理基础上形成的新治理形态,其演进和转型主要以技术的突破和变革为基础。结合政府治理场景转换的要素及当前智慧治理的实践探索,可以将数字治理与智慧治理的主要区别归纳为情境、理念、技术、功能、机制和价值六个方面(见表1)。

表1 数字治理与智慧治理的区别

在产生情境上,数字治理是在电子政务基础上形成的全新治理模式,其产生背景与国家信息化发展战略相契合;而智慧治理是近年来才被广泛探讨的,它是国家治理体系和治理能力现代化范畴下的从属概念［13］。在核心理念上,数字治理强调重新整合、以需要为基础的整体主义和数字化变革,更侧重治理工具,即数字化手段［14］,是一种政府取向的信息化应用;智慧治理将人置于治理过程中的核心地位,关注人民的满意度、回应人民的诉求、发挥人民的主观能动性,践行以人为本的理念。在技术支撑上,两者都以现代计算机技术、互联网、大数据等为核心技术,区别在于人工智能的初级技术和高级技术,即狭义人工智能与通用人工智能。核心技术的不同使两者的功能存在差异,依靠狭义人工智能技术的数字治理主要是克服人类的生理限制,以数据和信息的形式实现各个专业领域要素的合理流动,从而优化服务流程、提高服务效率,其功能表现为电子化、数据化和信息化;而依靠通用人工智能技术的智慧治理在此基础上实现对人类智能的模拟和超越,其核心技术是深度学习和自然语言处理,它能够实现对各领域内容的整合和互通,依托历史数据和实时数据的收集与处理,系统考察治理中的各环节和各要素,预估风险及问题的产生,进而提供更为全面、更为精准的服务和信息,其功能表现为前瞻性、精准性和系统性。在参与机制上,数字治理受限于技术因素,更多是政府与其他相关主体的双向互动,智慧治理则能够拓宽公共事务治理的渠道,让相关主体通过多边协调机制实现政策产出和公共治理。在价值层面上,数字治理虽然关注民主、公平等价值的实现,但在实践过程中更多偏向于工具的运用,智慧治理则是在此基础上通过对现有知识的整合、信息的多重反馈、人机互动与融合来追求公共价值的实现。

基于通用人工智能技术而形成的智慧治理具有强大和先进的治理能力。首先,智慧治理具有强大的数据收集、学习和产出能力。依靠强大的数据收集能力,打通不同部门、不同领域的“信息孤岛”,通过机器学习和数据的持续更新,提高政府决策的科学化水平。其次,智慧治理能够有效提升政务服务质量。以问题和需求为导向优化政府服务流程,为公民提供个性化、定制化的政务服务,并通过公民的意见反馈实现政务服务的持续改进。再次,智慧治理能够实现更大范围的协同治理。在推进数据整合和结构优化的基础上实现跨部门、跨领域的合作和协同,构建多元的协同治理机制。最后,智慧治理能够提供丰富的治理工具组合,提升治理效能。各种信息技术的综合运用能够提高政府的服务能力、监管能力和危机应对能力,实现实时监控与反馈、智能分析与预测。

3.走向智慧治理:技术变革下政府治理场景转换的必然要求。从治理实践看,国家治理现代化的要求、解决复杂社会问题的需要、公众在治理体系中的广泛参与及技术变革的催化等因素构成数字治理向智慧治理转型的动力机制。首先,国家治理体系和治理能力现代化要求政府实现治理转型及治理效能的提升。这些要求表现在政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化等方面,而数字治理的技术特性难以满足治理新要求,需要政府运用人工智能等新兴技术实现治理转型及治理效能提升。其次,复杂社会问题的解决需要政府提高治理能力,实现及时、精准、有效的治理。我国社会问题呈现跨区域、跨部门、跨领域的特征,需要动态分析解决。数字治理虽然能够提供大量的数据信息,但不能有效处理这些数据,发现其中的规律和趋势,提供科学和精准的决策支持。智慧治理则能够对数据进行智能处理和挖掘,提供智能化、个性化、场景化的解决方案,更好地解决复杂社会问题。再次,公众参与和社会创新的广泛涌现,为政府治理转型提供了丰富资源和多元主体。公众对政府服务质量和效率有更高的期待和要求,同时有了更强的参与公共事务治理的意愿。数字治理虽然为公众提供了便捷和丰富的政务服务和信息交流平台,但不能充分发挥公众的主体作用,激发公众的创造力和协作力。智慧治理则通过构建开放式、共享式、协同式的平台生态圈,实现政府、企业、社会组织、公众等多元主体之间的深度参与和有效互动,促进资源共享和价值共创。最后,科技革命和数字基建的快速发展,为政府治理转型提供了强大的技术支撑和实践基础。新兴技术在为政府治理提供新的工具和手段的同时,也带来新的挑战和风险。数字治理的技术特性使其难以有效应对技术变革带来的问题。智慧治理则通过建立科技治理体系,加强对技术发展的研判和规制,实现技术与社会的协调发展。

三、从数字治理走向智慧治理:人工智能赋能政府治理转型的逻辑机理

从数字治理到智慧治理,不仅是治理技术手段的革新,也是治理价值理念的变革。智慧治理作为一种基于先进信息技术的现代治理形态,提供了人工智能时代政府治理转型的路径选择。探讨政府治理由数字治理向智慧治理的转型,需要深入考察我国智慧治理的实践探索,本文选取雄安新区“智慧城市”、杭州“城市大脑”和上海“一网通办”作为分析对象,在宏观上把握政府治理运行的外部环境,在微观上厘清不同治理形态中的关键要素,从而梳理和解构政府治理转型的逻辑机理。

(一)情境转换:从信息建设到效能提升的接续演进

治理情境作为探讨治理方式的基础和前提,是包含治理目标、规则、资源、关系、工具等在内的要素集合体,它影响行为主体的价值取向、角色划分、行为逻辑和互动机制,也影响治理系统的运行效率和结果产出。雄安新区、杭州和上海在智慧治理的实践中均考察了时代背景、国家政策、体制机制、技术条件等多重因素的影响,明晰了治理主体行动逻辑和治理方式选择的具体环境和条件。

系统推进体制机制改革和治理体系、治理能力现代化是雄安新区建设的主要目标［15］。在“智慧城市”建设中,雄安新区深刻把握全球化和国际竞争形势,用最先进的理念和国际一流水准进行城市设计,综合运用人工智能技术构建各类城市治理的AI预测推理模型,提升城市的科学化、精细化水平。2020年3月,习近平在杭州城市大脑运营指挥中心调研时强调,运用大数据、区块链、人工智能等前沿技术,推动城市管理从数字化到智能化再到智慧化,是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路［16］。杭州“城市大脑”是在将城市基础要素“数字化”的基础上推进政府职能转变,构建灵活高效的创新机制,应用人工智能技术联通政府的各个治理场景。政务信息化为上海数字政府的建设奠定了基础,在政府网站服务群、大数据公共服务平台建设的基础上深化数据赋能的理念。2018年,上海率先提出“智慧政府”的建设目标,应用大数据、人工智能等技术来提升政府治理的科学化、精细化、智能化水平。

数字治理强调以信息技术重塑政府的业务流程,即关注公共产品和服务供给的“生产端”。智慧治理是在国家治理体系和治理能力现代化语境下产生的,它面临着技术变革和数字化转型、全球化和跨国挑战、社会价值观多元化、公众期望和参与意愿多样化、政府行政的透明化等新型治理情境,其重视公共产品和服务供给的“消费端”。从数字治理到智慧治理的转型意味着政府要有更高的管理能力、更加高效和精准的社会问题解决能力,重视公众个性化、多样化的公共服务需求,切实提高治理的民主性和回应性。在情境转换过程中,人工智能技术能够契合政府治理情境转换的客观要求,也能够适应国家治理体系和治理能力现代化建设的现实需要。

(二)理念嬗变:从政府取向到人民取向的应然回归

在不同历史时期和社会发展背景下,治理理念有不同的侧重点。数字治理是在政府占据社会治理主导地位的基础上提出的,奉行的是政府本位的技术化运用。伴随政府运行的内外部环境变化及治理工具的更新,治理理念从政府取向到人民取向的应然回归是大势所趋。雄安新区、杭州、上海的智慧治理均实现了从政府取向到人民取向的理念嬗变。

雄安新区在建设之初就将“以人民为中心”作为总体规划的核心要求,其“智慧城市”建设也践行以人为本的理念,立足人居、人本、人文的三重维度,既打造一种以信息技术为支撑的“智慧城市”,也打造一种以人民为中心的“人民城市”［17］。杭州“城市大脑”最初是为了解决城市交通拥堵问题,即通过摄像头获取交通流量优化路口时间分配,从而精准识别路况趋势及交通警情。伴随着政府治理理念转变和技术变革,“城市大脑”从治堵向治城转变,以解决人民群众实际问题为导向拓宽智慧治理的应用场景。上海“一网通办”建设的初衷在于打通不同部门的信息系统,解决人民群众办事难的问题,实质就是实现由政府取向到人民取向的理念嬗变。当前,上海打造“一网通办”智慧好办2.0版,依托人工智能服务中枢拓展“AI+一网通办”智能场景应用,方便人民群众“高效办成一件事”。

党的十九大报告确立了“以人民为中心”的发展思想,一方面,体现了政府治理理念以人民的需求为导向,注重解决事关人民群众切身利益的发展问题;另一方面,表明应对各种复杂多变的外部环境和解决错综复杂的社会问题成为政府和相关主体共同的责任和义务,需要真正发挥人民群众的首创精神。因此,从数字治理到智慧治理的转变,必须实现理念嬗变,将真正满足人民群众的需求和利益作为工作的出发点和落脚点。在理念嬗变的过程中,人工智能技术能够整合信息资源,将公众需求呈现,为政府行政决策和政策生成提供支撑,使政府精准地了解公众需求、全面考虑治理中的各种要素、系统地关注社会治理中的新兴领域,从而打破政府服务供给与公众服务需求之间的“藩篱”。

(三)技术创新:从初级阶段向高级阶段的技术跃升

技术创新是推动社会发展进步和政府治理转型的重要基础,也是各国实现现代化进程的重要手段。实现政府从数字治理向智慧治理的转型,要把握技术发展和技术运用的客观规律,推动人工智能从初级阶段向高级阶段的技术跃升,实现技术创新对社会发展的改造、对人民生活的改善。雄安新区、杭州、上海的智慧治理注重对新兴技术手段的合理应用,显著提升了政府治理的智能化、智慧化水平。

雄安新区运用大数据、区块链、物联网等技术构建了以“一中心四平台”为核心的智慧治理硬件体系,实现了城市建设基础信息、智能感知信息和视频监控信息的全覆盖［18］。不同于传统智慧城市只关注某一行业或领域的智慧管理,雄安新区依靠城市计算中心实现基于城市信息模型的全城智慧化［19］。杭州运用神经网络算法和人工智能技术,打造了智慧交通、商业街区、智能亚运等多种应用场景,不断推进人工智能新技术、新产品和新模式的运用［20］,并探索发布“政策超市智能问答机器人”“杭州亚运GPT”等人工智能大模型。上海打造基于互联网、人工智能等技术的智慧化政务服务,“智能帮办系统”通过线上沟通及人工智能自动生成等方式来实现信息填报与申请材料制作。

从数字治理与智慧治理的技术支撑来看, “数字”主要运用的是感测技术、通信技术、计算机技术和控制技术及区块链,侧重于改变流程本身及操控方式;而“智慧”主要是运用物联网、大数据、人工智能等前沿技术,注重人和环境互动的优化,核心是“感知化”“互联化”和“智能化”［21］(P207-208)。在实现技术创新与应用的过程中,人工智能可以帮助政府进行数据分析与预测,找准当前技术应用中的问题和障碍,为政府指明技术改进的方向和路径。同时,其本身具有的自动化流程、智能客服与互动、风险评估和应急响应等功能为政府治理转型提供了条件。

(四)功能转化:从约略运作向精准治理的适时转变

功能转化是实现从数字治理向智慧治理的重要目标。数字治理注重将传统的行政管理和公共服务过程数字化、信息化,侧重于提高政府的整体效率和透明度。智慧治理运用人工智能、物联网等先进技术更好地满足公众和社会的多样化需求,提供更具针对性和精准性的政策和服务。

雄安新区“智慧城市”建设打造的“数字孪生城市”,实现数字城市与实体城市的同步规划、建设运营,通过对物理世界的人、物等要素数字化,实现数据资源的汇聚治理、集中解析、智能调度,有效提升了城市精细化治理水平。杭州“城市大脑”应用大数据分析、机器视觉、大规模拓扑网络计算等跨学科顶尖技术精准识别政府治理中潜在的治理需求,收集社情民意预测需求趋势,实现了由粗放式治理到精细式治理的转变［22］。上海通过建设公共安全、城市管理、社会治理等主题数据库,运用人工智能技术来提高城市治理的精细化水平,“一网通办”重视政府服务的精准研判、精准推送及精准解决率。

在从数字治理向智慧治理的转型过程中,政府治理的功能实现了从“约略运作”向“精准治理”的转变。政府应充分利用人工智能等新兴技术,准确地判断社会问题的根源和影响因素,制定有效可行的解决方案。同时,利用人工智能技术进行大数据分析,对社会经济发展趋势进行精准预测,为决策提供有力支撑。

(五)机制完善:从双向互动到多边协调的机制构建

在互联网技术的初级阶段,政府门户网站建设仅满足了人民的知情权,随着技术逐渐呈现双向沟通的功能,人民群众可以向政府进行咨询,实现了人民群众在虚拟社会中的参政议政［23］。人工智能技术的发展降低了政府与相关主体的沟通成本,推动了多元主体多边协调机制的构建。雄安新区、杭州、上海的智慧治理均构建了多元主体协同治理机制。

雄安新区“智慧城市”依托人工智能技术,搭建智慧化公众参与平台,鼓励和支持社会组织、城市居民参与城市建设和治理行动,打造基于大数据和自动化分析、建议的智能决策辅助平台,构建了合作式智慧治理机制［18］。杭州“城市大脑”通过创新技术架构和组织结构,为其赋能政府整体智治和多元主体协同治理提供基础,形成政府和社会“两端同赋能”的运行模式［22］。上海在“一网通办”建设过程中,开展“千万市民来找茬”活动收集企业、市民对政府治理的意见和建议。同时,上线“一网通办”政务服务“好差评”板块,企业、社会组织、市民等多元主体可以针对社会问题解决、政务服务优化、完善政策措施等建言献策,真正实现社会治理共治共建共享。

在以往的政府治理中,政府与社会之间往往采取“双向互动”的方式进行沟通和协调,由于参与主体有限,难以实现全面、深入、有效的治理。然而,在数字治理向智慧治理转型过程中,政府可以充分利用数字技术,建立更加开放、透明、高效的治理机制,强调跨部门合作、跨领域合作,形成治理的最大合力。政府可以利用人工智能技术,建立多边协调的治理机制,实现政府、企业、社会组织、公众等多方参与的协同治理。

(六)价值实现:工具理性与价值理性的双重实现

智慧治理相较于数字治理,更能实现工具理性和价值理性的双重目标。智慧治理不仅关注运用数字技术和数据分析等工具性手段,更重视价值导向和社会共识,将科技手段与社会价值有机结合,从而更全面、有效地解决复杂的社会问题。

在雄安新区、杭州和上海的智慧治理中,工具理性的实现主要体现运用人工智能、物联网、区块链等技术来提高政务服务和政府治理的效率与质量。在价值理性的实现方面,雄安新区“智慧城市”重视对知识产权及公民的信息数据保护,在城市规划发展过程中统筹考虑生态环境保护与经济社会发展,并重视对传统文化、历史遗产等的保护。杭州“城市大脑”以问题为导向积极回应群众的需求和关切,重视公民在治理中的参与和对政府治理的监督。在确保数据安全的情况下推动形成多元化的数据开放格局,提高政府治理的透明度,同时,围绕共同富裕重大改革,着力提升公共服务水平。上海“一网通办”充分运用人工智能技术以场景应用驱动服务供给创新,打造标准化、普惠化、均等化、智能化的全方位服务体系,加强政策、流程的信息公开,使政府与市民和企业之间的互动更加开放、透明。

在从数字治理向智慧治理的转型过程中,政府注重价值理性,即通过运用人工智能技术实现治理目标的同时关注社会公平、正义、和谐等价值目标。在工具理性的实现上,智慧治理运用人工智能技术,通过挖掘和分析海量信息,实现更精准的数据驱动决策。在价值理性的实现上,智慧治理注重公民的价值观和合法权益。政府在制定政策和推进项目时,重视社会公平、可持续发展、环境保护等价值目标,并通过广泛的公众参与,确保政策制定的合理性和民意的反馈。

综上,从数字治理到智慧治理的转型中,需要关注情境、理念、技术、功能、机制和价值六个维度的统筹推进(见图1),其中,情境和理念主要体现政府治理的目标转变,技术和功能是政府治理过程的转变,相应地,机制和价值是政府治理结果的体现。在这个过程中,人工智能技术的独特优势不仅能赋能政府治理转型,还能成为新型治理形态——智慧治理的核心支撑。

图1 人工智能时代政府治理转型的逻辑机理

人工智能技术的不同发展阶段具有不同的特性,从而塑造了政府不同的治理形态。在政府治理转型中,既要深刻把握人工智能技术由初级阶段向高级阶段跃升的规律,又要主动适应时代背景由信息化发展到智慧化建设的演变,依托政府治理场景转换中各要素的演变实现政府治理的系统转型。

四、人工智能赋能边界:政府治理转型中的技术与伦理问题

政府治理转型过程是包含资源配置、技术应用、制度构建、公众参与、价值实现等要素在内的动态协调过程,需要综合处理多重关系、系统推进配套改革,机遇与风险并存。在人工智能赋能政府从数字治理向智慧治理转型的过程中,新的技术标准、伦理准则、价值观念、参与机制等可能影响转型的进程和效果。因此,需要从理论层面对政府治理转型中的问题和风险进行探析,厘清人工智能赋能政府治理转型中的技术应用、决策辅助、数据安全、民主参与和价值实现边界。

(一)技术应用边界:“技术依赖”导致的政府行政惰性

政府从数字治理向智慧治理转型的首要表现就是人工智能技术在政府治理中的广泛应用。人工智能依托既定的程序和算法,能够避免人的主观因素对治理过程的干扰,生成科学、精准的决策。然而,政府治理中人工劳动逐渐被智能系统所替代,人的参与程度降低、自主性减弱,对人工智能技术的依赖程度加深,导致政府的行政惰性。

所谓“技术依赖”主要指政府在运用人工智能技术时,过度信任技术生成的结果,忽视或放弃自身的判断与责任。一方面,过度依赖技术、追求技术的便利性和效率,而忽视结构条件、制度安排、公众满意等其他复杂因素的影响,导致因行政惰性而引发“目标置换效应”,即追求技术手段的改进而忽视技术运用的目标和价值。另一方面,政府行政行为具有公共权力的权威性特征,一旦由人工智能完全代替政府行政,就会导致政府与公民之间的疏离,过度关注技术而忽视其他问题可能会削弱政府与公众的互信和理解,影响政府治理的有效性及公众满意度。因此,必须客观对待人工智能技术,明确技术应用的边界限度,合理划定技术引入的范围,并以政府治理转型的目标作为技术应用的评价指标,注重技术应用中的制度、政策、人才等其他各方面的配套改革。

(二)决策辅助边界:“算法黑箱”引发的伦理失范

在向智慧治理转型过程中,需要运用人工智能技术进行数据分析、趋势预测、决策辅助等。这些模型的生成涉及大量的参数和计算,加之深度学习的技术特性更为复杂,因而输入的数据与生成的内容之间有着复杂和隐秘的关系,即“算法黑箱”问题,导致决策缺乏透明性、可解释性和公正性。

首先,“算法黑箱”会引发算法偏见与算法歧视。算法偏见主要来源于数据、开发者和算法本身的偏见,而如果算法导致的偏见不经人类审查就会产生算法歧视［24］。以ChatGPT为例,如果训练数据本身就存在社会、文化或其他方面的偏见,那么基于数据形成的模型也将导致偏见。其次,“算法黑箱”导致权力失衡。由于人工智能算法或模型的决策过程和内部机制对公众不透明,使算法拥有过多的控制权和决策权,公众的参与和权益被削弱。最后,“算法黑箱”产生责任模糊问题。人类决策者可能无法追溯或证明人工智能系统的错误或失误,从而无法确定责任主体和责任程度,使人类决策者或人工智能系统的开发者、提供者、使用者等逃避或推卸责任,造成伦理风险的扩散和放大。因此,必须明确人工智能决策辅助的范围和边界,明确决策中的相关责任。同时,探索使用更具解释性的算法模型,引入第三方机构进行算法的监管和审核,并鼓励公众参与算法决策过程,增加更多的信息反馈与沟通互动,增加公众对人工智能决策的理解和监督。

(三)数据安全边界:“数据至上”产生信息安全风险

数字治理和智慧治理是将治理过程中的各要素数字化,依靠大规模的数据实现治理目标。从数字治理向智慧治理的转型,需要更大规模、更多领域、更加精准的数据。挖掘数据、分析数据、发布数据成为政府的常规工作,形成用数据说话、用数据决策、用数据管理和用数据创新的“循数”治理理念［25］。这种“数据至上”的理念,使数据收集、数据处理、结果产出等全过程存在信息安全风险。

首先,“数据至上”会产生数据的过度收集、个人隐私泄露、数据滥用、数据失控等多种问题。在向智慧治理转型过程中,政府在面对复杂的问题和挑战时,可以从大量的数据中获得关键信息,为公共服务的优化、风险管理和危机应对提供支撑。正是数据的多重价值及未来数据资产的不可预见性,导致政府在收集数据的过程中可能存在过度收集的倾向。其次,“数据至上”会加剧政府治理的风险。从信息安全视角看,“数据至上”可能会引发数据泄露和安全威胁,因而要求极低的技术容错率。如果大量的敏感数据集中在一个系统或平台上,一旦被攻击或泄露,就可能导致个人信息泄露、商业机密盗窃和国家安全威胁。最后,数据滥用会对个人权利和社会发展造成众多负面影响。政府应当重视数据运用全过程的信息安全风险,以保护个人隐私、防范安全威胁,并确保数据运作的合法性、公正性和透明度,维护国家安全和社会稳定。

(四)民主参与边界:“技术势差”加剧治理权力的张力

技术变革能够拓宽公民参与公共治理的渠道,提高参与的便捷性。在向智慧治理转型过程中,人工智能技术能够提高信息获取和传播效率,创建多样化的政民互动平台及工具。与数字治理可能产生“数字鸿沟”一样,智慧治理可能因“技术势差”加剧不同治理主体间的张力。

一方面,人工智能技术的广泛应用会导致“技术势差”,即不同个体、组织或国家之间在获取、掌握和应用技术方面的差异和不平衡现象。在公众参与政府治理过程中,“技术势差”表现为掌握不同技术资源的群体参与公共事务的不同机会和能力。缺乏技术能力的群体可能无法有效参与政府决策和治理过程,其对政府运作的建议和意见不能通过相关渠道有效反馈,从而相关主体的利益诉求容易被忽视。另一方面,“技术势差”会加剧相关治理主体权力的张力。技术嵌入带来的赋权功能提高了相关主体的地位,国家运用技术加强对公民的监督,然而公民又运用技术解脱国家权力的监控［26］。这种新型的权力关系挑战了传统科层制的权力体系,出现了基于网络形成的政治空间,加深了社会的纵向分裂,加剧了治理主体权力的张力。因此,政府既要明确公众参与公共事务的边界,规范参与的程序和流程,又要为“技术势差”中的不同群体提供多样化参与渠道,确保民主参与边界的公平性。

(五)价值实现边界:“公共声场”潜在的价值多元困境

在向智慧治理转型过程中,不同群体均可以依托人工智能等信息技术更加自由、畅通地表达自己的观点、价值和利益诉求,参与政府决策和政策制定过程,从而形成“公共声场”,即公众表达观点、意见和建议的空间。一方面,由于我国经济发展水平的提高,人民对于美好生活的向往和要求不断多样化和个性化;另一方面,人工智能等信息技术的发展使政府要面对多元主体的多元价值,为政府治理转型带来新的挑战。

价值实现边界既包括在使用人工智能技术时必须遵循的社会价值观、伦理准则和公共利益等界限,也表明并非所有的公共价值都可以在人工智能技术的运用中实现。“公共声场”不仅会导致信息过载和信息爆炸、滋生谣言和虚假信息,还会使多元利益主体的治理意见碎片化,增加决策制定的难度。广泛的“公共声场”造成政府决策效率的迟缓、多元意见和冲突、信息不对称和偏见等问题。不同利益方之间可能存在权益对立和竞争,各种不同的声音和需求可能无法完全得到满足。从多元价值中寻找代表更多人利益的公共价值非常困难,这种公共价值也难以赢得全体公民的满意。因此,政府需要重视由人工智能技术应用而产生的多元价值困境问题,通过对话与妥协、透明与公开、教育与培训等,增进公共利益、实现公共价值。

五、智慧治理:人工智能治理场景下政府治理转型的实践向度

人工智能技术在为政府治理转型提供全新机遇的同时,也面临赋能国家治理体系和治理能力现代化的时代课题。在此背景下,需要正确认识人工智能技术在赋能政府治理转型中的优势和局限,准确把握技术变革对政府运作的内外部环境所产生的影响,统筹推进人工智能赋能政府治理实现从数字治理向智慧治理转型迭代。

(一)坚持技术祛魅与技术化归相结合,规范智慧治理的技术应用

智慧治理的实现不仅需要充分发挥各种人工智能技术的独特优势,还需要关注技术应用与政策法规、组织制度、人才培养等方面的系统推进。从本质上说,这是对人工智能技术的认识和利用问题。技术祛魅要求客观正确地理解技术的本质和局限,不将技术视为解决问题的万能方案。技术化归强调技术运用与国家制度、法律法规、文化背景、社会价值等相互融合,为技术运用提供良好的发展环境和合理的约束制度。

首先,加强对人工智能技术的研究,分析技术运用的可能性和可行性,厘清人工劳动与智能系统的边界,促进二者的相互协调与融合,通过教育与训练、规范与激励克服政府行政惰性,在技术应用之前开展模拟、探索和试点工作,并根据人工智能的实践成效不断调整工具组合、协调人机配合。其次,要根据政府公共事务的不同特性,探索建立技术应用的“白名单”制度及制定技术路线图。针对常规性、日常性的业务办理工作,可鼓励技术探索和实践;针对事关个人隐私、政府数据、国家安全等领域的事项,应坚持底线思维和谨慎原则,要在充分论证和科学评估的基础上渐进探索与应用。最后,以技术应用效果作为评价技术路径的依据。技术是手段,治理效能是目的。要确保技术的应用适应经济社会发展要求、符合公众利益,真正实现技术造福人类。

(二)强化智能决策与人类决策相融合,提升智慧治理的决策能力

智慧治理中的决策应该是对人类决策的完善及与人类决策更好的融合,而不是对人类决策的完全替代。智能决策依靠数据的分析和建模能够分析更为复杂的社会问题,呈现多样化的因果关系。人类决策更多依靠经验和判断,在综合主客观条件的基础上产生可行方案。在公共事务的治理中两者各有优势、相互补充。

一方面,厘清各自的决策事项和边界,发挥二者的不同优势。数据完备、要素明确、影响可控的决策事项应交由人工智能来完成。涉及人文因素和社会价值的事项,如影响教育公平、民主参与、社会保障等决策事项,应该实现智能决策基础上的人类决策,更多地将情感因素、伦理规范、社会价值纳入决策考量。另一方面,智能决策与人类决策应相互促进、共同发展。人工智能对决策的优化和提升并不意味着人类在决策和治理中的淡出,相反,更应发挥人的主体性作用,不断提升对人工智能决策的应用能力、监管能力,并依托人工智能技术深化人类对复杂社会现象的认识,提升人类决策的能力。

(三)注重数据运作与规范管理相配合,消解智慧治理的安全风险

智慧治理依靠社会海量数据来运作,数据越多越准确,对于问题的分析和判断就越全面、越精准,治理也就越具智慧性。数据运作中的质量和数量影响着治理目标的达成和治理价值的实现。针对因数据而产生的信息安全风险问题,应当从法律和制度层面对数据运作的全过程进行规范和监管,确保数据运作的每一个流程、每一个环节都安全合规。

政府智慧治理中的数据运作过程主要包括目标确认、数据收集、数据管理和数据应用四个环节。目标确认要求根据治理目标确定数据收集的对象、范围、方式等,必须遵循合法性、合目的性原则,严格遵守法律法规和行业标准。在数据收集环节,应当制定明确的信息安全政策,明确数据收集过程中的职责和权限,明确数据的权属、分类和分级,遵循最小化原则。在数据管理环节,根据数据的类型、规模、结构选择合适的存储介质和存储格式,重视数据的加密和脱敏工作,建立安全的网络架构和风险评估系统,加强数据审查和追踪回溯。在数据应用环节,明确数据的用途和使用权限,实施严格的访问控制,加强人员的培训,强化数据应用的监管和审查。因此,只有建立健全数据收集与管理应用的统一制度和规范,确保数据运作的全流程安全合规,信息安全风险才能可控,数据价值才能呈现。

(四)突出政府主导与民主参与相适应,拓宽智慧治理的参与渠道

从人工智能的技术视角看,智慧治理为公众反馈意见、参与公共事务、监督政府行政等提供了便捷的渠道。从公共价值的实现角度看,政府加强与公众等相关主体的协调和互动,有助于公共政策的产出和执行,培育治理情境下的现代公民,对于国家治理体系和治理能力现代化的建设具有重要作用。

在智慧治理中,政府是治理体系的主导者和治理运作的监管者,要在人工智能技术运用基础上改革政民互动的机制、方式和内容,及时、高效、精准地回应公众需求,广泛、全面、完整地收集公众意见,同时不能忽视传统民主参与渠道的升级和完善,确保各类群体均可以参与政府智慧治理。人工智能缩短了政府与公众的权力距离,公众的诉求、建议将直接成为政府治理的重要影响因素,这就要求公众具备参与政治生活的意识和能力。一方面,要重视智慧治理中公民素养的提升和参与水平的提高,依托现代公民的参与和成长持续促进政府治理效能的提升,运用人工智能技术构建民意收集、议题产生、方案形成、需求回应的多元参与机制。另一方面,政府应主动消解人工智能造成的“技术势差”,保障公民参与智慧治理的各项权利,形成合理有效的赋权机制、责任体系和伦理规范。

(五)实现多元价值与统一规范相协调,彰显智慧治理的公共价值

人工智能技术的广泛应用使多元的观点、价值可以畅通表达、及时呈现,这就需要政府平衡和协调不同群体、不同利益、不同价值观之间的关系,以实现公平、公正、可持续的治理目标。依托人工智能技术建立健全智慧治理的制度机制,促进各方的协调合作,从多元价值中析出真正代表最广大人民群众根本利益的公共价值,是政府实现智慧治理的重要课题。

智慧治理依托大数据分析和机器学习等技术,精准关注公众的个性化需求和喜好,是政府实现以需求为导向、以人民为中心的智慧治理的基础。然而并非所有的需求都能符合公共利益,并非所有的价值都具备实践基础。一方面,政府要运用人工智能技术加强与不同利益主体的对话和交流,尽可能多地将多元主体的价值诉求纳入政府治理目标,促进智慧治理的价值提升。另一方面,政府要深化对公共性的信仰和坚守,依托人工智能的智慧分析,综合考虑政府治理的价值目标与现实情境,从多元主体的多元价值中找寻智慧治理的最大公约数。在多元价值的合理追求和公共价值的统一规范中,不断培育和提升公民精神,建立统一的制度规范和协商路径,引导多元主体共同实现智慧治理的公共价值。