行政公益诉讼起诉期限问题研究

魏丽婷

（太原师范学院法律系，山西晋中 030619）

随着我国行政公益诉讼实践的不断深入，行政公益诉讼中的原告资格、受案范围、诉前程序、起诉期限及判决方式等诸多理论问题日益受到学者们的广泛关注。而起诉期限作为一项程序性制度，直接关系到每一个行政公益诉讼案件能否顺利审理，因而在司法实务中同样备受重视。

一、行政公益诉讼起诉期限的立法空缺与司法分歧

（一）行政公益诉讼起诉期限的立法空缺

我国2017 年修订的《行政诉讼法》、2018 年公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《〈行政诉讼法〉适用解释》）及2020 年修正的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼解释》）、2021 年公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《公益诉讼办案规则》）等法律文件虽然对行政公益诉讼起诉期限有或多或少的提及，但是对起诉期限从哪天起算、时间有多长、是否可以适用中断与中止等均无明确具体的规定。

《行政诉讼法》第25 条规定了人民检察院有督促行政机关履行职责以及在行政机关不依法履行职责时提起公益诉讼的权利；第46、47、48 条规定了普通行政诉讼的起诉期限，起算点为“知道或应当知道作出行政行为之日”；或者依申请的行政行为，行政机关不作为的，起诉期限的起算点为行政机关接到申请之日起的两个月（行政机关履行法定职责的期限）届满之日，起诉期限的长度为六个月。《行政诉讼法》还规定了普通行政诉讼的最长起诉期限为自行政行为作出之日起五年（不动产案件为二十年）以及起诉期限的扣除及延长。

《〈行政诉讼法〉适用解释》第64 条规定了行政机关未告知起诉期限时公民、法人和其他组织的起诉期限，但人民检察院作为国家法律监督机关理应知晓法律的相关规定，这一条显然与其无关。该法第65 条规定了公民、法人或者其他组织不知道行政机关所作行政行为内容的，起诉期限的起算点为“知道或者应当知道该行政行为内容之日”，并需符合5 年或20 年的最长期限。同时该法第69 条规定，超过法定起诉期限且无法定理由的，人民法院应当裁定驳回起诉。此规定说明，起诉期限是提起普通行政诉讼的前置审查条件。

《公益诉讼解释》对行政公益诉讼的起诉期限无明确规定，只在第26 条规定该解释未尽事项，适用《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定。

《公益诉讼办案规则》只规定了检察院办理行政公益诉讼案件的审查起诉期限，亦未指明行政公益诉讼的起诉期限及起算日期。

从以上梳理可以看出，我国现行立法在行政公益诉讼的起诉期限方面存在空缺。

（二）行政公益诉讼起诉期限的司法分歧

由于起诉期限的相关规定比较模糊，在各地行政公益诉讼的案件中，人民法院已经给出了形态各异的认定和说理。

在湖北省黄石市黄石港区人民检察院诉黄石市水利和湖泊局不履行长江河道采砂法定监管职责案中，人民检察院于2018 年7 月31 日向水利与湖泊局发出检察建议，于2018 年10 月23 日收到水利与湖泊局的回复，并于2020 年5 月20 日向人民法院提起行政公益诉讼。面对被告关于起诉期限超期的异议，人民法院明确指出，检察机关作为国家法律监督机关，对于行政机关未依法全面履行法定职责的情形，具有法定的监督职责，与行政相对人请求维护私益的诉讼相异，行政公益诉讼对维护国家利益和社会公共利益具有重大意义。既然当前立法并未规定行政公益诉讼应当受起诉期限的限制，因此对被告的主张不予支持。（1）

在安徽省合肥市瑶海区人民检察院诉合肥新站高新技术产业开发区瑶海社区管理委员会不履行国有资产保护法定职责案中，瑶海检察院于2018 年9 月12 日向被告瑶海社区发出检察建议书，于2018 年10 月5 日、2019 年5 月3 收到瑶海社区关于追偿国有资产损失情况的复函，并于2019 年12 月30 日提起行政公益诉讼。针对被告提出的超出起诉期限的质疑，人民法院指出，本案侵害国有资产的违法行为呈持续状态，起诉期限应自违法行为终了之日起计算。（2）

在江苏省徐州市鼓楼区人民检察院诉徐州市自然资源和规划局（原徐州市农业委员会）不履行林业行政管理法定职责案中，人民检察院于2017年3 月30 日向市农业委员会发出检察建议书，于2017 年5 月3 日收到被告的回复，并于2017 年12月18 日提起诉讼。针对被告提出的超出起诉期限的质疑，人民法院给出的答复是：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（现已失效）的规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2 年（现行司法解释改为1年）”，本案中人民检察院的起诉并未超出法定的起诉期限。（3）

在安徽省泾县人民检察院诉泾县财政局不履行法定职责案中，人民法院指出：“最高人民检察院规定了行政公益诉讼逐级层报制度。泾县人民检察院的层报审批期间，不应计入起诉期限。扣除层报审批的时间，本案未超过六个月的法定起诉期限”（4）。

以上案例充分说明，法律规定在行政公益诉讼起诉期限方面的空缺，引发了司法实践中法官裁决上的不同认知，这一状况无疑有损于我国法制的权威与统一。

二、行政公益诉讼起诉期限相关问题的学术梳理

我国从2015 年开始实行行政公益诉讼的试点，2017 年行政公益诉讼正式入法。自此，各地各级人民检察院将行政公益诉讼作为自己的一项新业务展开了踊跃实践，从得到案件线索到提起诉讼，中间经历的时间普遍不长；而人民法院对于检察院的诉讼热情也给予了大力支持，很少以超过起诉期限为由拒绝立案或驳回起诉人的诉讼请求。［1］但随着行政公益诉讼的热潮趋于平静，加之此类案件的受案范围日益扩大，人民检察院提起诉讼的新问题不断增多，无法在短时间内及时起诉的案件也会增加。那么，人民法院对这类案件是否予以立案，诉讼中如何处理行政机关“超过起诉期限”的抗辩，将成为审判实务不可回避的重要问题。为此，学界对行政公益诉讼中几个关键问题做了较为深入的探讨。

（一）行政公益诉讼是否应受起诉期限的约束

少数学者提出行政公益诉讼不应设置起诉期限。由于行政公益诉讼保护的是国家利益或社会公共利益，意义重大，无论人民检察院何时发现行政机关未能依法履行职责，导致国家或社会公共利益受损的状态依然存在，它都有权利也有责任改变这一状态。因此，马怀德教授指出，只要人民检察院发现行政机关不能全面履行其法定职责，随时可以提起诉讼。［2］学者高德清原则上承认起诉期限，但认为只要公共利益受损害的状态由于行政机关的不作为而持续未能得以改善，则人民检察院始终有权提起诉讼。［3］

但更多学者倾向于行政公益诉讼应受起诉期限的约束。理由主要有以下几点：（1）其一，国家或社会公共利益事关重大，对其保护更应及时。行政公益诉讼的受案范围涉及环境保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让及未成年人保护（5）等诸多领域，行政机关违法作出行政行为或者对行政相对人的违法行为置之不理，所带给国家或社会公共利益的损害若不能及时得以补救，很可能会持续蔓延，产生无法弥补的严重后果。因此，起诉期限的设置正是督促检察机关尽快履行法律监督职责、及时治理损害的重要手段。［4］（2）法律秩序不应长期处于不确定状态。［5］其二，行政行为具有公定力，一旦作出将据此建立一种新的法律秩序。当违法的行政行为不能及时加以纠正，经过很长时间再通过诉讼予以撤销或变更，很可能导致法律秩序长期处于不安定状态，甚至在此基础上衍生出的新的法律关系的合法性与稳定性亦将受到影响。这种情况不仅阻碍经济社会的健康发展，亦会严重损伤政府的公信力。（3）其三，设置起诉期限有利于防止滥诉，节约司法资源。［6］作为国家与社会公共利益的守护者，行政机关比司法机关更直接、高效。起诉期限制度可防止检察机关的滥诉，有利于保持司法谦抑，同时节约司法资源。

（二）起诉期限应否作为行政公益诉讼起诉的前置审查条件

根据《行政诉讼法》和《〈行政诉讼法〉适用解释》的规定，对公民、法人或其他组织提起的行政诉讼，人民法院应当审查是否超过起诉期限。超过起诉期限的不予立案，已经立案的应当驳回起诉。由此可见，对于普通行政诉讼，起诉期限是诉讼程序启动的前置审查条件。但2020 年发布的《公益诉讼解释》第23 条规定，符合《行政诉讼法》第49 条后三项及该解释第21 条规定的起诉条件（即行政机关在收到检察建议后两个月内未依法履行职责）的，人民法院应当登记立案。这一规定说明，起诉期限不是行政公益诉讼的前置审查条件，被告需要在诉讼中对其超过起诉期限的抗辩进行举证。［7］

（三）起诉期限应从哪天起算

判断一个行政公益诉讼是否超过起诉期限，确定该期限的计算起点至关重要。

有学者认为，行政公益诉讼应当遵循行政诉讼起诉期限的一般规定，但基于检察机关这一起诉主体的特殊性，二者在起算点上应有所区别，主张行政公益诉讼起诉期限应当依据《行政诉讼法》第46条之规定，从检察机关知道或应当知道行政行为作出之日起算，违法行政行为是持续性行为的，从行为结束之日起算。［3］另有学者主张，行政公益诉讼的起诉期限应当以检察机关发现或应当发现公共利益遭受侵害，且该侵害系因行政机关的违法行政行为或不作为所致之日起算。［8］

但也有学者主张，应当针对行政公益诉讼设置特别的起诉期限制度，理由主要是行政公益诉讼有诸多区别于普通行政诉讼的独有特色。如《行政诉讼法》第46 条规定的起诉人为公民、法人或者其他组织，起诉目的是保护私人利益；而行政公益诉讼的起诉人是检察机关，起诉目的是保护公共利益；公民、法人和其他组织很容易知道“行政行为作出之日”，但检察机关却不容易知道；第47 条规定的行政机关不履行法定职责，是指基于公民、法人或其他组织的申请而不履行，不包括依职权履行法定职责的情形等。因此，不宜强行适用行政诉讼的有关规定。他建议将起诉期限的起算点定在检察建议送达之日，以便被告行政机关收集证据及防止检察机关滥发检察建议［9］。

（四）起诉期限应当多长

1.一般起诉期限

有学者认为，行政公益诉讼案件涉及的国家或社会公共利益，其损害结果具有潜伏性，确认损害结果的证据收集比较复杂，因而六个月的起诉期限明显过短，主张借鉴《民法典》与《环境保护法》，将行政公益诉讼的一般起限诉期规定为三年。［10］［8］47但也有学者对此持截然相反的观点，认为诉前程序是行政公益诉讼起诉的必经程序，而《公益诉讼办案规则》第75 条第2 款规定，检察建议书中必须包含“国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实”和“认定行政机关不依法履行职责的事实和理由”两项内容，也就是说检察机关在发出检察建议之前，已经完成对国家或社会公共利益的损害结果及行政机关先前存在的不依法履行职责的证据收集工作，因而从检察机关收到行政机关回复或者回复期届满之日起六个月的一般起诉期限长短合适。［11］

2.最长起诉期限

有学者认为，行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊类型，还应当尽量适用行政诉讼法的相关规定，将行政公益诉讼的最长起诉期限规定为20 年（不动产案件）和5 年（其他案件），并认为，为实现行政公益诉讼保护国家利益或者社会公共利益的特殊价值，在公共利益受损害严重且损害后果可能进一步扩大的紧急情况下，可以考虑允许检察机关突破最长起诉期限的限制提起行政公益诉讼。［5］

还有学者则主张将行政公益诉讼的最长起诉期限确定为20 年，并建议行政机关不依法履行职责的两种表现——行政违法行为和行政不作为——对行政公益诉讼最长起诉期限的起算点做分别的规定：对因行政违法行为导致的公共利益损害提起诉讼的，起诉期限从行政行为作出之日起算；对因行政不作为导致的公共利益损害提起诉讼的，起诉期限从行政相对人作出违法行为之日起算。［8］

（五）起诉期限能否中断、中止、扣除与延长

1.中断与中止

有学者提出，在民事诉讼中诉讼时效的制度价值在于“唤醒躺在权利上睡觉的人”；民事诉讼时效会因当事人主张权利而发生中断的效果。行政公益诉讼亦可借鉴这一制度，规定行政公益诉讼的起诉期限因人民检察院向行政机关发出检察建议而发生中断，在收到行政机关书面回复时重新计算，从而鼓励检察机关积极行使监督职责，并确保不因超过起诉期限而对诉讼形成阻碍。［8］但也有学者认为，行政诉讼的起诉期限与诉讼时效不同，其性质类似于民法上的除斥期间，是不可变期间，不应设置中断与中止。［5］

2.延长与扣除

有学者认为，《行政诉讼法》第48 条规定了行政诉讼的起诉期限中可以扣除因不可抗力或其他不属于原告自身原因而耽误的时间，这种扣除无须经过人民法院准许；同时规定因其他特殊情况（可以理解为属于原告自身原因）而耽误起诉的，经申请人民法院准许后可以延长起诉期限，这种延长由法官酌定。［5］［8］

但也有学者主张，行政公益诉讼的起诉期限原则上不宜设定扣除和延长。理由是，既然此类诉讼起诉期限的起算点已被推后，行政机关根据检察建议履行法定职责的期间并不占用起诉期限。检察机关在收到行政机关对检察建议的回复或者回复期届满后，开始审查行政机关依法履行职责的情况，收集各种材料，决定是否起诉，六个月的时间是比较充分的。但这一规则也有例外，当检察机关需要跟踪行政机关对于生态环境的治理效果时，受客观规律的限制，六个月的时间可能就有些短了。此时起诉期限的延长或扣除应当允许适用。［1］

三、行政公益诉讼起诉期限设置的建议

（一）对行政公益诉讼设置起诉期限必要且合理

如前所述，行政公益诉讼承担着及时保护受损的国家利益或者社会公共利益得以恢复、维护法律秩序尽快安定及节省司法资源等多重使命，对其设置起诉期限非常必要。对于超过起诉期限的案件，可通过其他途径对受损的公共利益进行救济。比如对怠于履行法定职责的行政机关、检察机关的负责人追究责任，或重新启动检察机关对行政机关的检察建议等。此外，当前就应通过信息共享平台实现检察机关对行政机关执法行为的即时监督，加强二者间对国家利益及社会公共利益的协同治理，对侵害公共利益的行为及早预防。［1］

考虑到无效行政行为侵害国家或社会公共利益的严重性及影响的深远性，可以允许检察机关突破起诉期限的限制，随时向人民法院提起确认行政行为无效的行政公益诉讼。但出于鼓励检察机关在起诉期限内起诉的积极性，建议规定超出起诉期限时，由检察机关承担更多证明行政机关未全面履行职责的举证责任。［12］

（二）以行政机关对检察建议的回复日或者回复期限届满日作为一般起诉期限的起算点

检察机关针对行政机关不依法履行职责的行为提起行政公益诉讼，其要求人民法院审查的行政行为应是经过检察建议的明确要求仍然不纠正违法行为或者不作为的状况，而非行政机关最初作出的行政行为。因此，行政机关依据检察建议的要求进行整改的期限，或者不履行法定职责直到两个月的回复期限届满，这段时间里，还不能认定行政机关不依法履行职责，检察机关提起行政公益诉讼的条件仍不具备。换言之，一般起诉期限应自行政机关作出回复之日或者回复期限届满之日开始计算，不应以检察机关知道或应当知道行政行为作出之日为起算点。［1］

（三）一般起诉期限以六个月为宜，最长起诉期限以二十年为宜

如前面学者所述，检察机关在发出检察建议之前已然针对行政违法行为或者行政不作为所导致的国家或社会公共利益受损情况进行过调查取证，因此，从起诉期限的起算日开始计算六个月的起诉期限并不算短。但在实践中，不乏行政机关依据检察建议进行整改的诉前程序超过两个月的情形，如因受自然规律的限制，种植林木的履行行为无法在短时间内完成；或者行政强制执行受到行政相对人复议及诉讼相关法定期限的阻碍，无法在短时间内完成。建议一般起诉期限仍然从行政机关作出回复或两个月回复期届满之日起算，但进入起诉期限内，检察机关有权根据实际情况作出中止审查的决定，等待行政机关穷尽行政手段全面履行职责结束。这段时间应当允许从起诉期限中扣除。

另外，建议适当取消行政强制执行等行政管理行为与公民、法人或其他组织提起行政诉讼的起诉期限之间的关联，以免行政机关依照检察建议进行整改的行为，因为行政相对人提起行政复议或行政诉讼的法定期限未满而受到较长时间的阻碍。［13］

最长起诉期限宜遵从学界多数学者的观点，适用客观标准，从行政机关作出行政行为（行政违法行为）或行政相对人作出违法行为（行政不作为）之日起算，二十年。

（四）行政公益诉讼的起诉期限适用扣除和延长，不适用中断和中止

行政公益诉讼仍属于行政诉讼的范畴，行政诉讼起诉期限与民法中诉讼时效的法律属性不同［14］：行政诉讼所针对的行政行为具有公定力，其形成的法律秩序更应及早得以安定，因此起诉期限应为不变期间；而民法中诉讼时效的价值在于督促权利主体重视自身权利，因此只要权利主体提出请求，诉讼时效即发生中断。鉴于以上区别，笔者认为，行政公益诉讼的起诉期限不适用中断和中止。但行政机关依法履行职责过程中，难免因各种客观原因而使诉前程序被延长，为避免由此造成起诉期限超期而使国家或社会公共利益得不到应有的保护，建议行政公益诉讼的起诉期限适用扣除和延长。具体而言，因客观原因占用起诉期限的时间，应当从起诉期限中扣除，因其他原因导致起诉期限超期的，可以申请人民法院延长起诉期限。

注释

（1）参见中国裁判文书网，（2020）鄂0202 行初38 号行政判决书。

（2）参见中国裁判文书网，（2020）皖0102 行初9 号行政判决书。

（3）参见中国裁判文书网，（2017）苏8601 行初1419 号行政判决书。

（4）参见中国裁判文书网，（2020）皖行申721 号行政裁定书。

（5）参见《最高人民检察院发布4 件新兴业态治理未成年人保护检察公益诉讼典型案例》（2023 年2 月25 日）。