“两商衔接”何以推动基层治理有效

摘要：在推动国家治理体系和治理能力现代化的进程中，基层协商民主扮演着关键角色。L县“两商衔接”的实践，有效融合政协协商与基层协商，促进基层治理现代化。该模式依托组织架构创新、议题精准选定和功能明确定位，构建起松散耦合的组织结构，既保持制度的规范性，又赋予实践的灵活性，充分匹配基层社会的治理复杂情境，有效发挥政协委员的自身优势，提升协商质量，推动基层社会的有效治理。L县的实践为基层协商民主的深入发展和治理能力提升提供了新思路和实践经验，对实现社会主义协商民主的系统性优势具有重要参考价值。

关键词：两商衔接；基层治理；松散耦合；政协委员

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.06.007

一、问题的提出

党的二十大报告将“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”确立为我国到2035年发展的总体目标之一，如何推动国家治理现代化成为新征程上的重要命题。基层协商作为社会主义协商民主向基层的拓展与延伸，是推进国家治理现代化的手段。[1]因此，探讨基层协商在国家治理现代化发展中所发挥的功能及其作用机制，具有重要的理论与现实意义。在经验层面，诸如“民主恳谈会”“党群议事会”“四议两公开”“村民说事”等多种基层协商形式在实践中取得了良好的效果，农村基层社会逐渐形成了多元主体互动合作和民主共治的良性态势。[2]但是也有研究发现，基层协商也存在协商不规范、形式化、[3]被动参与等多种问题，[4]基层协商民主难以真正发挥有效作用。[5]

人民政协作为我国基本政治制度中的重要力量，其在基层协商民主中的作用近年来受到高层的充分重视。[6][7]全国各省市区政协积极推动政协协商与基层协商有效衔接，探索政协协商与基层社会治理相结合的有效途径和方法，创新打造出了许多富有地方政协特色的履职品牌。[8]整体而言，政协协商与基层协商衔接的讨论已经开始逐步深入，但是相关研究侧重于分析政协协商与基层协商有效衔接的意义、[5]有效路径等，[9]较少有研究对政协协商与基层协商衔接的组织特征进行分析，对政协协商与基层协商的衔接推动基层社会治理的机制也缺乏应有的关注。

由于政协协商与基层协商分属两种不同的协商形式，无论是主体、内容、过程还是结果方面，两者都有着很大的区别，[10]相互独立又相互影响的政协协商与基层协商如何实现有效衔接，两者的衔接会形成何种组织特征，以及这种组织特征如何赋能基层协商，实现基层社会的治理有效？本研究将利用安徽省L县的案例，对以上议题进行初步探讨。作者团队于2021年11月对L县进行了实地调研，期间访谈了L县“两商衔接”的主要策划者，后期在该县政协的支持下，作者团队对该县的部分乡镇、村进行了走访、座谈，并获得了大量的田野调查素材。

二、文献综述

基层协商民主制度是我国全过程人民民主制度体系的重要组成部分，也是回应基层治理困境、提升基层治理效能的有效方式。[4]在实践中，基层协商民主无论是对基层矛盾纠纷的化解，还是对基层社会公共利益的塑造都有着重要意义。基层协商民主在取得重大成就的同时也面临着一些问题和挑战，如协商主体参与意识不强、[11]协商能力欠缺、[12]协商制度不健全等，[13]这些问题在一定程度上限制了基层协商民主的发展活力。如何有效推动基层协商民主的发展，并充分发挥其制度优势并赋能基层治理，是我国协商民主实践无法回避的基本命题。自党的十八大以来，随着我国社会主义协商民主理论的不断深化，逐步强化各种协商渠道之间的协调与配合，已成为完善社会主义协商民主体系的核心环节。政协协商作为专门的协商平台，具有制度完备、形式成熟、联系广泛、位置超脱等特点，使得政协协商与基层协商衔接的实践推进相对显著，而在推动社会治理重心向基层下移的新时代，两种协商的优势与不足又有较清晰的互补性。[7]因此，政协协商与基层协商的有效衔接成为全社会高度关注的议题。

目前学术界有关政协协商与基层协商的研究主要集中在两个层面。第一个层面是从理论层面对政协协商与基层协商的有效衔接进行分析。从必要性上来看，政协协商向基层拓展是全过程人民民主的基层实践和探索。[14]作为专门的协商平台，政协协商“一方面是唯一能与国家政权和公民社会直接产生制度化联结的协商形式，在协商民主体系建设中起到模式示范作用；另一方面在制度层面引领着协商民主体系的成长”。[15]因此，在新时代背景下，面对经济社会的转型和基层社会利益多元化的挑战，政协协商衔接基层协商是政协协商发挥其专门协商平台优势，打通民主协商“最后一公里”，找到“最大公约数”的需要。对基层协商而言，政协协商所具有的制度优势、组织优势以及地位优势为引领基层协商民主建设提供了政治保障，[16]同时，人民政协在参与基层协商民主建设的过程中，能够将各种公共治理领域重大关系（要素）控制在合理的范围内，促进多元互动、多方互助、多层合作，这对于推动基层决策科学化民主化，规范基层群众的协商行动等具有积极意义。[17]

第二个层面的研究则主要是通过案例分析的方式，对政协协商与基层协商衔接的实践及其治理效果进行考察。对于人民政协是否能够提升基层治理水平，目前学界存在一定争议。

一种观点认为，人民政协可以通过调整自身融入基层的方式提升基层治理效能。例如，有学者深入剖析了某市“有事好商量”的协商机制，指出人民政协通过与党政部门通力合作，有效地生产社会治理空间、塑造共同的场域情景机制、规范社会治理主体行为，从而提高了基层治理效能。[18]另有学者对某省“有事来协商”平台的实践进行考察，发现政协通过搭建协商平台、广泛征集协商议题、明确协商程序，发挥了政协在基层社会治理中的积极作用。[19-20]还有学者对宜昌市人民政协的经验做法进行了深入研究，指出人民政协可以通过搭建载体、建立群众参与制度以及完善群众反馈机制三个方面实现自身向基层延伸，进而化解基层矛盾，提升基层治理效能。[21]

另一种观点指出，尽管理论上通过创新人民政协融入基层治理的方式能够提升治理效能，但是受到现实因素的限制，其功能的发挥面临部分受阻的情况。例如，有学者从技术论的角度出发，分析了某市政协“码上议”的运行机制，发现以信息技术为手段创新政协开展基层协商的方式，能够实现对协商民主运行全过程的有效赋能，但也存在着“数字鸿沟”“沉默的螺旋”等信息技术带来的负面效应。[22]另有学者考察了某市“社会治理网格化+政协云”的实践，指出合法性机制、赋能机制、内驱机制构成了技术强化人民政协介入社会治理的独特机制，这些机制对人民政协能否运用技术介入社会治理，以及介入社会治理的深度与广度产生直接影响，但是技术融入政协履职的限度问题、顶层设计问题、技术有效性问题等仍是制约政协职能有效发挥的障碍。[23]此外，还有学者对某县人民政协“协商在一线”的治理实践进行了研究，认为基层人民政协在国家治理现代化中具有重要价值，但是仍存在“组织悬浮”“中梗阻”“老龄化”以及过度“精英化”等困境，导致其在参与基层治理时无法发挥预期效用。[24]

通过以上的分析，我们可以发现，现有研究充分肯定了政协协商与基层协商衔接的必要性，但依然具有进一步推进的空间。首先，已有研究在探讨政协协商与基层协商有效衔接的必要性时，往往忽视了这种衔接背后深层的作用机制。虽然认识到政协协商向基层拓展是全过程人民民主的基层实践和探索，但对于政协协商与基层协商有效衔接的具体实践路径和操作细节，研究仍然不足。其次，现有文献中对政协委员在基层协商民主建设中的作用分析不够深入。尽管政协委员作为人民政协履职的主体，具有广泛的外部联系、多元化的交往渠道以及丰富的信息资源，但其在基层治理中的具体角色和作用尚未得到充分挖掘。本研究将通过对L县“两商衔接”的实践考察，分析两种不同的协商形式如何有效衔接以推动基层社会的有效治理。其中本研究将特别关注的有效衔接的组织特征，并探讨这种在这种组织特征之下，政协委员在基层协商中的作用、形式。

三、L县“两商衔接”实践

L县为A省A市的下辖县，全县共有128个村（社区），人口约为65万。随着L县社会经济的不断发展，L县基层治理情境也日益复杂化。L县在水利灌溉、人居环境、集体经济发展以及中心村建设等方面矛盾频发。特别是近些年来，随着乡村振兴战略的推行，大量资本进入基层，基层社会治理日益复杂化，其中部分问题可以通过基层协商民主的形式予以妥善解决，但是部分问题因涉及跨村协调或者涉及专业性的知识，或者因基层缺乏有效的资源。因此，如何协调关系、引导主体有序参与基层治理成为亟待解决的难点问题。在此背景下，L县于2020年出台《关于推进政协协商与基层协商有效衔接的意见》，通过广泛开展“两商衔接”，搭建协商议事平台，创新性地引导政协委员参与基层治理，政协委员通过自身专业的能力与广泛的社会关系网络，赋能基层协商民主，推动了L县基层社会的有效治理。

自L县开展两商衔接工作以来，建立了各乡镇、街道和经济开发区协商议事平台11个，村社区协商议事平台128个。按照“众人的事众人商量”原则，各级各类协商议事会议围绕多层次多方面的议题先后开展了370余次协商议事活动，解决了包括土地流转、河流治理、招商引资、土地开发、乡风评议等一批事关发展、民生和事关群众切身利益的问题。L县“两商衔接”工作的有效开展，为实现基层社会治理现代化，巩固拓展脱贫攻坚成果，实现乡村振兴有效衔接提供了有力支撑。同时这一创新路径也大幅提升了群众获得感、幸福感和安全感。下面本文将从组织架构设计、协商议题选定、功能定位三个方面对L县两商衔接实践进行深入分析。

（一）组织架构设计

“两商衔接”首先要解决的问题是衔接的方式问题。如图1所示，L县在党委领导下，成立全县基层协商民主建设工作领导小组，小组下设“两商衔接”指导委员会。其中，基层协商民主建设工作领导小组牵头搭建基层“两商衔接”平台——基层协商议事会议，主要职责为：联络各类基层协商主体、组织开展各级各类协商议事活动、平等协商辖区内的公共事务；“两商衔接”指导委员会的主要职责为规划、指导乡镇、村（社区）、企事业单位开展协商民主建设工作，对基层协商力量进行有效培训，对基层协商推进情况进行考核调度。

政协协商与基层协商的衔接涉及两个不同治理组织的联合。这两个组织都具有独立的身份、功能和利益追求。“两商衔接”作为一个治理整体，部分地统合了两个组织共同的功能优势、利益目标，又保持了各自在原有组织的身份与工作方式。L县按照“不建机构建机制”的工作思路，创设委员履职小组、各种协商平台等载体，将政协委员纳入整个基层治理的结构之中。在这个过程中，L县“两商衔接”的组织安排并没有破坏政协原有的组织结构，因此政协并没有失去其身份的独立性，在不需要进行协商议事活动时，人民政协的身份是政协指导组、政协活动组，只有在需要开展协商议事活动时，政协委员才作为协商成员介入基层协商。并且在政协履职过程中，政协协商并不是替代基层协商，而是依赖政协自身优势为基层协商进行助力和搭台。也就是说，政协协商和基层协商虽然在协商过程中保持合作，但是二者在协商活动外是分离的，这使得政协协商与基层协商的衔接具有一定的相对独立性。

从另一方面看，人民政协与基层的合作是一种组织行为，它需要发挥组织整体的优势和力量。因此在组织架构上，二者需要建立稳定且持续的联系枢纽。L县的“两商衔接”按照“请上来、走下去”的工作思路，积极推动政协委员下基层。在L县的案例中，“请上来”指的是邀请基层代表参加政协的协商活动，使其能够充分表达基层民众的意见和诉求；“走下去”则是推动政协委员深入基层，了解民生民意，为基层提供有针对性的建议和支持。通过这种“请上来、走下去”的工作方式，政协与基层的协作不仅能够加强双方的联系，还能够为基层的发展提供有力的支持。

（二）协商议题选定

政协协商与基层协商的衔接，在处理基层矛盾的过程中，通过划分责任边界，在保持各自独立性的同时又能够在适时的场域进行合作。二者在各自擅长的协商领域进行组织安排，在维持衔接组织本身稳定性的同时又能够最大程度发挥协商组织效能。

在协商议题的选择方面，L县政协协商聚焦于跨村、跨组、跨乡镇等基层协商无法解决的问题，而对于村民间的私人纠纷等基层协商能够解决的矛盾则不属于基层协商议事会议的议题范畴。这也就是说，“两商衔接”所针对的议题主要是公共事务而非私人事务的协商。

为确保协商议题的精准实施，L县政协协商工作报告提出，在调研协商过程中，遵循“六议、五不议”的协商工作原则。“六议”包括：群众反映强烈，迫切需要解决的热点、难点问题；公共设施的使用管理问题；困难群众、弱势群体的帮扶救助问题、重点工作的落实问题；群众利益之间产生矛盾的问题；集体资产的管理使用问题；其他涉及多数居民利益的重要的公共事务和公益事业问题。“五不议”是指：法规政策不能议；职责内容不需议；已成共识不用议；家长里短不要议；无理事由不提议。

人民政协参与基层协商的意义及其参与方式在L县的协商议题的选择过程中得到了充分体现。从中我们可以看出，政协并非介入所有基层协商的事项，而是有针对性地、有选择地参与。在协商涉及基层自身难以解决的问题时，政协的介入显得尤为关键。从协商议题的选择来看，“两商衔接”的协商议事会议议题呈现出“有所议，有所不议”的特点。

（三）功能定位

在“两商衔接”的过程中，政协协商与基层协商之间秉持着“政协搭台，基层唱戏”的协同关系。“政协搭台，基层唱戏”概括了L县政协协商与基层协商衔接过程中双方的功能定位。“政协搭台”指的是人民政协作为专门的协商机构，利用其组织优势、制度优势和地位优势来搭建协商平台，为基层协商提供制度保障和支持。而“基层唱戏”则意味着基层组织和群众在这个平台上发挥主体作用，参与到协商民主过程中，解决实际问题。

由于乡镇一级没有设立政协组织，因此在L县“两商衔接”的过程中，人民政协的功能发挥并不是通过组织的整体下沉，而是将协商权力交给基层自身。人民政协的作用在于搭建“两商衔接”平台，即乡镇协商议事会议，其功能在于为基层协商工作订立发展规划、组织协商活动、指导协商工作，推动基层协商活动规范化。例如，L县协商议事会议的协商主体包括协商的议事会成员、利益相关方代表，以及与议题有关的其他人员，在政协的指导下，其各类协商主体都按照规范化的程序被生产。

协商议事会议成员由组织推荐、联名推荐、自荐等形式产生，经同级党组织审核通过，原则上在15—30人之间。乡镇、村（社区）、企事业单位协商议事会议成员产生要履行书面报批程序，推荐人选要有推荐意见和同级党组织审批意见；利益相关方代表由各利益相关方推荐或委托，报同级协商议事会议审定。每次协商议事活动，利益相关代表人数不少于总人数的50%；与协商议题有关的其他人员，由同级协商议事会议指定，或报上级协商民主建设工作领导小组邀请相关专家及职能部门人员参加。

在我国社会发展的过程中，基层矛盾的复杂性日益凸显，涉及民生、治理、服务等方方面面。基层协商是我国民主政治的重要组成部分，其功能主要在于围绕当地居民切身利益的公共事务和公益事业开展深入协商。作为对基层群众需求掌握最精确、信息最完备的层级，基层协商能够针对性地解决当地实际问题。面对居民反应强烈、迫切需要解决的实际困难问题和矛盾纠纷，基层组织者和参与者能够充分运用自身优势，促使各方利益在协商中达到均衡。

四、L县“两商衔接”中的松散耦合结构

本研究认为，L县“两商衔接”之所以能够有效推动乡村治理，是因为其设定的制度框架使政协协商与基层协商形成了一种松散耦合的组织结构。这种松散耦合结构具有制度化与灵活性两个层面的特征，使其能够根据乡村治理特定的情境进行匹配。

已有研究指出，当基层矛盾涉及多个部门、多个领域，仅仅依赖政协协商无法化解时，人民政协往往通过松散耦合的介入模式参与基层事务。[25]可见，松散耦合理论为我们提供了一种独特的视角来考察政协协商与基层协商的衔接机制。进一步的研究揭示，人民政协介入基层协商后，具有聚合分散化群体利益诉求能力、专业人士的智力优势以及为民众意见发表与平等交流打造公共平台的能力。[26]“松散耦合”这一概念源自行为科学，后来被引入心理学和组织行为学领域，成为组织学的主流理论。[27]学者R.BeeKun指出，松散耦合是一种强调关系模式的概念工具。[28]松散耦合关注的是元素之间相互依赖关系的松散性，其重点在于关系变动的过程而不是事物本身。[29]具体而言，松散耦合理论表明，在组织系统中某些元素之间既相互依存又相对独立。其中“松散”是指其要素之间会自发地进行改变因而能够产生灵活性；“耦合”是指其要素之间相互链接因而能够产生稳定性。这种松散耦合的结构使得组织既能够灵活应对外部变化，又同时保持内部的稳定性和连贯性，形成了一种动态平衡的状态。[30]也就是说制度化与灵活性是松散耦合结构的主要特征。

L县政协协商与基层协商的有效衔接，推动了乡村社会有效治理。从制度化的角度来看，L县相对完整的组织架构与协商流程，构成了松散耦合结构的基础。L县通过明确政协和基层协商的功能定位，建立了一套既相互独立又相互协作的组织架构。这一架构允许政协在保持自身独立性的同时，有效地介入基层协商，提供必要的指导和支持。

在协商流程方面，L县制定了详细的协商规则和程序，确保协商活动有序进行。这些规则涵盖了协商议题的选择、协商主体的确定、协商过程的组织以及协商结果的执行等各个环节（表1）。

通过这些制度化的设计，L县确保了协商活动的规范性和有效性，同时也为政协协商与基层协商的有效衔接提供了保障。这一方面能够使政协协商与基层协商的衔接有了合法性的保障，另一方面保证了政协协商与基层协商的常态化，而非基于个别委员的不定期走访等。

灵活性是松散耦合结构的另一重要特征。L县在实践中展现了高度的灵活性，能够根据乡村社会治理的实际需求和具体情况，调整协商议题和协商方式。这种灵活性不仅体现在对协商议题的快速反应上，还体现在协商方式的创新上。L县鼓励基层协商主体根据实际情况，采取灵活多样的协商方式，如座谈会、研讨会、听证会等，以提高协商的实效性和参与性（表2）。

例如，Y镇在推进土地整治项目时，由于涉及多个村民小组的利益分配，项目推进遭遇阻力。乡镇干部迫切需要找到一个各方均能接受的方案。为了解决这个问题，Y镇利用“两商衔接”平台，采取灵活协商方式，组织了一系列的小组讨论和现场调研活动，让村民能够直观地了解项目的好处，并参与到决策过程中。最终，通过灵活的协商方式，项目得以顺利推进，村民的利益得到了妥善照顾，同时也为乡村的可持续发展打下了坚实基础。

五、松散耦合结构下政协委员参与基层协商的角色比较

政协协商与基层协商的衔接是人民政协以跨部门合作的方式引领基层治理变迁的一种新型治理模式。那么L县的“两商衔接”的实践究竟如何推动了乡村社会的治理有效？本研究认为，其中的关键是“两商衔接”的松散耦合结构的制度化与灵活性，一方面保证了政协委员常态化的履职，另一方面也使得政协委员能够以更为灵活的方式参与到基层协商中，充分发挥政协委员自身的专业特长与优势资源，为基层治理赋能。这充分体现L县“两商衔接”实施以来政协委员在基层协商中所扮演的不同角色。

（一）中立的第三方：维持利益主体信任平衡

L县基层协商议事会议的进行需要利益相关方代表、协商议事会成员以及与协商议题有关的其他人员共同参与。其中政协委员作为协商议事会成员，承担客观中立的第三方职责，在协商过程中保持中立的第三方立场，对基层协商过程进行指导与评估。已有研究肯定了第三方在整合群众利益诉求、向民众解释政府政策以及提升民众对政府政策认同度的作用，第三方模式已经被视为社会矛盾化解的新型路径。[31]基层矛盾产生的重要原因之一个体与组织之间缺乏有效的对话机制。政协作为中立的第三方，它适时的介入能够促进冲突双方的有效沟通，提高双方对冲突方案的承诺和满意程度。[32]对于个体与组织的关系而言，一方面，分散的个体利益需求需要被吸纳进统一的评判体系下，通过秩序化、标准化的方式进行研判。另一方面，对于组织制定方案的过程、目的、依据，需要向个体以在地化的方式解释，提升个体对组织本身的认同感，从而达到相互理解的目的。

例如，LQ乡的爱国主义军事教育基地建设项目已经被外包给某科技有限公司，但是项目建设涉及两个村民组的土地、山场以及坟地等问题，一时难以解决，村党总支研究决定到乡协商议事会议共同协商解决。在协商时，政协委员就爱国主义军事教育基地落户的意义、对乡村两级的贡献以及前期征求群众及双方代表意见和形成的解决方案进行了说明，最终协商达成一致。

从身份关系来看，政协委员是村民与承包商利益对立关系外的其他人员，是代表客观中立立场的第三方。但是，并不是任何一个对立关系外的第三方都能获得信任与认可。政协委员有其自身独特的身份优势，其扮演的角色是信任的传递者。在村民看来，政协委员是切实为村民考虑的，是站在村民一边的上级，因此比较信任政协委员。在外包公司看来，政协委员是解决企业面临问题、诉求的帮扶人，是对他们工作的支持者，因此愿意信任政协委员。在协商过程中，政协委员一方面将获得的村民信任传递给外包公司，另一方面将获得的外包公司的信任传递给村民。由此，政协委员作为中立的第三方，将原本互不信任的外包公司和村民链接在一起，共同促成了协商议题的解决，维持了协商议题涉及主体的利益平衡（图2）。

（二）技术专家：助推协商提质增效

提升基层治理效能需要提升基层协商的质量，而基层协商质量的提升需要巩固包括协商主体、协商程序、协商规则在内的协商系统的搭建。[33]已有研究从协商资本的培育角度出发，通过分析干部、专家介入基层协商的案例发现，干部、专家的参与基层协商能够让居民更充分地参与发言、提问、沟通等协商环节，在这个过程中，居民的观点也更能够得到主持人或政府的关注，并影响参与者的投票和决策形成。[33]由此可见，专家的介入对于提升基层协商的质量具有积极效用。而政协协商与基层协商衔接的松散耦合特性正是赋予了政协委员的技术专家身份，使政协委员能够在基层协商中发挥规划、指导、培训、考核的作用，从而提升基层协商的有效性和可行性。

首先，在规划层面，作为技术专家的政协委员能够结合自身专业知识和行业经验，对基层协商的发展制定出更具针对性和可行性的规划。这不仅有助于提高基层发展的效率，还能确保规划的实施质量。其次，在指导层面，政协委员的技术专家身份使得他们能够为基层工作提供专业指导。在实际操作中，他们可以发现并解决技术难题，推动基层工作的顺利进行。再者，在培训层面，政协委员可以利用自身的技术优势，为基层工作人员提供专业培训。这将提高基层工作队伍的整体素质，为基层发展储备人才。最后，在考核层面，政协委员作为技术专家，能够对基层工作的成果进行科学、客观的评估。这有助于激发基层工作者的积极性，同时为后续工作提供有益的反馈。L县SX村WT组村民与土地承包商Y关于土地承包发生矛盾。WT组村民先以口头协议的形式，将土地以每亩300元的价格承包给Y8年，但是未满8年的情况下，WT组村民又以合同制形式将土地以每亩500元的价格承包给土地承包商H，因与Y的口头协议难以指证和租金增加，多方争执不下。L县政协和村两委对此事高度关注，决定就此议题开展民主协商。政协在协商前期，安排协商议事会议成员，为协商活动开展做好各项准备和调查工作，包括组织WT组村民召开小组会，综合群众意见，并选出村民代表参加协商议事会；二是联合村两委人员、乡国土所人员共同对WT组土地承包情况进行了全面核实清理；三是邀请乡派出所、司法所负责同志解读相关法律法规。最终协商各方围绕各自利益展开协商，并达成一致意见。协商完成后，政协委员持续跟进协商成果的落实，确保土地在播种黄金期前全部耕种完成。

从上述案例中，我们可以看出，政协委员在协商前期进行指导规划，对协商过程中可能出现的问题进行预判和防范。在协商后期，政协委员能够跟踪工作落实情况，并进行考核。政协委员作为协商技术专家介入基层协商，有效提升了基层协商的规范性和科学性，进而推动基层协商质量的提升以及协商成果的转化和落实。

（三）资源链接者：构建基层治理生态圈

协商作为一种重要的决策方式，各方面的协商资源支持对于提高决策实施的效率和质量具有重要意义。人民政协作为广泛联系社会各界的重要组织，其履职过程就是人才资源、信息资源和智慧资源统合发力的过程。[34]政协协商与基层协商的松散耦合意味着政协委员并不是代替基层进行协商，而是为基层协商打造通道。政协协商与基层协商的衔接目的在于通过政协的助力，基层协商的过程能够更加科学高效。这就促使政协委员在基层协商的过程中发挥自身链接资源的优势，从而实现为基层协商助力的目的。也就是说，政协协商与基层协商的松散耦合特性赋予了政协委员资源链接者的身份，从而为基层协商的顺利进行搭桥牵线。

例如，L县TL村在6000亩高标准农田的项目施工期间，村民组与施工方因为一条总长400米的坝顶路高度问题存在意见分歧。该道路是两个自然村的交通要道，关乎两个自然村所有村民的出行问题。现在因施工方挖机平整时未准确掌握高度，导致坝顶高度低于原定基准。施工方认为道路硬化后能够达到原定基准，不愿增加土方总量。这导致施工方与村民各持己见，僵持不下，严重影响了项目的施工进度。通过“两商衔接”平台，政协委员发挥了资源链接者的重要作用，通过一系列精心策划的行动，有效地推动了项目争议的解决。面对坝顶路高度的分歧，政协委员迅速行动，不仅邀请了具有相关专业知识的委员参与协商，为道路建设和水利工程提供了宝贵的专业意见，还积极协调相关部门，确保项目符合政策要求，并争取到了必要的政策支持和资源。此外，政协委员还组织了一场多方参与的协商会议，邀请村民代表、施工方、镇水利站和公路站等相关部门共同参与，为解决分歧搭建了一个开放而有效的沟通平台。

基层协商是一项复杂的工作，涉及的利益方众多且利益关系复杂，仅仅依靠基层自身的能力，可能会面临缺乏专业知识和资源，无法充分了解问题的各个方面和影响因素等困境。相较于基层，政协委员具有丰富的资源和专业知识，能够提供更全面的信息和意见。从上述案例中我们可以看出，政协作为一个综合性组织，还拥有广泛的社会联系和资源渠道，通过邀请协商委员、群众代表、施工方、相关部门等各方参与协商，有助于实现不同利益方之间的多方沟通与链接。总之，政协委员在参与政治决策、贡献智慧的同时，还能够充分发挥自身资源链接者的优势，有效整合各方资源，为基层协商和基层治理构建良好的生态圈。

（四）政协委员在基层协商中的多重角色与作用比较

在L县的“两商衔接”实践中，政协委员通过松散耦合结构的制度化与灵活性，有效地参与了基层协商，推动了乡村社会治理。本节将对政协委员在基层协商中的三种主要角色进行详细阐述，并比较它们的特点（表3）。

政协委员作为中立的第三方，其角色定位是客观中立的协调者，主要作用是促进冲突双方有效沟通，维持信任平衡。在实施方式上，他们通过协商调解，作为信任的传递者。目标导向是解决矛盾，达成共识。例如，在LQ乡爱国主义军事教育基地建设协调案例中，政协委员发挥了关键作用，通过协商解决了村民与承包商之间的利益冲突。

政协委员作为技术专家，其角色定位是专业知识的提供者，他们的主要作用是提供专业指导，提升协商质量。实施方式包括规划、指导、培训和考核。目标导向是提高决策的科学性和有效性。在SX村土地承包矛盾案例中，政协委员利用自身专业知识，为村民和承包商提供了法律与政策指导，有效推动了问题的解决。

政协委员作为资源链接者，其角色定位是资源整合与链接者，主要作用是构建治理生态圈，提高决策效率。实施方式涉及搭建协商平台，组织多方会议。目标导向是构建多方参与的治理网络。在TL村高标准农田项目中，政协委员通过链接各方资源，为项目的政策协调与资源争取提供了重要支持。

通过上述分析，我们可以看到政协委员在基层协商中发挥了不可或缺的作用。他们不仅作为中立的第三方协调利益冲突，还作为技术专家提供专业指导，以及作为资源链接者构建治理生态圈。这些角色通过松散耦合结构的制度化与灵活性运作，精准地匹配了乡村社会高度复杂的治理情境，从而有效推动了乡村社会的治理（表3）。

六、总结与讨论

本研究通过对L县政协协商与基层协商衔接的实践进行考察发现，“两商衔接”之所以能够推动基层社会有效治理，其关键在于“两商衔接”所形成的松散耦合结构，这种结构既保持了政协协商的制度优势，又赋予了基层协商必要的灵活性。松散耦合结构通过制度化确保了协商活动的规范性和有序性，通过灵活性则确保了协商活动能够适应乡村治理的具体情境，从而有效赋能基层协商。政协委员在这一结构中扮演了中立的第三方、技术专家和资源链接者的多重角色，这些角色的发挥显著提升了基层协商的质量和治理效能。

基于本文的研究，L县政协协商与基层协商衔接的松散耦合特性体现在以下方面：首先，组织架构设计是松散耦合系统形成的基础。两商衔接在组织架构设计上“和而不同，亲而有间”的特征，考虑了政协协商与基层协商的关联性和独立性，保证了在组织整体协调的前提下，政协协商与基层协商又能独立运作。其次，协商议题的选择是松散耦合系统中各部分协同工作的关键。在协商议题的选择时，协商议事会“有所议，有所不议”的特征，一方面注重针对性和实用性，确保议题能够切实解决实际问题；另一方面还考虑到政协与基层的专业领域和特长，最大化利用两者在议题讨论中的优势，为组织整体目标的实现贡献力量。最后，功能定位是松散耦合系统能否顺利运作的重要保障。两商衔接“政协搭台，基层唱戏”的功能定位特征，一方面明确了政协与基层的职责和权限，使其在组织中发挥特定的作用；另一方面也注重组织内外部资源的整合，充分利用各方优势，从而提高组织整体的运作效率。这种松散耦合结构赋予了政协委员的多重身份，包括中立的第三方身份、技术专家身份、资源链接者身份。这三种身份可以在不同的场域下各自发挥作用，也可以在同一场域下同时存在并产生交互作用，从而提升基层协商的质量与水平。政协委员作为中立的第三方，能够在原本互不信任的组织或个人之间搭建起信任的桥梁，从而促使协商更加有效，进而维护参与协商的各个利益主体的实际利益。政协委员作为技术专家，可以结合自身专业知识和行业经验为基层协商提供专业的指导和建议，提升协商的科学性和有效性。政协委员作为资源链接者，可以有效整合各方资源，为基层协商与基层治理构建良好的生态圈。基于政协委员三种身份的作用，政协协商能够充分赋能基层协商，从而实现基层的有效治理。

协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。它所具有的广泛性、多层性的特征，使得如何协调不同的渠道，发挥社会主义协商民主的系统性优势以实现社会治理有效，成为当前全过程人民民主在实践过程中需要解决的重要问题。在协商民主中，基层协商具有特殊地位，习近平总书记特别强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”人民政协是“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”，充分发挥其优势作用，以适当方式介入基层协商，有利于推进基层协商民主建设，完善我国基层治理体系，提升治理能力现代化水平。如何实现政协协商与基层协商的有机衔接、推动协商民主建设向纵深发展，是当前一个值得深入研究的新课题。本研究对L县“两商衔接”实践的考察也正是这一方向的努力，未来需要更精细的理论探讨与实践分析，以期为我国更为广泛协商民主体系建设提供理论支撑与实践参考。

说明：本文系国家社科基金一般项目“新型农村集体经济的联村发展模式与基层生产共同体研究”（24BSH049）、安徽大学社会与政治学院研究生科研项目（SZCXSHS202404）的阶段性研究成果。

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How Does the \"Two Consultations Connection\" Promote Effective Grassroots Governance—A Case Study of L County's Practice

Hu Wenjing， Jin Wenlong

（Anhui University， Hefei 231200， China）

Abstract： In the process of advancing national governance system and governance capacity modernization， grassroots democratic consultation plays an essential role. The practice of \"Two Consultations Connection\" in L County， relying on innovative organizational structure， precise selection of topics， and clear positioning of functions， has built a loosely coupled organizational structure that maintains institutional standardization while also providing practical flexibility， fully matching complex governance circumstances at grassroots level. The practice in L County has proven that the Two Consultations Connection can fully leverage the multiple roles of CPPCC members， enhancing the quality of consultation and promoting effective governance at the grassroots level. This model offers new ideas and practical experience for the in-depth development of grassroots consultative democracy and the enhancement of governance capabilities， and has significant reference value for realizing the systemic advantages of socialist consultative democracy.

Key words： Two Consultations Connection; grassroots governance; loose coupling; CPPCC Members

■责任编辑：王明洲