长三角一体化战略下区域治理体系的现代嬗变与创新转型

摘要：地方治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，自改革开放以来发生了深刻变革，从改革开放初期的探索改革确立地方政府组织机构，到新世纪初期的深化改革提出服务型政府建设，再到新时代的纵深改革推动治理体系和治理能力的现代化，地方治理实现了从统治向治理、从管制向服务、从单一向多元的现代化转变。江苏省江阴市作为“科学发展的先行者”，近年来以江苏省县域集成改革试点、社会主义现代化县域示范试点等为契机，积极主动融入长三角一体化战略，不断创新治理逻辑、重塑治理结构、整合治理资源，开启地方治理体系现代化的新变革，对新时期推动区域治理创新发展、构建现代化地方治理体系、更好地发挥政府在长三角一体化发展中作用具有重要借鉴意义。

关键词：长三角一体化；地方治理；江阴

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.06.008

随着中国特色社会主义进入新时代，长三角一体化发展已进入最有利的窗口期，而中央将长三角区域一体化上升为国家战略，更是为长三角区域的发展带来了前所未有的历史性机遇。长三角一体化不仅是区域合作的一体化，更是高质量发展的一体化，需要域内各地方政府充分发挥政府职能作用，积极构建区域内现代化治理体系，实现政府行为在不同政府主体之间的互认。江苏省江阴市作为苏南模式的发源地，近年来江阴借助江苏省县域集成改革试点、江苏省社会主义现代化县域示范试点等契机，通过创新治理逻辑、重塑治理结构、整合治理资源等治理变革，不断推进地方治理向现代化迈进，从江阴的地方治理视角观察当代中国地方治理体系的现代嬗变以及长三角一体化战略中如何更好地发挥政府作用具有重要实践意义，对新时期推动区域治理创新和现代化城市发展具有重要理论和实践意义。

一、改革开放以后地方治理体系的历史轨迹

地方治理是现代治理理论所倡导的多元式、参与式、分权式等理念的主要实践场域。现代意义上的中国地方治理可追溯至清末民初，自孙中山先生提出“天下为公”之后，中国一直致力于寻求走向现代化的有效治理路径，尽管在20世纪初期中国地方治理遭到了侵略战争的严重损害，但在新中国成立之后尤其是改革开放以来，中国地方治理通过不断变革创新逐渐恢复兴起、发展纵深。

（一）地方治理体系变革的滥觞——改革开放初期确立地方组织结构

在新中国成立初期，受国内外诸多因素影响，当时地方政府的管理机制主要借助的是苏联模式，强调集中权力和计划经济，中央政府和地方政府主要是呈现为单项的命令和服从关系，但是相比苏联而言，各地方政府的权力相对更分散一些。1978年肇始的改革开放，不仅是一次充分释放政府活力、发挥政府职能的改革过程，也是一次有效激活市场动力、发挥社会自主性的改革过程，而这一时期也正是地方治理逐步兴起、地方治理体系探索变革的重要时期。改革开放之后，中国掀起了一轮新的行政体制改革，逐步确立了现代地方政府的组织架构和体系流程，并通过《宪法》《地方组织法》的修订，明确了中央和地方的职权关系，认可了地方政府的主体地位，赋予地方政府一定的经济社会管理权限，既极大地释放了地方政府的经济主体活力，也一定程度上激活了地方政府治理发展的内生动力。在这一时期，国内不少城市也纷纷开启地方治理的转型与改革，推动了一系列体制机制改革，基本确立了基层社会组织的基本框架，构建了具有一定体系性的社会治理的新格局，各城市社会活力和组织活力也逐渐得到释放。与此同时，在全国范围政府机构改革的浪潮下，不少地方政府也开始着眼于精简机构、缩减编制等体制改革，不过这一时期尚未触及政府职能的深层次转变，基层社会自治还处于较低水平，政府、社会、市场之间的关系尚未厘清。

（二）地方治理体系变革的推进——新世纪初期开启服务型政府建设

1992年，邓小平的南方谈话正式确立了市场经济的主体作用，不仅让市场机制在经济发展的活力得到充分释放，也逐步推动了地方治理体系市场主体的形成和治理体系的变革，这一时期也是地方治理体系不断探索变革的重要转型时期。随着市场经济的快速发展，新世纪初期我国居民的生活水平也得到快速提升，而公共产品和公共服务的需求开始日益凸显。因此，党的十六大明确提出要“完善政府社会管理和公共服务职能”，地方政府开始将职能重心转移到提供社会管理和公共服务上来，逐步完成了建设服务型政府的理念转变。这一时期，不少城市的政府职能开始逐渐由过去的“管理型”向“服务型”转变，包括江阴在内的一些先进县（市）、区抢抓服务型政府建设机遇，主动转变政府职能、提高政府服务质量，通过创新政府购买服务、提供政策舆论引导等方式，组织和利用社会各类资源，实现政府与企业和群众的良性互动，涌现出一批如“苏南模式”“珠江模式”等地方创新发展案例，但总体看来，虽然这一时期地方政府治理的水平有了较大突破，但在治理的手段方式、体制机制、思维理念上仍需进一步突破，政府、社会、市场、人民之间的关系也需进一步厘清。

（三）地方治理体系变革的纵深——党的十八大之后走向现代化转型

江阴市作为长三角区域内的重要城市之一，其地方治理实践在党的十八大之后发生了显著变革，走向了现代化转型。这一转型不仅体现在治理体系的结构和运作方式上，而且反映在治理理念和治理能力的全面提升上。从政策导向上看，江阴市坚持以人民为中心的发展思想，强化服务型政府建设。在长三角一体化战略的指导下，江阴市政府积极对接上海的发展溢出效应，加强与周边城市的交流合作，共同推进区域治理体系和服务能力的现代化。江阴市在推动地方治理体系变革中注重顶层设计与地方实际相结合。通过深化“放管服”改革，简政放权，转变政府职能，提高行政效率。同时，积极探索基层治理的有效模式，如新型城镇化下的社区治理、乡村振兴战略的实施等，不断优化治理结构。江阴市强调科技创新在地方治理现代化中的支撑作用。依托长三角区域内雄厚的科技资源，江阴市加大智慧城市建设力度，运用大数据、云计算等信息技术提升治理效能，实现信息共享和数据联动，推动政务服务向数字化、智能化方向发展。此外，江阴市在社会参与和公众利益表达机制上也进行了有益尝试。鼓励社会组织、企业和公民参与公共事务管理，发挥社会监督作用，构建共建共治共享的社会治理格局。同时，通过公开透明的政府决策和公共服务平台的建设，增强群众的获得感、幸福感和安全感。在环境保护和绿色发展方面，江阴市坚持生态优先的原则，将生态文明建设纳入地方治理体系。严格控制污染物排放，推行清洁生产，努力实现经济发展与环境保护的双赢。江阴市在党建引领下推动地方治理体系变革，加强党的建设新的伟大工程，确保党始终总揽全局、协调各方，发挥党组织在地方治理中的核心领导作用。

二、长三角一体化战略中江阴地方治理体系的现代重构

长三角一体化战略中如何更好地发挥政府作用，关键在于打破各地行政壁垒，尤其是要主动拆除、取消各种行政壁垒和潜规则，让渡部分行政权力，要让政府行为不越位、不缺位，构建现代化的地方治理体系。江阴作为科学发展先行者，经过改革开放四十多年的治理发展，一种既体现现代社会治理特征又富有江阴地方特色的现代地方治理体系已初步形成。特别是在江阴被选定为江苏省内唯一的县级行政区域进行全面综合改革的试点之后，该市以系统整合为核心导向，将行政管理体系的改革作为整个综合改革计划中的开局之举。这一战略举措的实施，标志着江阴在全省范围内率先迈出改革的第一步，再次推动江阴地方治理体系的现代重构，也为全面深度融入长三角一体化搭建了坚实基础。

（一）治理逻辑——现代建构、体系重塑

纵观中国地方治理体系的嬗变过程，尤其是江阴地方治理的现代化演进，可以发现国家治理体系或是地方治理体系变革演变过程中都遵循着一定的内在逻辑。首先是国家与社会关系的互动逻辑。国家与社会的二元化思想最早由黑格尔提出，马克思在黑格尔理论的基础上进行批判继承，认为国家从社会中产生，又会最终回归到社会，国家与社会的关系是由统一到分离再到融合的过程。江阴的地方治理体系变革也一直围绕着国家与社会关系的互动框架中进行，由地方政府机关代表的国家权力早在20世纪中后期便率先发展乡镇企业，推动“苏南模式”的大放异彩。同时，又启动了企业产权制度改革，通过对资本经营模式的创新探索，带领江阴的乡镇企业和民营经济逐步异军突起，从而成就了独树一帜的“江阴板块”。江阴目前作为江苏省唯一的县域集成改革试点城市，在全国率先试点强镇扩权改革，形成了以徐霞客镇为范式的改革试点成功镇。其次是政府与市场互动的逻辑。在经济结构的调整与改革中，政府与市场之间的互动关系始终是一个核心议题，这种关系的性质和动态直接影响着体制改革的深度与广度。政府，作为人类社会文明进步到一定时期后的必然结果，承担着维护市场秩序、促进资源合理分配等重要职能，市场是人类发现的资源配置的有效自发形式。在改革开放之后，国家层面让市场在配置资源中发挥了更大作用，而江阴也紧抓改革开放的机遇，较早地认识到市场的作用，正确地处理了政府与市场的关系。一方面，结合自身的发展特点抢占市场机遇，逐步减少政府对资源的直接配置、对市场的管理干预；另一方面，积极为企业创造优良公平的市场环境，提供市场无法提供的公共产品和服务，理顺各治理主体间的合作关系，推动政府和市场的良好互动。最后，在遵循国家与社会、政府与市场关系的基础上，顺应经济社会发展和地方治理的内在规律，推动地方治理体系的现代重塑。

（二）治理结构——横向重组、纵向放权

国家治理体系是由一系列治理制度架构而成的一个复杂系统，治理结构是构建现代化治理体系的重要组成部分，也对政府治理的高效与否起着至关重要的作用。江阴市长期以来一直致力于打造科学高效的政府治理结构，尤其是进入新时代以后，借助集成改革和社会主义现代化试点等契机，掀起新一轮的现代化行政体制改革。横向重组方面，江阴市通过加强与长三角区域内其他城市的协作联动，突破传统的行政区划限制，促进了资源共享和优势互补。江阴市在区域规划、产业发展、环境保护等多个领域与周边城市建立了紧密的合作关系。例如，江阴与上海、苏州等城市共同制定区域发展规划，协调产业布局，共同打造具有国际竞争力的城市群。这种跨区域的协作模式，不仅优化了资源配置，还促进了区域经济的整体提升。在纵向放权方面，江阴市充分利用上级政府下放的权力和政策自主性，灵活制定和实施了一系列符合地方实际的发展策略。市政府根据本地经济社会发展的特点，采取差别化的政策措施，推动了经济结构优化升级和产业转型。同时，江阴市加强对基层政府的指导和支持，提升基层治理能力，使基层政府能够更好地响应民众需求，提供精准、有效的公共服务。为了适应横向重组与纵向放权带来的治理结构变革，江阴市不断推动制度创新和机制建设。建立区域协调发展机制、跨区域公共事务管理机制及区域市场一体化机制等新型治理工具，以应对传统治理模式在一体化进程中遇到的挑战。这些机制的建立，为区域内各要素的自由流动和高效配置提供了有力保障。

（三）治理资源——多维整合、多元协同

大数据及现代信息技术的创新和应用为政府治理带来了深刻的变革，对政府的治理理念、治理方式、治理结构均产生了重要影响。江阴市在推进地方治理体系变革的过程中，始终秉持与时俱进的理念，不断追求创新与完善。该市致力于打造以大数据作为关键支撑的智慧政府框架，旨在通过智能化手段优化治理效率。在这一战略布局下，江阴市首先着手利用大数据技术对资源进行整合，细致梳理并联通了各类数据资源，有效解决数据分散、重复以及冲突等问题，成功构建了包含统一事项库、企业库、人员库、投资项目库、电子证照库等在内的多个资源数据库。进一步地，江阴市还积极探索“互联网+”的应用，创造性地开展村级医疗互助新模式。这一模式将补助流程、村民报销、资金管理等环节全部实现标准化和线上化操作，极大地简化了以往繁琐的手工操作流程，减少村民因报销而产生的往返奔波，同时也降低了村民获得救助时的交易成本。这种高效、便捷的服务模式因其显著的成效，已经被全国上千个村庄所借鉴和推广，展现了江阴市在地方治理现代化道路上的引领作用和影响力。其次是通过网格化管理创新治理，按照“横向到底、纵向到边”的思路，在全市共划出三级网格，打造出“市指导、镇街主抓、村社区负责”的三级联动管理机制，网格化管理平台汇聚了全市所有相关部门的各类事项，实现基层治理的全域联动和多元协同，形成“快、细、全、专”的网格化管理系统，构建规范有序、全程可控的网格化业务操作体系。

三、长三角一体化战略下地方治理体系的创新展望

当前正处于长三角一体化战略的重要历史机遇时期，面对人民群众诉求日益多元、区域发展竞争日趋激烈的局面，更加需要进一步创新地方治理模式、提升地方治理水平，全面深度地融入长三角一体化发展进程。江阴地方治理体系的现代重构不仅为推动国家治理体系和治理能力现代化贡献鲜活的地方治理经验，也对区域内省区市如何更好地发挥地方政府作用、融入长三角一体化进程中具有一定的启示作用。

（一）革新治理思维，树立多元化、法治化、精细化的治理理念

针对当前推进长三角一体化存在的区域发展不平衡、行政壁垒矛盾突出等现实困境，迫切需要区域内各级政府积极革新治理思维、创新治理理念、打破体制机制障碍。传统的地方政府治理理念往往滞后于地方政府治理的实践，因此地方政府的治理理念需要摆脱过去“头痛医头、脚痛医脚”“人走政息”“救火队员”等治理困境，而是要寻找和重构能适应地方治理实际的现代化治理理念。一是要树立多元化的治理理念。传统的治理思维往往把地方治理的主体单纯地看作是地方政府，而忽略了广大人民群众、社会组织、企业等主体，随着市场经济的发展和民主政治的深化，需要打破传统的一元主体思维，将群众、社会组织、企业等主体融入基层治理领域中，发挥公共参与的多元协同治理作用。例如，江阴市创新实行的网格化治理，打造“一长五员”网格员队伍，全员参与共治，正是多元协同治理理念的生动体现。二是要树立法治化治理理念。传统的治理过程中常常会出现治理主体法治意识淡薄、官本位思想为主、缺乏契约观念等问题，这些无疑对社会治理的创新发展起到一定制约作用。因此，地方政府需要强化法治意识，认清自身职能定位，形成正确的权力观念，构建廉洁清明、公平公正的法治化治理生态，提高法治治理的综合水平。在江阴市的行政体制改革中，特别是在授权与赋能方面，该市始终遵循着一条清晰而务实的路径——“江阴急需、市县同权、法律许可”。在这一原则指导下，江阴努力做到“在不违背法律规定的基础上，尽可能地下放权力，应当下放的权力全部下放”，通过这样的方式，成功构建了一个权力与责任相匹配、科学且规范的新型市镇（街道）园区权责体系。江阴还强调了树立一种精细化的现代化治理理念的重要性。这种理念的转变，从传统的“社会管理”模式向更为先进的“社会治理”模式的转变，不仅反映了地方官员在治理观念上的深刻变化，也标志着地方治理实践从过去的粗放式、经验式管理，向更加精细化、高效化的现代治理模式的有效演进。这种转变旨在通过更精确的治理手段和方法，实现社会管理的高效化和科学化，以满足公众对美好生活环境的期待和需求，推动社会的持续和谐发展，这就要求地方政府在治理过程中要摸清实际情况、厘清工作思路，努力突破治理过程中的重点难点，为人民群众提供更加多样化、个性化的服务，提高人民群众的获得感和幸福感。例如，江阴市近年来推行的基层治理“一张网”、业务办理“一窗办”、政务服务“一门式”等改革，也都是治理理念现代化转变的生动体现，不仅为人民群众真正的解决了实际困难，也有效推动了地方政府治理理念的变革与发展。

（二）深化改革力度，处理好政府与市场、社会、人民之间的关系

在全面深化改革的过程中，如何处理好政府、市场、社会、人民之间的相互关系始终是发展中的重要课题。一方面，政府在治理过程中要发挥一定的主导作用，为市场主体的与社会组织提供更多的空间与舞台。随着全球化的日益深化和中国经济社会的发展转型，中国在国家治理方面将面临更加复杂的挑战，为了应对全球化治理过程中的各类复杂问题以及全面深化改革的顺利实施，各地方政府需进一步加强政府间的合作程度以及顶层设计的能力水平，对于各个地方的治理可以从横向和纵向治理体系入手，设计具有地方特色的改革路线图，并在时间和空间两个维度上制定地方改革的时间推进表，同时还需对治理体系作出不断的渐进性调适，提高改革的系统性、精准性和高效性。[8]另一方面，政府在改革过程要坚持以人民为中心，打造更有利于为人民群众服务的现代化治理体系。地方治理改革的目的最终是为人民谋福祉。因此，在新时代的现代化地方治理体系构建过程中，必须处理好党和政府与人民群众的关系，要从当地群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，让地方治理的改革成果更多地惠及更多的地方百姓。例如，江阴市在改革中紧紧围绕实现县域治理体系和治理能力现代化的根本目标，针对当前县域治理中普遍存在的治理难、办事难、集成难等共性问题，构建集政务、治理、救助、生活、安全为一体的现代化地方治理体系，集中体现了改革的系统性、整体性、协同性和以人民为中心的治理理念。

（三）创新治理方式，构建具有地方特色的现代化治理体系

江阴市作为江苏省的经济强市，其地方治理的现代化探索不仅对于本市的发展具有重要意义，也为长三角区域治理提供了可借鉴的经验。在构建具有地方特色的现代化治理体系过程中，江阴市注重创新治理方式，以适应不断变化的经济社会发展需求。要以信息技术为依托，创新智能化、数字化的现代地方治理模式。随着互联网、大数据、人工智能等新兴技术的发展，人类的生产、生活方式发生深刻转变，信息时代人民群众的公民意识也逐步觉醒，这些都推动和倒逼着治理方式、治理观念的转变，在创新构建地方治理体系中要充分挖掘新兴信息技术在动态化治理、个性化服务、智能化服务等方面的优势，以数字治理为基础、信息化技术为支撑，打破信息壁垒、统筹各方资源，积极探索构建新型社会服务管理体系，不断推进社会治理的变革步伐，积极打造现代化的地方治理新格局。在推动治理现代化的同时，积极探索社会治理多元化。江阴市政府鼓励社会组织、企业、公民等多方参与公共事务管理，形成共建共治共享的社会治理格局。通过公—私伙伴关系（PPP）模式，引入民间资本参与公共基础设施建设，既缓解了政府财政压力，又提高了项目运营效率。此外，江阴市还注重发挥社区的作用，推动社区自治，使居民能够直接参与到社区事务的治理中来。法治是现代治理的基石，加强法治建设，依法推进治理体系和治理能力现代化。通过完善地方法规，加强行政执法和司法保护，保障公民权益，维护社会公平正义。同时，江阴市注重提升公务员的法律素养和依法行政能力，确保政府行为合法合规，提高政府公信力。

说明：本文系2023年无锡市委党校系统研究课题阶段性成果。

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Modern Transformation and Innovative Transformation of Regional Governance System under the Integration Strategy of

the Yangtze River Delta

——Analysis Based on Local Governance Practices in Jiangyin

Kong Jianhan

（Jiangyin Municipal Party School of the Communist Party of China， Wuxi 214413， China）

Abstract： As an important component of the national governance system， the local governance system has undergone profound changes since the reform and opening up. From the exploration and establishment of local government organizational structures in the early stages of reform and opening up， to the deepening reform in the early 21st century proposing the construction of a service-oriented government， and then to the deepening reform in the new era promoting the modernization of the governance system and governance capacity， local governance has achieved a modernization transformation from rule to governance， from regulation to service， and from singularity to diversity. As a pioneer of scientific development， Jiangyin City in Jiangsu Province has actively integrated into the Yangtze River Delta integration strategy in recent years， taking the opportunity of the Jiangsu Province County Integration Reform Pilot and the Socialist Modernization County Demonstration Pilot. It continuously innovates governance logic， reshapes governance structure， integrates governance resources， and initiates a new transformation of local governance system modernization. This is significant reference for promoting regional governance innovation and development， building a modern local governance system， and better playing the role of the government in the development of Yangtze River Delta integration in the new era.

Key words： integration of the Yangtze River Delta; local governance; Jiangyin

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