在财政紧平衡状态下助力财政资源统筹的审计思路和方法

2023年12月中央经济工作会议提出，积极的财政政策要适度加力、提质增效，这为做好2024年财政预算工作指明了方向。在财政持续紧平衡状态下，统筹好各类财政资源，集中财力办大事，是实现积极财政政策提质增效、更可持续的重要保障，是落实国家重大战略任务的财力保障。加强财政资金统筹力度，主要通过强化“四本”预算统筹、增量与存量资源统筹、深化预算管理制度改革等方式实现。作为宏观调控的重要“工具箱”，审计要立足经济监督定位，充分发挥“经济体检”作用，当好国家财产“看门人”和经济安全“守护者”。笔者结合多年的审计实践，从以下几个角度分析审计助力财政资源统筹的思路和方法。

一、促进非税收入应收尽收

非税收入在我国财政收入中占有重要的份额，非税收入顺利收缴是完成财政收入目标任务的关键环节，对财政资源统筹起着举足轻重的作用。审计应加强非税收入监管，促进非税收入应收尽收、应缴尽缴。

一是关注将非税收入作为调节财政收入“蓄水池”，影响财政收入的真实性。非税收入收缴实行电子化管理后，非税收入执收单位开具非税收入电子缴款书，缴款人将款项缴入财政指定的非税专户，再由财政统一将非税收入分批缴入国库。为完成收入任务或达成“税收占比”等考核要求，财政部门根据预算收入完成情况来控制非税收入缴入国库的进度，达到调节预算收入进度和库款水平的目的。在预算收入完成情况好时，延迟缴入、跨年度缴入国库甚至将非税收入违规退库；在预算收入收缴任务吃紧时“寅吃卯粮”，以丰补歉超调入库。审计应重点关注非税收入缴入专户的时间和最终缴入国库的时间差及各非税专户年底资金结余情况，遇到非税收入退库情况时仔细甄别，督促财政部门将截留在非税专户的非税收入尽快上缴国库。

二是关注违规截留、坐支、挪用非税收入，影响财政收入的完整性。审计应重点关注未完成非税收入收缴电子化改革的执收单位，收取非税收入后将资金滞留在本单位实有资金账户，或者将非税收入收费权限下放到所属事业单位、企业或社会团体，致使财政资金脱离财政监管。关注非税执收单位未执行“收支两条线”的规定，直接坐收坐支或将收缴的非税收入挪用于发放职工福利、弥补公用经费开支等情况。审计应将这些单位近年来收取的非税收入金额进行增减幅度对比，结合非税收入收缴途径和缴库时间，有异常情况的可调取相应银行账户流水和非税收入账目进行审查，找出执收单位延压、截留的非税收入和已经挪用的非税收入去向。

三是关注违规缓征、减免非税收入，造成财政收入流失。按照现行规定，非税收入的缓征、减免必须经过具备相关审批权限的部门批准同意，如未经国务院或财政部批准，执收单位不得减免政府性基金；未经财政部和省、自治区、直辖市财政部门批准，执收单位不得减免行政事业性收费等。审计应重点关注对不符合条件或未经批准的缴款人缓征、免征非税收入行为。例如地方政府或非税收入执收单位出于招商引资等目的，擅自制定和收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支财政奖励，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入、城市建设配套费等为落户企业变相减免各项应征收的财政收入，损害了营商环境，不利于建立公平竞争的市场经济环境。江西省财政厅颁布规定，2023年起事业单位经营服务性收入不再作为政府非税收入管理且不再上缴国库，有的事业单位擅自把一些行政事业性收费转化为经营性收费，或采取抵扣、降低收费标准的办法少收非税收入，造成财政收入流失。

二、促进国有资产收益足额上交

国有资产是党和国家事业发展的物质基础和重要保障，国有资产收益亦是国家财政收入的重要组成部分。加强对国有资产形成的收益及时、足额上交财政的审计监督，对强化资产使用效能、国有资产保值增值，促进财政统筹有重要意义。

一是关注国有企业未按时足额上交收益，影响国有资本经营预算收入的完整性。2024年1月，国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》，要求完善国有资本收益上交机制，及时足额申报和上交国有资本经营收益。国有资本经营收益包括应交利润、股息红利、国有产权转让收入、企业清算收入等。审计应重点审查财政部门对国有企业名录管理情况，政府全资、控股、参股的国有企业是否应纳尽纳；是否根据行业、企业类型等分类分档确定国有资本收益上交比例；国有资本收益是否足额纳入财政预算，是否按照要求应交尽交，有无违反“收支两条线”等问题。由于部分国有资本经营收益是按企业税后利润的一定比例收取，通过企业相关收入、成本、利润等财务数据和实际上交的收益进行比对，审查有无通过关联企业隐瞒或转移收入，虚增成本或费用等方式导致企业利润数据不真实。并深入剖析国有资本收益未及时上交的原因，找出体制机制的问题，例如是上交比例较高未兼顾企业自身发展，税后利润分配不及时等，影响收益上交的时间和金额；或者存在违法违规操作，例如企业重大投资未经过“三重一大”集体决策且造成投资亏损；资产出售未按照规定程序进行审批，导致回收价值不公允等，影响国有资本上交。

二是关注行政事业性国有资产收入未足额上交，致使财政收入流失。重点关注行政事业单位在出租、出售、出让、置换、报废报损等处置国有资产过程中获得的资产处置收入，包括：租金收入、出售收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入、拆迁补偿收入、保险理赔收入、转让股权和土地使用权收益等是否按照有关规定做到应交尽交；相关单位或个人是否存在少收、不收、截留、坐支、隐匿、挪用、侵占、私分国有资产出租或处置等收益行为。审查行政事业单位利用国有资产对外投资时是否按国家有关规定进行资产评估，是否明确股权及其相关权益管理责任，对外投资取得的股利、红利、利润等收益是否上交等问题，保证国有资产的完整和安全。

三是关注推动闲置资产盘活，最大限度提高财政资源配置的效率。审查资产管理部门是否将资产管理嵌入财政预算管理的核心环节，是否按照规定通过摸清底数、建章立制、规范流程、合理调剂、推进资产共享共用等方式，管理和盘活闲置的国有资产。通过比对资产配置数量和人员编制数量，调查超编制配备资产情况。审查行政事业单位公物仓建设情况，对于单位长期低效运转、闲置、超标配置等资产，是否实行集中统一管理、统一调拨；对于老旧资产，是否通过资产功能挖潜、修废利旧，最大限度实现资产的剩余价值。通过审计推进闲置资产充分利用和调剂共享，以存量制约增量，以增量调整存量，提高国有资产使用效能，节约财政资金。

三、促进盘活存量资金

盘活存量资金并将其统筹使用，是加快财政支出进度、支持经济增长的有力举措。审计应加大盘活存量资金的监督力度，唤醒“趴窝”的财政资金，并依规统筹用于经济社会发展亟需支持的领域，提高财政资金使用效益。

一是关注财政统筹结转结余资金不到位，影响财政资金绩效。审计重点关注财政结转结余资金收回统筹情况，例如：人员类支出和公用经费支出当年未用完是否全部收回；一般公共预算结转两年以上的资金是否作为结余资金管理，补充预算稳定调节基金；政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入的30%部分是否调入一般公共预算统筹安排使用；上级财政资金、专项转移支付资金结转两年以上的，是否交回财政统筹安排使用；项目完成、变更或项目提前终止后，不需要继续支出的资金是否作为结余资金管理收回财政等。部分财政部门为了完成支出进度考核任务，将年度未安排使用或没有用完的资金，通过实拨方式转入实有资金账户形成以拨代支，或者以暂存款的方式虚列支出，审计应通过延伸审查资金流向、性质、年限、结存规模等，发现此类资金滞留形成“二次沉淀”情况。

二是关注部门结转结余资金统筹不充分，影响部门资金使用效益。审计调取部门年底结转结余类科目，筛选预算结余及结转两年以上的无支出需求、不具备支出条件的资金是否交回财政统筹安排使用。审查年底部门实有资金账户中余额较大且闲置多年的资金和长期挂暂收暂付款科目形成的各类“呆账、坏账”，例如未及时办理竣工决算造成基建项目资金结余，未退回的工程质保金等各类保证金，长期结存在部门而未及时清理，该上缴财政的未及时上缴。

四、促进部门落实、落细“过紧日子”

党中央、国务院高度重视“过紧日子”政策的落实，多次强调各部门“坚持勤俭办一切事业，各项支出务必精打细算、讲求绩效”，并从法规制度层面提出了刚性要求、划定了明确红线，目的是为财政资金使用提质增效布好局，把有限的财政资金花在“刀刃”上。

一是关注各部门是否从源头上遏制住了奢靡浪费财政资金的现象，从严把控支出关口。审计关注各部门近几年非重点、非刚性的一般性支出，如会议费、培训费、差旅费、“三公”经费等是否真正做到压减；主办的庆典、晚会、论坛、展览、纪念会等大型活动是否经过审批且列入了预算；是否加强办公用房资源合理配置和节约集约使用，停止了新建、扩建、改建、迁建、购置楼堂馆行为等，督促预算部门切实做到厉行节约、反对铺张浪费，扎紧“钱袋子”。

二是关注财政预算编制的精准性及执行的规范性，推动财政支出精打细算。审计关注财政是否坚持量入为出，以收定支的原则，从严从紧科学编制预算。通过审查预算年度内指标调整、调剂、指标追加等情况，分析预算编制是否科学、合理。通过审查财政、各部门年初预算编制情况，例如基本支出和项目支出预算编制是否有依据、内容是否细化到具体部门、项目及科目，分析预算编制的精准性；审查预算指标执行率和年底资金结转结余情况，分析预算支出标准过于宽松等问题。审查预算资金是否优先安排“三保”支出、其他民生保障支出、地方政府债务还本付息支出和中央、省、市确定的重大政策、重要改革和重点项目支出。关注财政和部门预算执行情况，围绕财政资金流向，审查各部门日常公用经费和项目支出的真实性、合法性，是否存在无预算和超预算安排支出、预算调剂事项随意性大、滥发津贴补贴、虚列支出等违规使用经费问题，促进各预算部门严格执行财经纪律，规范财政支出审核审批程序，严厉遏制奢靡浪费的现象产生。

五、促进深化零基预算改革

实施零基预算改革，是深化预算管理制度改革的重要内容，是加快建立现代财政制度的有效举措。零基预算的核心内涵是在编制预算时，打破预算基数概念，根据发展实际需要和财力可能，分轻重缓急核定各项支出。全面实施零基预算有利于政府统筹预算安排，打破财政支出固化格局，优化财力配置。

一是关注预算支出标准体系建设情况。重点审查财政部门是否在人员经费、公用经费、通用项目、专用项目等多维度建立了支出标准体系，实现人员经费按照在职在编人员定额标准据实编制，日常公用经费按不同单位类型分类分项确定的人均物均标准编制，项目支出按标准测算等，实现所有预算支出有标准可依。审查是否建立支出标准动态调整机制，对基本支出，根据履职需要、市场价格、实际支出水平等情况，动态调整完善基本支出标准体系；对政府年度重点保障事项，要按照重点保障清单，根据支出政策、项目要素及成本、财力水平、实际执行情况等，调整项目支出标准，提高预算管理的科学化、标准化水平。

二是关注项目库建立和管理情况。审查是否遵循“无项目、不预算”的原则，通过调取一体化管理系统中项目库入库清单，审查预算支出是否全部以项目形式按人员类、运转类、特定目标类纳入预算项目库。审查项目入库信息是否清晰反映立项依据、项目内容、支出需求、经费测算等，是否合理确定分年支出计划，对无具体支持对象的待细化、待分配项目和准备不充分的概念性、框架性项目，是否一律不得入库。审查入库项目是否按照项目轻重缓急、成熟度和成本效益等情况实行分级管理。审查财政及部门是否及时对项目进行清理，对于政策已到期、目标已完成、或不再具备执行条件的项目，是否一律清理退出，从源头上加强预算监控，努力提升财政资金使用效率。

六、促进全面实施预算绩效管理

全面实施预算绩效管理，是贯彻落实“花钱必问效、无效必问责”和强化预算绩效监督的根本要求。审计应对标建成“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理总目标，促进财政及预算部门着力打造“事前、事中、事后”有机衔接的预算绩效管理链条。审查对新出台重大政策、项目和专项资金是否落实事前绩效评估机制，对立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等重要指标是否进行了重点论证，财政部门进行预算审核时是否将评估结果作为预算安排的重要参考依据。审查是否将项目库绩效目标的设定作为预算编制的前置条件，绩效目标是否符合国家法律法规、中期财政规划设定，指标设置是否科学、清晰、合理。是否做到对未提交绩效目标或者与绩效目标脱节的，一律不得纳入项目库安排预算。审查相关部门对实施期超过规定年限的重大政策、项目是否实行全周期跟踪问效。审查部门对所管理的预算资金是否开展事中绩效监控、事后绩效自评工作，通过调取部门或三方出具的绩效评价报告，关注绩效目标是否按期实现，绩效评价结论是否符合实际情况。审查是否真正建立并实施了绩效评价结果运用机制，将评价结果作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据，对执行进度慢、绩效实现效果差的项目，调减或取消下一年度预算安排。审查绩效信息公开力度，着力推动绩效目标、绩效评价结果向社会公开，通过接受社会各界监督，倒逼部门绩效管理责任落实，提高财政资金使用绩效。

（作者单位：吉安市审计局）